新型城镇化背景下城市规划变革的目标与路径研究时间： 2016-10-18信息来源：黄勤 伏蓉　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：城市规划兼具公共政策属性和空间属性。我国经济增长和城镇化“快速、压缩”式推进过程中，城市规划问题不仅表现为公共政策性的偏离，也表现为空间调控功能的失衡。在新型城镇化背景下，城市规划变革势在必行。我国城市规划既要回归公共政策属性，更要还原其空间属性，实现政策性与空间性并重。为此，应在规划的价值取向、调控功能、作用范围、实现机制及运作过程等方面进行转变。
    　关键词：城市规划；公共政策；空间调控；新型城镇化
    　中图分类号：F299.21  文献标识码：A
    　文章编号：1007－7685（2015）08－0042－04
　　DOI：10.16528/j.cnki.22－1054/f.201508042
　　作者简介：黄勤，四川大学经济学院副教授；伏蓉，四川大学经济学院硕士研究生。
　 
    　我国快速城镇化中城市建设和发展的诸多问题，不仅反映出城市规划公共政策性的偏离，也暴露出其空间功能的失衡。《国家新型城镇化规划（2014～2020）》明确指出，“适应新型城镇化发展要求，提高城市规划科学性，加强空间开发管制，健全规划管理体制机制，严格建筑规范和质量管理，强化实施监督，提高城市规划管理水平和建筑质量。”因此，面向新型城镇化的新要求，加快探索城市规划变革目标和路径已势在必行。
 
    　一、传统城镇化中城市规划的偏差与失调
 
    　计划经济时期，我国城市规划主要作为国民经济计划在空间上的落实和具体化，完全是配合国家主导工业化的技术工具，无法按现代公共管理和公共政策的内涵进行构建，城市规划的价值和政策导向更无从谈起。改革开放后，随着我国经济高速增长，城镇化快速推进，城镇化率从1978年的17.9%提升到2013年的53.7%，年均提升1.02个百分点。同时，城市规划从无到有，成为我国规划系列中体系最完整、技术和管理实力最雄厚的规划，规划地位空前提高，在满足居民需求、引领城市经济、推进城镇化等方面发挥了重要作用。^[1]但我国城镇化是用30多年完成发达国家几十年甚至上百年的历程，这种“快速、压缩”式的传统城镇化进程中，规划一度偏离应有的公共价值立场，城市规划存在的偏差和缺失，值得总结和反思。
 
    　（一）规划公共政策属性偏离：单一化经济目标代替社会、生态等多元化目标
 
　　2006年，我国出台的《城市规划编制办法》首次确定了城市规划是政府的重要公共政策之一，在形式上，城市规划作为公共政策的构成要素基本齐备，城市规划公共政策属性也越来越被认同。但我国对城市规划公共政策属性的关注基本上还停留在理论研究上，实际中“穿新鞋走老路”的情况并不鲜见。城市规划被异化为发展经济和实现政绩的主要工具，效率目标取代公平目标，单一的经济目标代替社会目标和生态目标，而城市规划应有的公共利益和公共政策导向却被忽略。部分城市规划明显“重地轻人”，注重物质形态设计，忽视人的需求，特别是较少考虑城市公共服务。城市规划公共政策属性的偏离，本质上讲，是快速城镇化中所谓“城市增长主义”制度逻辑的结果。^[2]地方政府以经济增长为核心的绩效考核体系，更强化了地方政府追求经济增长的冲动，使政府成为推动工业化、城镇化的主体。在这种背景下，地方政府发展经济的冲动、市场主体对自身利益的追求，在“土地使用权可以有偿转让、房地产热、开发区热、新区新城热”等浪潮推动的城镇化中，城市规划充当了技术工具的角色。^[3]
 
   　（二）规划空间调控功能失衡：注重扩张功能而忽视管控功能
 
    　城市规划的空间调控功能既表现为引导城市建设，更包括对空间开发行为的控制和规范。但我国城市规划的空间调控主要在于实现城市规模扩张和空间拓展，而在优化城市空间结构、控制城市边界扩张、规范空间开发行为等方面缺乏细化措施，甚至被“忽略不计”，“增长型”、“外延扩张型”规划成为城市规划的主导范式。失衡的城市规划带来的结果：一是城镇发展空间无序蔓延。据统计，1996～2012年，我国城镇建设用地年均增长357万亩，其中2010～2012年年均增长高达515万亩。二是脱离城镇化发展的自身规律，为城镇化而人为造城，带来产城割裂、城乡分离、生产空间挤占生活空间和生态空间、旧城区开发强度过高与新城区土地资源浪费并存、大型楼盘和超大型城市综合体严重过剩，等等。三是城市空间结构不合理。以工业化时代功能分区理论为指导的城市规划，虽强化了各种经济要素空间极化，但也造成空间布局混乱，城市空间整体性遭到严重破坏。四是土地粗放利用，大量耕地资源被占用，导致国家粮食安全在一定程度上受到威胁。
 
