我国农村经济制度创新理性思考时间： 2016-10-22信息来源：韦曙林 许经勇　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：伴随着我国工业化、城镇化深入推进，农业、农村发展正在进入新的阶段，经济社会结构的深刻变化对创新农村经济制度提出亟待破解的课题。客观上要求全面构建农业生产经营、农业支持保护、农民财产权、农村金融服务以及城乡协调发展的制度框架，进一步解放和发展农村社会生产力，全面繁荣农村经济，加快城镇化进程，顺利跨越“中等收入陷阱”。
    　关键词：农村改革；农村经济制度创新；城乡协调发展
    　中图分类号：F301.0  文献标识码：A  文章编号：1671－8402（2015）08－0010－05
    　作者简介：韦曙林，华南理工大学公共管理学院，副教授、博士；许经勇，厦门大学经济学院教授、博士生导师。
 
    　我国农村经济体制改革是采取渐进式的改革，选择最容易突破的环节先行，一步步向前推进。但是，经过30多年的改革历程，已经到了牵一发而动全身的阶段，只有通过全面深化农村改革，创新农村经济制度，才能从根本上改变农村落后的面貌。农村经济制度是国家组织农村经济活动的各项制度的总和。而围绕建立与社会主义市场经济体制相适应的城乡一体化体制机制，必须把重点放在五大制度创新上：即农业基本经营制度、农业支持保护制度、农民财产权制度、农村金融制度以及城乡协调发展制度。
 
    　一、创新农业基本经营制度
 
    　一种经济制度可以根据它的目标和促使参与者追求这个目标的刺激手段来表示。这种刺激机制应能促使处于较低层次的参与者去完成处于较高层次决策者的指令。从我国农村的实际情况出发，家庭承包制是理想的制度设计模式。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农业的基本经营制度。作为基本经营制度必须长期保持稳定。与此同时，随着社会生产力的发展，必须不断地完善它。我们之所以强调稳定，是因为这种制度，既适应社会主义市场经济体制，又符合农业生产特点，体现农民群众要求，以及能够容纳不同的生产力水平。我们之所以把它上升为农业的基本经营制度，是因为稳定家庭承包关系，是解决农村所有问题和矛盾的前提，是农村赖以持续发展的基石。只有实行家庭承包经营，才有可能把权、责、利高度统一起来，最大限度地调动农民群众的积极性；只有实行家庭承包经营，农民才有独立的生产经营自主权，发展多种经营，从事副业生产，实现收入多元化；只有实行家庭承包经营，农民才有机会向生产的广度、深度进军，作为“异军突起”的乡镇企业才有可能得到蓬勃发展；只有稳定家庭承包经营，土地使用权出让才有意义，人们购买、出租、抵押土地使用权才有积极性，土地使用权流转和农业规模经营才有可能；只有实行家庭承包经营，农村社会才有可能从封闭走向开放，“人”的要素才有可能充分流动起来，造就亿万农民工大军涌入城镇，为工业化、城镇化作出不可替代的贡献，并有机会分期、分批转化为市民，实现从“身份”到“契约”的根本性转变。
 
    　那么，当前应当如何稳定以家庭承包经营为基础的农业基本经营制度呢？关于这个问题，2009年的中央一号文件根据改革有法可依的原则，指出：要“抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织；稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。”2015年中央一号文件进一步指出：“完善相关法律法规，加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护。抓紧修订农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系。”
 
    　但是，也必须指出，随着工业化、城镇化的推进，农村劳动力大规模向城镇转移，农业劳动的实际成本和机会成本快速提高，出现“农村空心化、农业副业化、劳力老龄化”，“如何种田”、“谁来种田”的问题日益凸现出来，这就必须在稳定家庭承包经营的基础上，进一步加以完善。针对这个问题，2015年中央一号文件指出：“坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民的组织化程度。”李克强总理在2015年的政府工作报告中也指出：“要在稳定家庭的基础上，支持种养大户、家庭农牧场、农民合作社、产业化龙头企业等新型经营主体发展，培养新型职业农民，推进多种形式适度规模经营。”通过农户分散的土地向种田能手流转，是发展农业适度规模经营的重要形式。但是在不流转土地的情况下，也可以形成农业适度规模经营。例如通过土地入股、股份合作的形式，也能扩大农业生产经营面积；通过农业产业化，使龙头企业与农民建立产供销的紧密合作， 也能实现规模效益；通过农业专业化合作形式，也可以取得区域规模经营效益。
 
