中国乡村空间规划的发展时间： 2016-07-28信息来源：邓红蒂 赵雲泰 王晓莉　作者：hjr_admin　责编：

　　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.05.005
 
　　中国乡村空间规划的基本情况发展历程
 
　　新中国成立之初，国家大力推进工业化和城市化的规划建设，乡村空间规划长期处于自发生长阶段。改革开放以来，在国民经济和社会发展的客观需求以及乡村地理相关学科的研究推进等大背景下，乡村空间规划从无到有、从小到大，在探索实践中不断成长。
 
　　改革开放初期，第一次全国农村房屋建设工作会议在青岛召开，形成了村庄建设要规划先行的共识，标志着乡村空间规划的起步；20世纪80年代乡村经济逐步活跃，乡村国土开发利用活动日渐频繁，许多地区尝试开展乡村规划，但大多聚集村域空间开展规划设计，未覆盖广袤的乡村地区；20世纪末，国土资源管理部门以农村土地整治为平台，结合田块整治设计、农田水利设施完善等内容推进村土地规划的相关工作，率先做到了乡村空间全覆盖。为落实城乡统筹发展、新农村建设的客观要求，国土资源管理部门在乡村空间规划领域深入开展工作。2009年国土资源部在浙江、重庆开展村土地规划编制试点工作，推动了乡村空间规划的地方实践。近年来，在多规合一、农村土地制度改革等全面深化改革具体要求下，以村土地规划为主体的乡村空间规划在全国各地广泛开展，涌现了许多典型经验，乡村空间规划进入蓬勃发展阶段。
 
　　规划现状
 
　　30多年来，乡村空间规划在全国东、中、西、东北地区均开展了相关研究和实践工作。相比较而言，东部经济发达地区开展规划较早，覆盖范围较广。规划内容上，早期的空间规划受制于目标单一、功能不明和管理分割的限制，规划往往缺少标准指引、政策支撑和有效的实施工具，难以发挥空间统筹的效果。当前的乡村空间规划更加注重内容的综合性、技术的融合性和实践的可操作性，规划定位和功能更加完整和齐全。在工作模式上，从20世纪80年代至今，大多数的乡村空间规划以政府为主导推进，部分地区存在企业推动、集体推进等类型。在规模特征上，由于我国260万个行政村的资源禀赋和地区差异显著，乡村空间规划的类型包括生态旅游型、产业发展型、现代农业型、村庄整治型等多元特征。
 
　　面临的问题
 
　　乡村空间规划长期缺少技术标准和规范要求。虽然有关部门曾出台相关规定，但与地方实践存在较大差异，难以落到实处。乡村空间规划失位导致国土开发利用处于自生、自发的无序状态，基础设施和公共服务设施配置失衡，生态环境隐患日益增加，多头规划造成空间冲突矛盾日益显现。此外，乡村空间规划仍以政府主导为主推进，村集体经济组织一级和基层村民的有效参与不足，规划组织、编制和实施管理的机制体制有待完善。
 
　　乡村空间规划的发展形势
 
　　发展机遇
 
　　在城市发展建设取得辉煌成就的同时，城乡差距不断加大、乡村经济活力不足、农业生产生活相对落后等诸多问题也越来越突出。对于一个农业大国而言，如果没有乡村的健康发展和富裕安定，国家稳定和长治久安将缺乏扎实基础。基于此，国家越来越重视乡村与城市的统筹、协调和共同发展，要求加强对乡村国土开发以及对空间利用的引导和管控，这使乡村空间规划的变革迎来了前所未有的机遇：一是多规合一试点工作的快速推进为乡村规划提供了技术支持，县市层面开展的多规合一试点工作，在探索建立空间规划体系、创新规划技术手段、强化空间实施管控等方面有了积极探索，为乡村空间规划积累了丰富经验；二是农村土地制度改革迫切需要建立乡村空间规划，“三块地”改革要求在“坚持土地公有制性质不改变、耕地保护红线不突破、农民利益不受损”这三条底线的基础上，在符合规划的前提下，有序推进；三是农村发展和农民权益强化需要乡村规划的制度保障。总之，随着农村经济社会的快速发展，优化国土空间格局的内生性需求越发强烈；依法治国战略的不断深化，也须要通过空间规划来体现和保障农民土地权益。
 
