库区绿色发展的难点与突破——以三峡库区为例时间： 2016-05-26信息来源：陈耀 汪彬　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：库区经济具有不同于一般区域经济的特点，包括以水域范围为界限、涉及多个管理主体、承担功能多样化等；绿色发展是库区可持续发展的必然选择。三峡库区既是我国乃至全世界最大的水库淹没区，也是长江上游重点生态保护区，面临着资源开发与生态环保的矛盾、生态脆弱与贫困落后的矛盾、不同管理主体之间的利益冲突以及资源的综合开发与整治、移民可持续性生计等一系列难题。三峡库区绿色发展，需要加快对水域资源产权的确权，建立有效的生态补偿和污染联防联控机制；完善和实施精准扶贫制度，实现全面脱贫致富；构建地区和部门协同发展机制；并对接国家战略，深化对内对外开放。
        关键词：库区经济；三峡库区；绿色发展；可持续发展；生态保护区；全面建成小康社会；精准扶贫；生态补偿；协调发展
        中图分类号：F127；F06.5  文献标志码：A  文章编号：1674—8131（2016）02—0081—09
        收稿日期：2016—01—05；修回日期：2016—02—06
        基金项目：国家社会科学基金重大项目（09&ZD028）
        本文系陈耀教授2015年12月在重庆万州举行的“第二届全国水利水电库区可持续发展年会暨第八届构建和谐三峡高峰论坛”的主旨演讲论文。
        作者简介：陈耀（1958—），男，湖南长沙人；研究员，教授，博士生导师，在中国社会科学院工业经济研究所工作，现任中国社会科学院西部发展研究中心副主任兼秘书长、中国区域经济学会副理事长兼秘书长，主要从事区域经济、产业空间组织和政府政策研究。
        通讯作者：汪彬（1983—），男，浙江开化人；中国社会科学院研究生院区域经济学博士，宁波工程学院讲师，中国社会科学院与宁波市政府共建国际港口与物流研究中心研究人员，浙江师范大学产业经济研究中心研究人员，主要从事区域经济研究：E-mail：61036031@qq.com。
 
        一、引言
 
        库区经济是区域经济发展形态中的一种特殊类型，库区经济发展主要以加强地区资源开发与利用、促进区域经济协调发展为目标。关于库区经济的发展问题较早引起了学术界的关注。1933年成立的田纳西流域综合管理局（Tennessee Valley Authority，简称TVA）是国外库区经济发展的成功典范之一，其对该流域的成功开发与管理，引起了世界各国对库区开发与管理的普遍关注。我国学者也对田纳西河流域的发展经验进行了介绍与总结，如陈银太（1998）、张帅（2001）、黄贤全（2002）等介绍了水利水电部门对田纳西流域水利资源开发的经验，陈湘满（2000）、李颖等（2003）、汪一鸣（2013）等则侧重于跨区域管理、区域协调发展、区域政策等视角对TVA进行了深入剖析。目前，国内学者主要从区域资源开发、产业可持续发展、移民生计、环境容量和生态保护等方面对库区经济发展展开研究。其中，关于三峡库区可持续发展是国内库区经济研究的重点领域，众多文献以三峡库区特殊的区域经济发展单元为研究对象，结合区域经济发展理论提出政策建议。如周旬（2006）提出了三峡库区“点—圈—轴—面”区域经济综合发展战略，王文军（2007）从生态产业发展视角探讨了三峡库区经济的可持续发展，廖蔚（2007）研究了库区人力资源开发战略，殷洁等（2008）运用贫困循环理论寻求三峡库区经济发展路径。

        三峡库区是全球最大的水库淹没区、长江中上游重要的生态屏障区、全国首批生态文明先行示范区和连接长江上游与中下游的重要节点，肩负着保护生态环境、发展地方经济和促进社会和谐等多重历史重任，历来受到社会各界的高度关注。在经济发展新常态下，科学把握我国经济发展转型期的发展机遇，深入探讨三峡库区人口、资源、环境、经济、社会发展中的系列难题和应对策略，总结和探索国内外水利水电库区的发展经验和内在规律，在推动三峡库区安稳致富、全面建成小康社会和全面协调可持续发展中具有至关重要的作用。
 
        二、库区经济的特点与绿色发展
 
        1. 库区经济的特点
 
        库区经济是一种以山地、水库为主要地理形态，并以此为资源产生社会经济效益的区域经济。库区经济是以一定的水域地理范围为支撑的经济形态，以特定的地域为界限，有别于一般的区域经济发展模式，主要具有以下几个特征:
 