    　二、创新农业支持保护制度
 
    　政府和市场都不是万能的，都存在着“政府失灵”和“市场失灵”的问题。经济制度中有各种机制可以解决好这个问题，这就是发挥政府和市场的长处，摒弃政府和市场的短处。使二者有机协调起来。如何遵循这一原则，创新农业支持保护制度，是摆在我们面前必须解决的重要问题。市场经济本质上是一种竞争性经济，就其内在属性而言是排斥保护的。但由于农业（这里指从事初级产品生产的种植业和饲养业）是社会效益很大、经济效益很低的弱质产业，在市场竞争中，往往处于软弱的地位。特别需要指出的是，随着工业化、城镇化的快速推进，为了调动农民的生产积极性，政府屡屡提高农产品收购价格，使得我国农产品价格已经明显超过国际市场价格，再通过继续提高农产品价格来调动农民生产积极性的空间越来越小。在这种情况下，除了转变农业发展方式，拓展农业功能，增加农业附加值以及发展农业适度规模经营，走集约化经营的道路以外，还需要构建适合我国国情的农业支持保护制
度。
 
    　当今世界五大粮食输出国都是来自工业高度发达的国家，这是因为只有工业发达了，才有充足的财力反哺和支持农业，提高农业现代化水平。完全可以这样说，在当今世界上，无论是发展中国家，或者是发达国家，无论是小规模经营，或者是大规模经营，农业都是一种需要特殊支持保护的产业。市场经济是以市场机制作为资源配置的决定性因素，并以资源的趋利性流动重组来实现资源优化配置为其特征的。如果没有政府的特殊保护，商品生产主体出于自身经济效益最大化动机，必然会将资源转向比较利益高的非农产业，从而削弱了农业这个基础。农业规模经营较小的日本，政府的农业支持总量相当于本国农业总产值的60%多；农业经营规模相当大的美国和加拿大，政府的农业支持总量相当于本国农业总产值的30%多。特别需要指出的是，20世纪90年代中期以来，我国农业劳动力大规模向非农产业转移，不仅直接提高了农业的劳动成本，也显著提高了农业的机会成本。再加上来自非农业收入的增长速度，远远高于来自农业收入的增长速度，导致忽视农业的倾向越来越突出。如何调动农民种粮的积极性，便成为一个新的课题。
 
    　2014年中央一号文件系统论述了如何强化农业支持保护制度，并详细剖析这项制度应包括健全“三农”投入稳定增长机制，完善农业补贴政策，建立利益补偿机制，统筹使用涉农资金，完善农田水利建设管护机制，推进农业科技创新，加快发展现代种植业和农业机械化，加强农产品市场体系建设，等。我们应该深刻认识到，适应我国农业进入高投入、高成本、高风险发展时期的客观要求，必须更加自觉、更加坚定地加强对农业的支持保护。要在稳定完善强化行之有效的政策的基础上，着力构建“三农”投入稳定增长长效机制，确保总量持续增加、比例稳步提高。2015年中央一号文件指出：“围绕促进农民增收，加大惠农政策力度。”“坚持把农业农村作为各级财政支出的优先保障领域， 加快建立投入稳定增长机制，持续增加财政农业农村支出，中央基建投资继续向农业农村倾斜。优化财政支农支出结构，重点支持农民增收、农村重大改革、农业基础设施建设、农业结构调整、农业可持续发展、农村民生改善。转换投入方式，创新涉农资金运行机制，充分发挥财政资金的引领和杠杆作用。”
 
    　三、创新农民财产权制度
 
　　财产权，包括所有权、使用权、支配权、转让权和收益权，是划分经济制度的重要指标。我国农村经济制度创新， 应当包括农民财产制度创新。对于我国农民来说，土地不仅仅是最基本的生产资料，而且是重要的社会保障。在规模空前的工业化、城镇化进程中，这些土地如果被用于工业化、城镇化建设，其增值空间是相当可观的。可是，我国广大农民却不能平等地享受其增值效益。这就存在如何通过深化农村土地制度改革，赋予农民应有的财产权。实践经验告诉我们，农民的实际收入水平，不仅取决于他们拥有多少土地资源，而且取决于这些土地资源的市场化程度。2015年中央一号文件指出：“在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试验。新一轮农村土地制度改革的核心问题，是赋予农民更多财产权利，逐步实现城乡居民财产权利平等，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果的重大举措。
 