    　（三）规划的实现机制不协调: 政策性与空间性难以耦合
 
    　城市规划要在社会经济领域发挥作用，必须与政府行政和法规等体系融为一体，并在统一的空间规划体系下才能实现，否则，无论是公共政策导向还是空间协调能力都只是“空中楼阁”。国外规划发展实践表明，政策目标“区域化”与空间层次“体系化”，既是城市规划自身适应经济社会发展的必然演进，也是城市规划公共政策性与空间性耦合的实现机制。而我国由于存在发展规划与空间规划“两大系列”以及国土规划、区域规划、城市规划及土地利用规划“四规并存”的空间规划体系，城市规划政策性与空间性耦合的实现机制难以协调。发展规划与空间规划“两大系列”的关系在理论上一直没有理顺，^[4]实践中“两大系列”的编制和实施也基本上是“两线分离”。空间规划系列中，国土规划、区域规划、城市规划及土地利用规划“四足鼎立”。国土规划、区域规划与城市规划三个规划分属不同的行政部门管理，三者在功能定位、作用范围上存在交叉重叠的地方，而本身具有综合性的空间政策被部门化，使规划应有的空间调控职能难以发挥。另外，城市总体规划被其他专业性规划或政策所肢解从而失去“总体”功能、^[5]“政策大于规划”等现象时有发生，城市规划与土地规划在管理体制和技术规范上的相互不衔接乃至冲突几乎成了区县规划的经常性难题。
 
    　（四）规划运作机制不健全：规划主体单一、规划程序不完善
 
    　城市规划只有在一定的公共政策程序支持下才能有效运作，程序公正是公共政策目标顺利实现的必要保障。从现代城市规划的运作过程看，确保程序公正的关键是多元利益主体制衡的治理模式和完整的公共政策程序。而我国城市规划政策性与空间性耦合运作过程不健全主要表现在两方面：一是规划主体单一。政府行为几乎统揽了规划政策的全过程，政府不仅是规划编制的主体，也是规划实施最主要甚至是直接的推动力量，而市场则被置于次要或被动接受的状态，公众参与严重不足。^[6]二是规划程序不完善。作为公共政策的城市规划，规划程序由规划的编制、实施、评估和检测四个环节构成，各个环节的分工协作、环环相扣组成了一个完整的城市规划，以确保规划实施的连贯性和时效性。而我国城市规划过程中评估环节明显缺失，监督也还停留在设想阶段，城市总体规划研究的宏观论证不够，尤其对社会经济的研究不足，规划编制滞后，规划内容过多，审批周期过长，规划的权威性和时效性受到很大影响。规划实施随意，规划修编与基于评估而进行的规划调整也存在较大差距。
 
     　二、政策性与空间性并重是新型城镇化背景下城市规划的变革目标
 
    　当前，我国城镇化正在面临重大转变，从快速、粗放的传统城镇化转向新型城镇化，是我国城镇化的必然道路。《国家新型城镇化规划（2014～2020）》出台，意味着新型城镇化上升为国家战略。面向新型城镇化战略，以往的城市规划必然面临重大调整甚至深刻变革。《国家新型城镇化规划（2014～2020）》提出：适应新型城镇化发展要求，提高城市规划科学性，加强空间开发管制，健全规划管理体制机制，提高城市规划管理水平。可见，城市规划变革，也是实施国家新型城镇化战略的题中应有之义。
 
    　由于我国城市规划长期以来主要作为物质技术蓝图而存在，“城市规划应转向公共政策”、“城市规划去物质化”被认为是规划转型的一致目标，以往城市规划转型或变革的重心主要锁定在公共政策属性上。然而，无论是从历史还是从逻辑看，城市规划都具有公共政策和空间的二重性，既是物质的，又是社会的，既是关于空间的政策集合，也是政治、经济、社会、生态等利益关系的空间表达，是公共政策性与空间性在一定程序和机制下的耦合。发达国家近百年的城市规划发展和实践表明，城市规划虽然本质上都是一种公共政策，但又不能简单地将之等同于一般的公共政策，差别在于，城市规划是一种以空间为载体发挥作用的公共政策，或者说，城市规划对社会的调节和公共利益的维护正是通过对空间资源的配置和对空间开发行为的干预实现的。因此，城市规划不仅具有一般公共政策的基本性质，如权威性、公共性、公正性、阶段性、动态性等，还具有空间性和空间调控功能。
 
     　城市规划应向公共政策属性转变，无疑是我国城市规划转变的重要目标，但这是基于长期以来过分强调城市规划工程技术性而忽视其社会内涵和政策属性倾向的纠偏，还不能代表城市规划转变的全部。我国传统城镇化中城市规划问题不仅表现为规划公共政策性的偏离，更有对空间功能的片面理解和运用。在新型城镇化背景下，城市规划不仅要回归规划公共政策属性的本质，体现其政策导向的优势，更要发挥规划空间引导和管控的功能，还原空间属性的全貌，两者并重，实现规划政策性与空间性的协同整合，才能使偏离的规划回归原点、失衡的功能恢复正常。新型城镇化既对城市规划变革提出了新要求，也给城市规划回归本源带来了新机遇。
 