        一是以水域范围为界限。库区经济是建立在水库建设的基础上并由此延伸而形成的以水电、航运、水产养殖、旅游观光、休闲度假等为主要经济形式的发展模式。库区经济显然是以一定的水域流域面积及范围为界限的，库区资源包括了水库的水面及周边山地的森林、矿产、旅游等岸线资源；同时，由于规模经济和范围经济效应，带动了库区周边地区经济发展，由此扩大了库区的经济范围，延伸了库区的边界。
 
        二是涉及多个管理主体。库区是以流域为基础的，而流域往往跨行政区域；同时，库区内的水面、陆地等资源也往往归属不同的管理部门。目前在我国，水利管理部门分管库区的水电开发，农业水产养殖部门负责库区的渔业养殖，航道交通管理部门负责水上交通建设与管理，各个部门各司其职，但库区资源的产权归属不够明确。现实中，由于库区管理涉及多个行政主体，加上库区资源的产权归属不明确，容易导致利益分割与藩篱，不利于库区资源的统一开发和经济的协调发展。
 
        三是承担功能多样化。库区往往承担着多种功能，诸如防洪防汛、水电开发、涵养水源、生态环保等都是水库建设的初衷；随着资源开发与社会需求的拓展，库区经济社会功能逐步向港航物流、旅游观光等领域不断拓展和延伸，既丰富了库区资源的内涵，也提高了综合经济社会效益。
 
        2. 绿色发展是库区可持续发展的必然要求
 
        （1）绿色发展理念为库区可持续发展指明方向
 
        随着经济快速发展，环境污染日益严重，生态环境承载力下降，“天蓝地绿水净”是广大人民群众对未来美好生活的期望和向往。“十三五”规划报告提出要坚持绿色发展理念，着力改善生态环境，促进人与自然和谐共生；同时，还要实现“全面建成小康社会”的目标。三峡库区既是我国生态环境重点保护区之一，也是全国集中连片贫困区之一，肩负着“加快资源开发促进经济发展”和“限制性开发保护生态环境”的双重任务，既要实现脱贫致富又要保护生态环境不受破坏。协调好两者之间的关系，化解相互之间的矛盾与冲突，实现库区经济社会可持续发展成为关键。十八届五中全会提出的绿色发展理念则为三峡库区可持续发展指明了方向，必须秉持绿色发展理念，构筑绿色经济体系，走绿色发展道路。
 
        （2）构建绿色生态产业体系是库区可持续发展的重要保障
 
        可持续发展是生态持续、经济持续和社会持续的综合统一。随着人类社会的发展，能源消耗量不断扩大，资源的开采力度不断加大，环境污染日益加剧，绿色发展成为全球经济与环境领域的重要潮流和趋势。从内涵上看，绿色发展是有别于传统的高能耗、高投入、低产出的粗放式发展模式，是一种以生态环境容量与资源承载力为基础，强调低能耗、高产出的创新发展模式。相对其他地区而言，三峡库区面临着更为严峻的生态环境约束，生态文明建设任务更重，三峡库区应以发展循环经济、绿色经济为方向，秉持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，遵循库区经济发展规律，立足生态资源优势，构建以生态工业园、生态农业园为空间载体的绿色产业体系，增强内生发展动力，实现贫困人口全面脱贫致富，推动区域经济社会可持续发展。

        （3）绿色发展是库区可持续发展的必由之路 

        2010年国务院印发《全国主体功能区规划》，对我国国土空间开发进行了系统性的规划，旨在形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局。该规划为我国国土空间开发提供了重要的方向性指引。其中，将三峡库区定位为国家重点生态功能区，具体类型是水土保持生态功能区。三峡库区水资源的质量关系到长江中、下游地区生产生活，库区今后重点要加强植树造林，恢复植被，保护生物多样性。库区经济的特殊性在于生态环境约束强与经济社会相对落后并存。三峡库区是世界上最大的移民区，移民们如何维持生计并依托产业实现可持续发展成为难题；同时，三峡库区既是生态屏障区也是生态环境脆弱地区，如何协调经济发展与生态环境保护成为重点。因此，三峡库区只有依据国家主体功能区规划定位，立足生态资源优势，秉承绿色发展理念，实施差异化发展战略，推进优势特色产业发展，发展农业循环经济、开发旅游资源、适度开发渔业资源，构建库区特色产业体系，才能既保护生态环境又促进经济发展。
 