　　地方实践与示范推广
 
　　近年来，国土资源部门在在浙江、重庆、福建、江苏等省份，结合多规合一、农村土地制度改革、新农村建设、农村综合整治等发展需求，以村土地利用规划为平台，积极开展乡村空间规划的编制工作。已开展的地方实践类型多样、门类齐备，代表了不同的地理特征和发展阶段。如浙江的杭嘉湖平原区、重庆的丘陵山地区、福建的陆海统筹区；云南的生态旅游区、福建的产业集中区、江苏的城乡统筹区等。这些地区的村土地利用规划各具特色，为我国开展乡村空间规划提供了宝贵经验。
 　
　　对我国乡村空间规划的发展思考
 
　　原则目标
 
　　乡村空间规划需要兼顾政策要求和地方实际，涵盖面广、内容丰富。编制过程中一要坚持充分尊重农民意愿，保障农民土地权益，村级土地规划总体部署和方案编制要发挥群众智慧，积极调动村集体和村民参与的积极性，全过程征求农民意见，切实维护农民土地权益；二要坚持保护优先，节约优先，加强保护优质耕地资源、盘活利用闲置低效土地、完善基础设施和基本公共服务设施建设，统筹兼顾生产、生活和生态空间；三要坚持因地制宜，分类开展，立足乡村自然资源禀赋、社会人文特征和经济社会发展目标，科学确定不同乡村规划的主要目标、实施路径和规划标准，保持乡村功能和文化风貌，分区分类推进村级土地规划编制工作，促进村庄整体风貌与自然环境相协调；四要坚持统筹兼顾，重点突出，落实多规合一编制工作的有关要求，充分衔接其他相关规划涉地安排，遵循人地匹配的基本思路，围绕土地开发、利用、保护和整治的要求，细化规划空间、时序安排，统筹推进山、水、田、林、湖、路、村、房统一规划、整体部署推进。
 
　　因此，乡村空间规划要结合自然资源、经济社会发展状况和土地权属等基础条件，围绕村庄经济社会发展和土地利用格局优化战略目标，加强重要资源保护和空间管制，提升资源配置和利用效率，改善农村人居生态环境，健全基础设施和基本公共服务设施。不断优化村域空间开发格局，提高节约集约用地水平；严守耕地保护红线，稳步提升粮食生产能力；改善农村人居和生态环境，加快新农村建设和城乡协调发展，增强乡村可持续发展能力，促进全面建成小康社会。
 
　　工作路径
 
　　编制乡村空间规划，从工作程序上看，主要包括对经济社会、土地利用、权属等的前期调查，国土空间开发利用适宜性评价、农户意愿评价、国土空间组织评价的基础分析，以此为基础构建国土保护、整治和开发空间格局，确定基础设施和公共服务设施的建设目标，制定土地权属优化方案、可实施的资金平衡预案、项目计划安排和规划比选草案，促进形成乡村空间规划成果。
   
　　基础调查
 
　　扎实的基础性调查是乡村空间规划的重要环节。如重庆市大足区东岳村村土地利用规划，在土地利用现状调查方面，通过细化现有调绘成果，深化测绘精度，形成了更加详细的农村土地利用分类；在社会经济状况调查方面，包括对人口、经济、收入水平、居住状况等方面的调查，发现村庄整体经济状况较好，以农业为主导，旅游产业逐渐发展，有一定的服务业发展基础，但也存在老龄化趋势显现、人口外流较多、但村庄空心化较为严重等问题；在人文资源调查方面，当地以种植业为主，重点发展养蜂业，形成了“蜂蜜文化”，同时也有世界文化遗产石刻文化等；在基础设施和公共服务设施调查方面，村内公共服务设施较为齐全，已有道路、水渠、小学、医疗场所等，但基础设施需要改造利用，居住环境仍需改进；在农村发展意愿调查方面，深入了解村民对未来的发展期望，包括村民安置、集体经济发展、是否希望集体土地流转、改善居住环境、增加配套设施等信息。
 
　　适宜性分析评价
 
    　通过基础调查，为开展村庄适宜性分析评价提供支撑。通过对区域土地的自然、社会、经济属性的综合研究分析，明确乡村区域适宜农业发展、非农建设及生态环境保护的空间布局，为国土开发的功能分区、结构调整优化提供依据。如浙江宁波市金峨村土地利用规划试点工作，通过开展适宜性分析评价，明确了生态、农业和开发的适宜区域。
 