    　我国现行维护城乡二元土地制度的法律法规，明确规定，国家垄断土地一级市场，或国家是唯一的土地出让者。农民集体所有的土地，要转化为非农建设用地，必须由国家征收，再转让给土地使用者。这种城乡分割的二元土地制度，使得农民的土地所有权无法在经济上得到理应得到的实现。2015年中央一号文件提出：“分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。”“赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，建立健全市场交易规则和服务监管机制。”这意味着将从根本上改变土地制度的二元性，实现农村集体土地与国有土地的“同地、同价、同权。”今后改革的总体方向，应当是加强用途管制和规划约束的前提下，消除集体土地和国有土地在权能上存在的制度性差异。农村集体建设用地包括公益性公共设施用地和经营性用地以及宅基地。宅基地是农民以集体组织成员的名义无偿获得的。农民对宅基地拥有的权能是不完整的，只有占有权和使用权，没有收益权和处分权。宅基地对农民具有重大意义，只有当宅基地使用权人拥有其他合理居住地后，才能有偿转化为耕地或经营性建设用地。
 
    　十八届三中全会《决定》，在农村土地制度改革上，将实现三个重要突破，这就是：允许农户对土地承包经营权抵押、担保、转让以及入股发展农业产业化经营；允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建设城乡一体化的建设用地市场；允许农户对宅基地使用权抵押、担保和转让。这三个重大改革第一次赋予农村土地以商品属性，农户凭借其法人财产权即用益物权以取得财产性收入，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。提出土地承包经营权可以用于抵押、担保，指的是土地承包经营权中的经营权，而不是承包权。承包权作为物权是不能抵押的。允许经营权用于抵押、担保，即使借款到期农民无力偿还贷款，失去的仅仅是若干年经营权，而不涉及承包权。十八届三中全会《决定》提出的“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，就包含着宅基地也可以抵押、担保和转让，因为房屋和土地是不可分割的。我国农村是法治建设相对薄弱的领域。必须统筹推进与农村土地有关的法律法规制定和修改工作，加快完善农业农村法律体系。加强对农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护。
 
    　四、创新农村金融制度
 
　　我国农村金融市场发育之所以滞后于城市，从根本上说，是根源于城乡二元制度。而城乡二元制度的设计，又是为了提供农民承担资本原始积累的体制性条件。我国“重城轻乡”的资本原始积累，在改革开放之前，主要是通过“工农产品价格剪刀差”，改革开放以来，主要是通过城乡“劳动力价格剪刀差”、“土地价格剪刀差”和“资金价格剪刀差。”这就必须通过国家直接控制包括农村资金在内的各种要素资源的配置来实现。从而导致农村各种要素的商品化、市场化程度很低。农村金融市场也因此发育不起来。计划经济体制时代布局在农村的四家国有银行，也都大幅度减少在农村的分机构。农村信用社吸收的存款很大一部分贷给城市，发展农村经济所必须的资金严重短缺。在农村中滋生了不被国家法律承认的高利贷市场，即地下钱庄。
 
    　我们之所以重视农村金融制度创新，是因为农村金融领域存在着信息的非对称性。如果农村金融领域的一切信息都是对称的，意味着任何制度都是同质的。也就无所谓创新农村金融制度。要创新农村金融制度，就必须使农村金融建立在自由竞争基础上的利率市场化。这就必须打破国有银行垄断金融的局面。与此同时，要创造自由竞争与利率市场化的条件，就必须让民营银行有充分发展的空间。如果民营银行不够发展，数量很少，比重很低，金融领域的竞争力度低，利率市场化就要大打折扣。为此，2015年的政府工作报告指出：“推动具备条件的民间资本依法设立中小型银行等金融机构，成熟一家，批准一家，不设上限。”由此可见，我国农村金融制度创新，在很大程度上有赖于全国金融利率市场化进程。2015年的政府工作报告指出：“推出存款保险制度。推进利率市场化”。标志着我国利率市场化的时代即将到来。
 