        三、库区发展面临的矛盾和难点
 
        “三峡库区”是由于人工活动干预自然资源而形成的一个现代地理概念，系指按照位于宜昌县中堡岛的三峡大坝蓄水175米方案，因水位升高而受淹没影响的有关行政区域。与平原地区相比，库区的山区地形具有自身的特色和优势，三峡库区山地和丘陵占库区总面积的95.7%，其中山地又占74%。根据2014年国务院发布的《关于全国对口支援三峡库区合作规划（2014—2020年）》的界定，受援方包括三峡库区19个县（区），即湖北省宜昌市夷陵区、秭归县、兴山县，恩施土家族苗族自治州巴东县；重庆市巫山县、巫溪县、奉节县、云阳县、万州区、开县、忠县、石柱土家族自治县、丰都县、涪陵区、武隆县、长寿区、渝北区、巴南区、江津区。
 
        1. 三峡库区近年来经济发展概况
 
        从地区生产总值来看（表1），2010年三峡库区总产值为5318.23亿元，占全国的比重为1.3%，2013年库区总产值达到7595.34亿元，占全国的比重仍为1.3%；2010—2013年三峡库区的地区生产总值年均增长率达到12.6%，与全国年均12.9%的增长率基本相当。从人均地区生产总值来看（表2），2010年三峡库区人均GDP为23566元，低于全国平均水平30567元，约为全国平均水平的77%；2013年人均GDP增长到33302元，低于全国平均水平43320元，约为全国平均水平的76.8%。2010—2013年库区人均GDP年均增长12%，与全国年均增长率持平，但是从绝对差距来看，与全国平均水平的差距有所拉大。从内部差距来看，2013年人均地区生产总值最高的是重庆长寿区，达到74824元，而最低的恩施州巴东县仅为14868元；2010—2013年人均地区生产总值年均增长率最高的是重庆长寿区，达到28．8%，而最低的宜昌市兴山县只有2.5%。可见，三峡库区经济发展内部差距大，发展极不均衡。同时，从产业发展情况看（表3、表4、表5），三峡库区内部各区域的差距也是明显的。
           
        2. 三峡库区发展面临的主要矛盾和难点
 
        三峡库区是全世界最大的水库淹没区，是我国发展库区经济最具代表性的地区。三峡库区凭借丰富的水利、生物、生态等资源，具有开发水电、航运、旅游等多种资源的综合效益优势。当然，由于三峡库区也是长江中上游的重要生态屏障区，生态脆弱，资源环境承载力有限，如何协调开发资源推动经济发展与保护生态环境的关系成为重要课题。同时，三峡库区涉及不同的管理主体，如何加强协同管理，形成统一、高效的管理机制，提高资源整合效率，也是库区可持续发展的重要内容。
 
        （1）资源开发与生态环保的矛盾
 
        三峡库区是长江中上游地区的生态屏障和西部地区生态环境保护的重点地区，由于三峡库区淹没加上移民大多数就地安置，人口密度加大，资源趋紧，进一步加大了资源环境承载压力。根据国家主体功能区规划，三峡库区为国家重点生态功能区，是长江中、下游重要的水源地，承担着植树造林、恢复植被、涵养水源、保护生物多样性等生态功能。然而，三峡库区经济社会可持续发展必须依靠库区人民的自力更生，要积极发展具有自身特色的产业，而发展现代农业、构建现代工业体系都离不开对资源的开发，对环境造成破坏也在所难免。
 
        （2）生态脆弱与贫困落后的矛盾
 
        三峡库区地质条件复杂，地质状况欠佳，滑坡、塌方、泥石流等地质自然灾害频繁发生，生态环境脆弱；加上库区人类活动对自然资源的开发，造成森林植被破坏严重，水土保持功能减弱，土壤侵蚀量和入库泥沙量增大；而且由于库区被淹没及移民就地安置，进一步加大了资源开发强度和环境承载压力。与此同时，作为长江中上游的重要生态屏障，三峡库区承担着水源保护、生物多样性保护、水源涵养、水土保持及生态建设等重大任务。三峡库区也是全国集中连片贫困地区之一，根据《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》的规划范围，库区内隶属重庆市的云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县4个县属于秦巴山区集中连片贫困区，既是重点生态保护区，也是重点扶贫开发区。可见，三峡库区既是贫困地区亟待加强对资源的利用与开发，又受限于生态环境保护对资源开发的约束，由此陷入两难境地。
 