　　规划功能分区
 
　　结合土地利用适宜性评价，综合考虑地区产业发展潜力、国土利用空间组织关系、农民土地利用意愿等要素，确定乡村空间规划的功能分区。如宁波市金峨村将村域功能划分为新农村集中建设区、金峨公园绿地区、生态科普展示区、旅游观光体验区、精品花木种植区、金峨山森林公园区域。结合资源资产产权管理的需求，针对性、差别化的制定分区功能管控措施，形成村域的保护、整治和建设空间。如对建设空间，进一步明确了居民点建设的风貌规范和设计要求；对农用地保护空间，分类分级保护，确定基本农田地块要严格保护，严禁占用；对整治空间，制定详细的土地整治规划计划。
 
　　附属设施规划方案
 
　　按照多规合一的编制思路和技术要求，在空间上的布局安排上进一步融合相关内容，如给排水、电力、电信、燃气、道路、村庄风貌建设规划等，加强民生类附属设施项目规划。以完善道路交通为骨架，串联乡村空间的国土开发格局，以强化公共服务设施为基础，提升乡村空间建设品质。
 
　　资金平衡估算

　　乡村空间规划重在实施，须要结合乡村空间的目标导向，开展资金平衡估算，强化规划执行的可操作性。明确规划实施过程中可能涉及的资金来源渠道，如县市政府补助资金、国土农业水利等各类涉农资金、城乡建设用地增减挂钩周转指标相关规费、土地出让的相关收入、基层政府的自筹资金等；估算村规划实施可能的投资，如项目建设费、村庄整治费、搬迁补偿费、建新安置区征地补偿费等。结合实际投融资能力，有计划、有步骤地推进乡村规划的稳步实施。
 
　　成效经验
 
　　空间布局优化促进国土有效有序开发
 
　　从各地实践效果来看，通过明确村域空间开发的保护、整治和开发格局，有助于引导人口、住宅、产业的相对集中和集约化发展；通过融合各类涉空规划的核心内容，统筹基本农田保护、土地整治、村庄布点建设等规划安排， 有助于推动各类规划在国土空间上协调衔接，取得最大公约数，促进空间开发的规范有序。
 
　　资源资产价值显化增加乡村资金投入、农村收入
 
　　结合土地制度改革政策工具和现有土地政策机制，进一步增强农村土地资源的资产功能。一方面通过盘活存量低效、闲置建设用地空间，提升空间开发的效率和效益；另一方面通过资产价值显化，增加农村资本投入，提高农民在土地增值收益中的分配比例，促进农民增收，减少乡村贫困人口。如大足区东岳村利用集体经营性建设用地入市政策，市场出让110亩集体土地，获利3950万元，资源资产价值进一步提升。
 
　　资源集聚为乡村注入经济活力，促进基础设施和基本服务设施进一步完善
 
　　乡村空间规划的布局优化，为农业的规模化生产经营奠定基础，也释放更多的劳动力资源可以从事二三产业；建设空间的集约利用，有助于释放政策红利，扩大农村发展的融资渠道；生产生活的相对集中，降低基础设施和公共服务设施的投入成本，扩大民生服务的辐射面，促进实现基本公共服务均等化。
 
　　村民保护意识增强促进乡村可持续发展
 
　　乡村空间规划明确了国土保护、整治和开发的实体边界，一些地方将规划约束性的空间边界、管控措施，通过更加直观的展示方式告知公众，增强了村民国土开发利用时的空间意识、保护意识，也强化了规划实施的公众监督，有利于严守开发建设边界、加强生态保护，也有利于规划稳步实施。
 
　　关于目前乡村规划发展的几点思考
 
　　地方实践的鲜活案例为乡村空间规划的发展奠定了坚实基础，在取得成绩的同时，也有一些地方需要进一步思考。
 
　　较之其他层级的空间规划，乡村空间规划更加微观也更加具体，涉及的内容主题众多、类型丰富。在有限的空间内要促进多个规划内容的有机融合，须要推动当前单一门类的规划技术向多元、复合的规划融合技术转变，建立更加复合型的规划人才和规划队伍，加强技术的支撑能力。
 
　　乡村空间规划是实施型规划，编制的理念和思想须要改变自上而下的推进模式，充分征求农民和村集体的意愿，培育规划需求的内生动力，推进自下而上的规划。规划编制要充分考虑地区特色，符合当地实际，重视保持乡村文化传承、体现风貌特征。
 
　　乡村空间规划的目标任务和推进路径要切实可行。在坚持以人为本、底线思维、保护优先、节约资源等原则的基础上，将规划的目标任务与基础设施完善、基本公共服务均等化、规划实施的客观阶段有机结合，扎实稳步地推进规划落实。
 
　　（作者供职于中国土地勘测规划院）