全方位拓展城市发展新空间——以福建省为例时间： 2016-07-20信息来源：叶剑平 高峰　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.01.009
 
    　随着经济社会进一步发展，我国已经进入新型城镇化、工业化关键时期，许多城市和地区出现了新增建设用地紧张、后备土地资源不足的局面。如何在新型城镇化时期，探索出适合当地特色的城市建设用地空间拓展路径，是国土管理部门现阶段亟须解决的问题。通过近几年的探索与实践，福建省总结出了一条符合自身实际的“挖潜+上山+下海”的城市建设用地空间拓展路径，以破解当地经济社会发展面临的土地资源瓶颈。
 
    　拓展用地空间的三条途径
 
    　福建省自然地理典型特点是“依山傍水”，东面濒临台湾，具有明显的对台优势以及连接大陆各城市群的天然区位优势。同时，辖区内山地丘陵面积占土地总面积高达90%。山地丘陵所占比例过大，且人多地少，耕地后备资源相比其他地区严重不足。因此，福建将城乡建设用地的发展目标定位为借助“对外开放、对内联接、山海协作”三条战略通道，全方位、多层次、宽领域提升城乡土地利用水平。
 
    　结合海峡西岸经济区这一特殊的自然资源禀赋条件和土地利用特点，按照拓展发展空间、优化土地资源配置总体要求，福建省形成了以“一条主线、两个目标、三条途径”为主导的建设用地空间拓展总体思路，其中“一条主线”即以破解实施海西战略规划建设用地供需矛盾为主线；“两个目标”即为海西战略实施提供技术支撑，为我国其他国家级区域战略土地空间拓展探索经验；“三条途径”即挖潜（中小城市和村镇土地集约利用）、“上山”（低丘缓坡地合理开发）、“下海”（滨海地带和海岛适当利用）。
 
    　“挖潜”——存量空间的集约利用。统计资料显示，近年来福建省可供开发利用的低效用地约9500公顷，其中，待改造低效闲置城镇用地约4400公顷，旧厂房低效用地约2000公顷，旧村庄低效闲置用地约3100公顷，可见福建省低效用地再开发潜力巨大。早在2013年，莆田和泉州两市便被列为全国城镇低效用地再开发试点城市。2014年，福建省政府发布了《关于进一步推进国土资源节约集约利用的意见》，强调要强化开发区用地内涵挖潜，鼓励企业盘活存量建设用地。例如：近两年，泉州市充分利用“三旧改造”政策，通过构建立体厂房等方式，提高工业企业容积率，也提高了工业园区土地综合利用效率，全市共盘活土地700多亩、厂房近50万平方米。由此可以看出，内部整合挖潜已成为福建省拓展建设用地空间的一条重要途径。
 
    　“上山”——低丘缓坡地合理开发。福建省位于我国东南沿海，地形以山地丘陵为主，山地、丘陵占全省土地面积达90%以上，低丘缓坡土地资源丰富。根据资料显示，福建省境内低丘缓坡地有4000万亩，可以开发利用的有2550万亩。2012年，《福建省低丘缓坡土地开发利用试点方案》正式获国土资源部批复，确定三明市、龙岩市和南平市三市为低丘缓坡开发利用试点市，截至2015年，三市可开发利用非农建设用地总规模为15.2万亩。方案要求，通过试点探索合理开发利用低丘缓坡土地资源，力求实现“保障发展用地、严格保护耕地、节约集约用地、改善生态环境、创新用地政策”五位一体综合目标。
 
    　“下海”——滨海地带适当开发利用。福建省境内海域面积约13.6万平方公里，海岸线长度达到3751.5公里，沿海滩涂面积大约20万公顷，其中60%的滩涂适宜发展水产养殖产业，部分滩涂适于围填造地，为其他行业发展提供宝贵建设用地空间。2010年，晋江市政府工作报告提出，要强化用地保障，将填海造地作为一项长远战略性措施，并确定晋江市围头湾填海造地工程项目，预计用海面积约40平方公里；福建莆田市计划通过填海造地建水上“妈祖城”，总规划面积15平方公里，其中围填海提供用地面积4.87平方公里；2014年，福建省计划在沙埕港南岸通过围海造地形成1500亩的土地，用于港口、工业等建设；2015年初，厦门市市政开发总公司和东山经济技术开发区建设发展总公司分别获得约48公顷和47公顷的海域使用权用于项目建设。福建省得天独厚的滨海地带资源为福建省建设用地空间拓展提供了另外一条重要途径。
 
    　建设用地空间拓展的对策建议
 
    　内部挖潜须实事求是、因地制宜。第一，根据各地实际需求及现实情况，合理选择内部整合挖潜模式。目前，内部整合挖潜的主要模式有城镇低效用地二次开发、闲置建设用地处理、工矿废弃地开发、农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩等。各地探索实践形成的建设用地内部整合挖潜模式有多种，在不同的社会经济条件背景下，存量建设用地形态与主体也存在很大差异。当地政府应根据各地实际需求及现实情况，考虑当地的特殊背景及经济社会发展状况，选择适合当地发展的存量建设用地整合挖潜模式，做到因地制宜。
 