        （3）不同管理主体间存在利益冲突
 
        从地理位置上看，三峡库区坐落在湖北省、重庆市两个省级行政区域，两个省级地方政府分别负责管理所辖县区的事务；同时，还有其他部门负责分管库区内的不同事务，如防洪抗旱、河道、湖泊、灌渠闸涵由水利部门管理，湿地、森林资源由林业部门管理，水头水电开发由能源部门管理，污染治理由环保部门负责，航运管理由交通运输部门负责等。因此，三峡库区既归属不同行政区划地管理，也受不同业务部门管理，而不同部门考虑的出发点和利益点不一致，容易引发利益冲突，导致利益分割和各自为政。如何妥善处理各地区、各部门之间的利益关系，综合考虑防洪、生态、供水、航运和发电等需求，又能兼顾当地经济社会可持续发展，提高居民的收入和生活水平，形成以三峡水库为核心的库区利益共同体，成为库区发展必须解决的重要课题和难点问题。
 
        （4）库区资源的综合开发与整治问题
 
        库区的渔业、航运、旅游资源丰富，开发潜力巨大，但目前的开发程度较低，尤其在统筹开发、综合利用、有效治理方面还未形成气候。这里以旅游资源为例：三峡库区由强烈的造山运动引起海陆变迁和江水下切，形成了独特的峡谷地貌，区内的云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县为长江三峡国家级风景名胜区，旅游资源开发潜力较大。三峡大坝建成蓄水后，白鹤梁题、夔州古城（奉节县城）等一批古建筑和文物永沉江底，据统计，三峡库区景点被完全淹没的共计25处；同时，一些新景观随着高峡平湖浮出水面，据估计新增有游览价值的景点可能超过77处。因此，如何加快三峡新景观调查、评价、开发等成为风景名胜管理部门的重要工作。当前三峡旅游资源的开发仍处在初级阶段，旅游产业散、小、乱，沿江景观粗放，水面旅游品牌知名度和美誉度不高。如何整合资源，形成统一的开发主体，利用市场化手段，打造三峡旅游资源品牌形象，提升海内外知名度是库区旅游经济未来发展的重要方向。
 
        （5）库区移民可持续性生计问题
 
        三峡工程跨越两世纪、持续18年，涉及重庆、湖北两地20多个区县139万人，上百万移民通过异地搬迁、后靠迁移等方式重建家园。三峡库区百万移民不仅是简单的人员迁徙和家园建设，而且是当地经济社会秩序的重构以及城乡居民生存发展模式的重建。受淹没区范围较广的影响，三峡库区的资源和环境承载容量收窄，绝大多数就地安置移民重新发展生产受到更大约束。“十三五”期间是我国全面建成小康社会的决胜阶段，三峡库区需要立足库区资源，构建特色产业体系，有效解决库区移民的就业问题；同时，积极实施有效的扶贫政策和帮扶措施，帮助三峡库区移民脱贫致富，成为“十三五”时期库区发展的首要任务之一。
 
        四、以创新驱动库区绿色发展
 
        推进库区经济绿色发展，要考虑库区资源环境的承载容量，并根据全国主体功能区规划进行科学合理的产业定位，通过制度改革与技术创新强化对库区资源的综合开发与利用。
 
        1. 加快对水域资源产权的确权
 
        库区的水域属于公共物品，公共物品具有公有性与非排他性，制度经济学理论认为公共物品由于缺乏清晰的产权容易产生“公有地悲剧”。当前我国水资源法规体系不完善，存在一片水域多头管理的体制。并且这些管理部门是规则制定者，又是行业监管者、守护人，却不是资产业主，容易陷入“形式上多头管理、实际上却无人监管”的境地，导致“公有地悲剧”，造成资源的浪费。三峡库区具有丰富的水资源和水域岸线资源，但是由于缺乏相应的水域资源立法确权，巨量的国有资产不能盘活，无法进行市场交易和开发建设; 同时由于产权主体的不明确，导致无序开发、水体污染难以追责、山水景观价值难以评估、水产捕捞不规范、水域岸线土地物业增值无法体现等一系列的问题，进而缺乏系统深入的整体性开发，无法实现综合效益最大化。因此，建议尽快制定和实施《水域使用权管理法》，对水域资源进行确权，加快水资源和水域岸线资源形成业主资产，盘活国有巨量资产。目前，国家应尽快开展关于《水域使用管理法》立法的准备及调研工作，明确一个涉及水域资源保护和开发运营的主体单位（如三峡办或三峡集团）为牵头单位，组织研究各国的相关法规、体制、经验，提出适合我国国情的思想理论体系、法律框架体系和机构组织体系，从顶层机制层面设计主要流域资源的业主，形成拥有产权和巨大资产的市场主体组织体系。
 