    　如何创新农村金融制度，做好金融支持“三农”这篇大文章，2014年12月，中国银监会先后发布三个指导性文件，从加大引进民间资本力度、稳步推进村镇银行全覆盖，到支持民间资本平等参与农村信用社产权改革，再到完善农村商业银行监督管理和考核机制。2006年以来，中国银监会采用“增量式”改革，通过培育发展村镇银行为主的新型农村金融机构，以逐步解决农村金融发展不平衡和供需矛盾突出的问题。截至2014年10月底，全国已组建村镇银行1171家，已开业村镇银行总资产达到7279亿元。为促进农村信用社产权改革，中国银监会支持民间资本与其他资本同等条件参与农村信用社产权改革，优先吸收认同农村信用社服务“三农”战略的民营企业参与改革，重点引入农业产业化龙头企业、农民合作社、种养大户等新型农村经营主体以及经营稳健、具备持续增资能力的优质民营企业。随着农村信用社产权改革深入推进，农村商业银行已逐步成为支持“三农”发展的重要力量。根据中国银监会的要求，农村商业银行应建立保障、支持“三农”发展的系列制度安排，同时加强相应的能力建设。
 
    　五、创新城乡协调发展制度
 
    　每一项经济制度都有它既定的目标，以及实现这个目标的运行机制。如何在城镇化深入发展的背景下，围绕城乡发展一体化，加快新农村建设步伐，实现城乡共同繁荣，是新常态必须解决好的一个重大问题，也是农村经济制度创新所要达到的目标。城乡一体化制度与城乡二元制度是对立的。要建立城乡一体化制度，就必须破除城乡二元制度。绝大多数国家在发展过程中，都经历城乡二元经济阶段。美国著名经济学家刘易斯创立二元经济理论，并因此获得诺贝尔奖。但是，与许多国家不同， 我国是把城乡二元制度化、固着化，即实行差别性的城乡分割制度，城乡各自享受不同的权利，承担不同义务。把农村和农民作为承担资本原始积累的主要载体，生产要素在城乡之间转移，是不平等的，不等价的，其目的是为了实现最高限度的积累，在尽可能短的时间内，追赶经济发达国家。
 
    　要建立促进城乡发展一体化制度，就必须伴随着市场取向改革的深化，社会主义市场经济体制的完善，彻底破除城乡之间要素转移的不平等制度。根据中央的战略性部署，2020年，我国要基本上建立完善的社会主义市场经济体制，与其相联系的，基本上建立城乡一体化体制机制，实现全面建成小康社会的目标。当前我国的经济体制还只能说是政府主导型的市场经济体制，政府直接控制着很大一部分资源的配置，城乡之间的劳动力、土地以及资金的转移，还不可能建立在平等交换的基础上。农民工和市民的待遇上还有明显的差别， 农民集体所有的经营性建设用地，还不可能与国有土地平等进入市场，城乡居民在就业、收入、教育、医疗、养老等方面，仍有较大的落差。要破除城乡之间的制度性差别，不仅取决于改革的力度，还取决于发展的程度，而且改革的力度不能超越于发展的程度。
 
    　要建立促进城乡发展一体化制度，现阶段所能做的是：实施城乡规划一体化，即把城市与乡村作为一个整体，统筹规划，全面安排，合理布局，实现城乡资源配置一体化。鉴于以往农村资源过度向城市转移，导致城乡差别扩大，今后应把优质资源配置更多地向农村倾斜；城乡基本公共服务均等化，逐步把城市的基本公共服务覆盖到农村；城乡基础设施建设一体化，即把城市的基础设施向农村延伸； 城乡产业布局一体化，即形成有利于城乡经济共同发展的产业布局。必须指出，分税制改革不到位所造成的财权上移、事权下推，财权与事权不相匹配，是城乡差别扩大的重要原因。在城乡发展一体化制度建设过程中，必须注重推动财税体制改革，特别是改革转移支付制度，使财权与事权、事权与支出责任相匹配，让公共财政的阳光普照农村。
 
    　参考文献：
    　[1]李克强：《政府工作报告》（2015年3月5日），《人民日报》2015年3月17日。
    　[2]D•盖尔•约翰逊：《经济发展中的农业、农村、农民问题》，商务印书馆2004年8月版。
    　[3]保罗•格雷戈里：《比较经济制度学》，知识出版社1988年10月版。
    　[4]陈锡文等：《中国农村制度变迁60年》，人民出版社2009年8月版。
    　[5]《中共中央国务院关于“三农”工作的一号文件汇编》(1982—2014)，人民出版社2014年版。
    　[6]中共中央国务院印发《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（即2015年中央一号文件），《光明日报》2015年2月2日。
    　[7]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《求是》2013年第22期。 
    
　　（作者单位：华南理工大学  公共管理学院，广东广州  510640；厦门大学经济学院，福建厦门361005）
 
　    （任编辑：陈燕）