    　三、新型城镇化背景下城市规划的变革路径
 
    　（一）规划价值取向转变：由单一的经济目标导向转向多元目标导向
 
　　2014年我国的城镇化率已超过50%，预测2020年城镇化率为60%左右，2030年城镇化率达到65%左右，未来5～10年城镇化率增长速度放缓是必然趋势，城镇化的核心将由传统的“地”的城镇化转向“人”的城镇化，新型城镇化的关键是提高城镇化质量。因此，如何满足人的需求、提高城镇化质量成为城市发展最大的公共利益。相应的，城市规划的价值取向也要由单一的经济目标转向综合的多元目标。多元目标导向的规划价值理念，首先是以人为本，立足人的城镇化。坚持“以人为本”，城市规划必须摒弃以往“重地轻人”的倾向，新型城镇化规划明确了人的城镇化的具体内容，即促进农业转移人口市民化、改造城镇棚户区和城中村以及引导中西部地区就近城镇化等。其次是兼顾公平与效率，更加注重公平。城市规划要将提供公共产品、打造优质的人居环境、完善生产生活配套、增强城市创新能力与营造良好的就业创业环境等纳为重要内容。最后是全面融入生态文明理念。城市规划要对增强生态产品的生产能力，构筑战略性的城市生态空间，控制开发强度与调整空间结构等等，提出政策目标和空间策略。
 
    　（二）规划调控功能转变：由单纯地引导建设转向空间引导与管控并行
 
    　在新型城镇化背景下，城市空间发展方式将从外延粗放发展转向集约化内涵式发展，这就要求城市规划在引导城市新增空间的同时，更加注重现有系统的完善与存量结构的调整，城市规划的调控功能要从单纯引导建设转向对城市空间的引导与控制并行，因而城市规划在任务内容、技术方法、主导范式等方面都面临新变化。如何确定城市合理规模、划定开发边界、控制开发强度，如何整合和修复快速城镇化中被割裂的城市空间，如何重塑完整的生态文化体系，等等，将是城市规划面临的新课题。构建集约高效可持续的空间开发格局，限定城市边界，优化空间结构，加强空间管制，将成为城市规划重要的任务。可以预见，“减量型”、“收缩型”、“复兴型”、“改造型”等规划将取代传统的“增量型”、“外延扩张型”规划，成为未来我国城市规划的主导范式。
 
    　（三）规划作用范围转变: 由城市建成区转向城乡地区
 
    　新型城镇化发展不仅需要引导和控制城市发展，同时要保护和发展乡村地区，促进城乡协调发展，建立城乡双向流动关系，统筹城市与乡村的资源。城市规划的空间范围也要从原来侧重于城市建成区拓展到城市外围广大的地域范围，覆盖城市和乡村，由“点式规划区”转向“面域规划区”。统筹城乡的空间规划要促进城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射，建立城乡一体的基础设施和公共服务体系，形成城镇——乡村聚落系统与永久农田——生态功能区相互融合的城乡空间结构。
 
    　（四）规划实现机制转变：由相互分割的专项规划转向完整有序的空间规划体系
 
    　整合现有规划，建立完整有序的空间规划体系，整合的内容包括规划行政体系、规划编制体系和规划法规体系的整合。^[7]整合的途径，在国家层面主要是促进“多规协调”，区域层面推行“多规合作”，城乡层面则实现“多规合一”。首先是国家层面的整合，应强调政策协调，我国空间规划整合的难点也在于此，如何借鉴国外经验，建立中国特色“多规协调”的机制和模式，尚在探索之中。其次是区域层面的整合，主要是对区域规划进行政策协同，除了建立和完善政府之间的合作机制，引入区域治理，强调区域协作，当前这种区域规划的整合还是亟待加强的薄弱环节。^[8]最后是城乡层面的整合，着重政策与空间合一，要将国民经济社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划整合为统一的空间规划，实现“多规合一”。目前，上海已开始探索“规土合一”的城乡编制新框架，广东省也在全国率先实践“三规合一”，城乡层面“多规合一”的实践探索应是规划整合最现实的路径。
 
    　（五）规划运作过程转变：由政府主导模式转向政府引导、多元主体制约治理模式
 
    　逐步探索和建立政府引导、多元利益主体相互制约的规划治理模式，增强规划过程的公开性和公正性。规划各个环节中，政府角色要由独家包揽的“全能型政府”向加强引导的“服务型”政府转变，通过确定合理范围、细化参与程序、完善参与机制等，提高公众参与的有效性，^[9]完善规划委员会制度，探索和引入城市总规划师制度。改革和完善城市规划公共政策程序，提高规划的权威性和时效性。深化城市总体规划研究，优化控制性详规。城市总体规划既要关注社会公平、经济发展，又要研究城市空间形态设计、环境保护以及文化传承等，并明确强制性内容，贯穿空间管制政策；^[10]简化规划编制，缩短审批周期；强化规划评估和监测，不仅要有实施后评估，更要有实施前评估，实现规划实施的动态追踪和及时反馈。
 
    　参考文献：
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 　   （责任编辑：任春杨）