        2. 建立生态补偿和污染联防联控机制
 
        生态补偿是政府运用财政手段对欠发达地区进行财政转移支付的重要手段，是调节和缩小区域差距的重要途径。“十三五”规划报告提出，要加大对重点生态功能区的转移支付力度，强化激励性补偿，建立横向和流域生态补偿机制。因此，库区人民为保护生态环境做出的努力或牺牲资源开发强度应在经济上获得补偿，即上游地区保证优质的水源、空气等生态产品，下游地区应给予生态补偿。
要按照“谁受益谁补偿”的原则，探索上、中、下游开发地区、受益地区与生态保护地区横向生态补偿机制，库区下游生态受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区由于加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿，形成可持续的跨区域生态补偿机；要积极探索建立生态产品交易的市场化机制，推进水权、碳排放权、排污权交易，推行环境污染第三方治理。同时，还要完善库区环境污染联防联控机制和预警应急体系，鼓励和支持渝、鄂、川等省市共同设立水环境保护治理基金，加大对环境突出问题的联合治理力度。
 
        3. 完善和实施精准扶贫制度，实现全面脱贫致富
 
        三峡库区是我国集中连片贫困地区之一，又是重点生态保护区域，经济发展相对落后、人民生活水平较低，是我国全面建成小康社会、实现脱贫致富需要重点关注和帮扶的地区。由于库区各县区经济发达程度不一、人民生活水平差异较大，因此，要对库区内不同地理区划、不同贫困程度的县域进行分类指导，实施精准扶贫制度。要结合资源禀赋条件，重点利用和开发库区丰富的渔业资源、林业资源、旅游资源。库区淹没改变了就地安置移民赖以生存的资源构成和生产模式，库区一方面要加强农业基础设施建设，推进优势特色产业发展，发展农业循环经济，尤其应保护和合理开发渔业资源；另一方面，要积极整合和开发库区水上及沿江岸线资源，塑造优质旅游品牌，吸引海内外旅客，做大旅游市场，提高旅游业对经济的拉动力，并促进广大农民增收（杨梅等，2014）。除了库区自力更生之外，国家要继续实施对口支援的脱贫致富帮扶政策。国务院在2008年和2014年分别批复了《全国对口支援三峡库区移民工作五年（2008—2012年）规划纲要》和《全国对口支援三峡库区合作规划（2014—2020年）》，建立了全国21个省市、10个大城市对三峡库区进行对口支援的帮扶制度，重点在人力资源培训、就业安置、特色产业发展等方面对受援方进行支持，促进库区经济社会可持续发展。
 
        4. 构建地区和部门协同发展机制
 
        库区经济社会可持续发展必须破除那些制约库区协调发展的障碍与壁垒，打破政府部门间、地方政府间的利益藩篱。为了促进库区经济社会的协调发展，要着力打破行政区经济的壁垒，加强统筹规划和制度衔接，构建基础设施共建共享、环境污染联防联控、流域管理统筹协调的库区协调发展新机制。目前，三峡库区应着力实现以下几个方面的协同：一是建立健全地方政府之间协商合作机制，实现地区经济社会发展互动合作。重点加强渝、鄂两地之间的合作，制定共同的纲领和发展目标，加强产业、交通、环保等领域的共建合作。二是建立部级联席会议制度，加强三峡库区管理部门之间的合作与协同。充分发挥水利部长江水利委员会、交通运输部长江航务管理局、农业部长江流域渔政监督管理办公室以及环境保护部西南环境保护督查中心等机构的作用，协同推进库区的防洪、航运、发电、生态环境保护等工作。三是建立和完善部级部门、地方政府、三峡总公司三者之间的沟通合作机制，共同研究解决库区协调发展中的重大事项。此外，还应积极动员社会力量，建立各类跨地区合作组织，调动民间资源，充分发挥NGO等非官方组织在生态保护与环境修复中的积极作用。
 
        5. 对接国家战略，深化对内对外开放
 
        “十三五”规划期间，将是我国全面深化落实“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大国家战略的关键期，各地都在抓紧落实各项工作。
2014年国务院下发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，明确提出要加强对产业转移的引导，促进中、上游特别是三峡库区产业布局与区域资源生态环境相协调，防止出现污染转移和环境风险聚集，避免低水平重复建设。因此，三峡库区要立足现有的资源禀赋，积极推进与东部地区的经济交流和合作，进一步加大对外开放力度，承接相关产业转移，并以国家主体功能区规划为指引，既注重生态环保又合理布局产业，促进经济发展与生态保护相协调。
 
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        （编辑：夏冬）