　　第二，理清政府与市场关系，积极引入市场主体参与低效用地再开发。涉及公共利益时，采取“政府主导、市场为辅”的模式进行存量城镇低效建设用地改造；涉及非公共利益时，采取“市场为主、政府为辅”的模式，积极引入社会主体，鼓励市场力量参与城镇低效建设用地二次开发。若二次开发涉及农村集体，则应赋予农村集体经济组织更多权利，鼓励使用权人自行参与改造。政府在开发过程中应更多扮演监督者的角色，在运用市场力量进行存量低效建设用地二次开发时，做好政策制定、规划编制、过程监督、协调争议等基础服务性工作。
 
    　第三，建立多元利益分配机制，确实维护农民权益。存量建设用地产权关系复杂，涉及的相关利益主体更加多元。实践中，应本着合作共赢的原则，充分考虑和协调各方利益主体的合理诉求，构建土地使用权人、农村集体经济组织、开发商、政府之间的多方利益分配机制，实现再开发过程中土地增值收益的共享，充分调动各方参与的积极性。在改造过程中，既要保证农民群众的利益不受损，又要充分保障农民集体经济组织的权益。
 
    　低丘缓坡地须开发与保护并存。一是出台鼓励政策，营造良好的低丘缓坡开发利用环境。为了鼓励项目主体积极开发利用低丘缓坡土地资源，需要政府出台一系列相关的鼓励和优惠政策，以调动社会参与的积极性。福建省采取“以奖代补”方式鼓励地方政府开发利用低丘缓坡土地资源，以确保粮食安全、保障建设用地需求、促进土地集约利用。此外，地方政府处理低丘缓坡开发利用相关审批事项时，还须在项目申请、征地报批等环节做好服务工作。
 
    　二是建立部门协调机制，同时强化低丘缓坡开发利用监督管理机制。低丘缓坡开发利用是一项复杂的系统性工程，涉及多个管理部门。在现行管理体制下，尚缺乏统一机构统筹协调管理低丘缓坡开发利用相关事宜，因此，各部门之间应建立良好的协调沟通机制，探索建立联席会议制度，强化相关部门的沟通与协作。同时，在低丘缓坡开发利用过程中，还要重视对低丘缓坡开发利用情况的监督管理，在方案报批时严格把关，在方案实施过程中积极监督，在方案落实后严格验收，形成多层屏障，层层把关，切实保障低丘缓坡开发利用相关政策能够有效落实，确保低丘缓坡地合理开发利用。
 
    　三是科学编制低丘缓坡开发利用相关方案，用规划保障低丘缓坡地合理开发利用。有关部门应组织开展区域内低丘缓坡情况调查，查清低丘缓坡地的数量、质量及分布等基本情况，根据区域自然地理条件、社会经济状况、生态环境状况及地质灾害情况等，科学编制低丘缓坡综合开发利用方案，确保区域内低丘缓坡土地资源能够合理利用、有序开发。
 
    　四是坚持开发与保护相结合原则，注重可持续发展。在低丘缓坡开发利用过程中，各部门应配套编制水土保持、环境保护、土地复垦方案等，坚持开发与保护并重的原则，科学合理开发利用，防止造成水土流失及生态破坏。在开发利用方式选择上，应因地制宜，宜农则农，宜林则林，宜建则建，根据低丘缓坡的自然生态状况综合确定，注重经济社会生态协调可持续发展，切不可以牺牲生态环境为代价进行开发建设。
 
    　五是探索多元融资模式，建立合理利益协调分配机制。引入市场机制，按照“谁受益、谁投资”的原则，鼓励多元化市场主体综合开发利用低丘缓坡土地资源，充分调动社会各界的积极性。
 
    　滨海地带开发须科学规划、防止污染。首先，合理规划，有序开发。应科学合理编制城镇规划、土地利用总体规划、海洋功能规划、围填海计划、海岸带保护与利用规划等，通过规划，科学确定滨海地带建设用地空间布局和开发时序。规划制定后，必须严格落实，对规划实施过程进行监督，及时发现及制止各种超前、低效、无序开发建设情况的出现。
 
    　其次，强化布局，重视生态。滨海地带建设用地拓展过程中，应充分利用滨海地带天然的地理优势，建设生态型滨海城镇，注重滨海旅游资源的保护与开发。同时，应尽量避开军事用海区、自然保护区、生态脆弱区及重要海洋生物的产卵区栖息地等海域，最大程度地保护海洋生态环境。
 
    　再次，控制工业，防止污染。滨海地带因其具有生态脆弱性，必须严格控制工业的发展，禁止各类高污染高排放的企业入驻，优先选择低污染低排放的企业，减少工业建设用地对海洋生态的影响和破坏。同时，根据滨海地带的特点，大力发展海水养殖、盐业、港口、船舶制造、生态旅游等绿色环保产业，建设高效、可持续的滨海地带生态经济模式。
 
    　最后，因地制宜，优化配置。滨海地带处于陆海交界处，其特殊的地理位置决定了滨海地带一方面能够为社会经济发展提供后备土地资源，另一方面作为陆地与海洋的桥梁，需要科学合理的开发模式，以避免对海洋生态的破坏。滨海地带建设用地空间拓展时还应因地制宜，优化配置，紧凑布局，集约利用，探索立体化利用，同时兼顾经济、社会和生态效益，打造紧凑集约型滨海新区。
 
    　（作者供职和就读于中国人民大学公共管理学院土地资源管理系）