城市大规模保障性住房空间决策——相关问题与研究综述时间： 2016-10-25信息来源：张祚 陈昆仑　作者：hjr_admin　责编：

   　 [摘要]保障性住房是中国住房问题和住房政策下的特有概念，是保障性住房政策的实体表现，可以和西方语境中的公共住房相对应。当前，中国在制定大规模的保障性住房建设计划的同时，提升城镇化的内涵也已逐渐成为未来城镇发展的共识。在解决城市住房问题和完善城市保障性住房体系的过程中，不仅仅要解决要建多少保障性住房、能建多少保障性住房这样的简单问题，更需探索保障性住房在城市中合理的分布规律和科学开展空间决策的途径。城市大规模保障性住房合理的空间决策不但能提高空间效率和公平性，防治居住空间分异，甚至会影响城市和社会空间的重塑，而针对该问题的研究也有助于多学科的交叉和方法的融合。
    　[关键词]保障性住房；空间决策；居住分异
    　[中图分类号]F293.31  [文献标志码]A  [文章编号]1001－4799（2016）01－0129－07
    　DOI：10.13793/j.cnki.42－1020/c.2016.01.022
    　[收稿日期]2015－03－28
    　[基金项目]国家自然科学基金资助项目：41201164，41401181；教育部人文社会科学研究基金资助项目：12YJCZH299；中国博士后科学基金资助项目：2012M521420，2014T70693
    　[作者简介]张祚（1982－），男，湖北武汉人，湖北大学商学院副教授，华中科技大学公共管理学院博士后科研流动站研究人员，工学博士，主要从事城市地理与城市空间管理研究；陈昆仑（1982－），男，湖北荆门人，湖北大学资源环境学院副教授，理学博士，主要从事城市地理研究。
 
　　城市住房问题往往被视为城市社会经济复杂性中弱势人群和区域所面临的困境之一^[1]。面向住房困难的城市低收入人群提供公共住房（public housing）是解决住房问题的重要途径之一。二战后，一些国家公共住房政策的加速推行在解决住房问题的同时也对城市空间形态和社会经济空间结构产生了深远影响^[2]。Hall（2006）强调（英国）地方政府提供公共住房的行为和影响是城市地理研究的重要方面^[3]。城市中不同族群和收入阶层及其相应住房的可获取性往往在研究中被联系在一起，甚至被整合成“住房阶层”的概念^[4]。因此，如何在城市中科学地进行公共住房选址和布局，确保其在城市中合理分布是关乎国家和地区的住房政策或计划实现，以及城市形态和社会空间结构健康的重要问题。
 
    　保障性住房是中国住房问题和住房政策下的特有概念，是保障性住房政策的实体表现，可以和西方语境中的公共住房相对应。当前，中国在制定大规模的保障性住房建设计划的同时，提升城镇化的内涵也已逐渐成为未来城镇发展的共识。而2014年3月颁布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》更进一步明确了未来中国城镇化的方向。在此背景下，大量的城市发展资源将同时投入到保障性住房和城市公共设施建设中。因此，如何认识和理解中国当前大规模发展保障性住房对城市空间乃至社会经济空间的影响，以及如何提高城市保障性住房空间选址、布局等一系列空间决策的科学性，体现其在城市空间中的效率和公平，避免中低收入者居住空间分异不但是一个复杂研究问题，也是一个极具紧迫性的现实问题。
 
    　一、保障性住房的发展历程和现状
 
    　当前，中国经济持续高速增长的同时，大规模的城镇化推动着中国经济社会的发展^[5]。在此背景下，中国城市住房需求快速增长，大中城市住房价格过快上涨。以北京为例，过去10年房价大约增长了10倍。中国城市住房问题作为关系亿万群众切身利益的重大民生问题日渐突显。然而，“住有所居”是中国建设社会主义和谐社会的重要目标之一。保障公民享有一定的住房条件早在新中国成立之初就将视为政府主要职责之一，此后60年中国的住房保障制度的改革与发展的探索也从未间断^[6]。到目前为止逐步形成了以廉租房、公租房为主要内容的租赁型保障房和经济适用房、限价商品房、棚户区改造房等产权型保障性住房体系。而保障性住房作为中国住房制度改革中的重要组成部分，一直以来都是中央政府寄希望解决或缓解当前住房问题的重要手段。通过各级政府的多年努力，中国的住房保障成效显著，不仅解决了城市部分中低收入住房困难家庭的住房问题，还对平抑住房市场价格、扩大住房消费和拉动经济增长起到了一定作用^[7]，甚至在一定程度上为第三世界国家解决低收入人群住房问题提供了经验借鉴^[8]。
 
　　根据统计年鉴数据，2000年到2010年10年间，仅经济适用房一类，全国竣工就达482.54万套，占到全部竣工住宅的10.8%，共惠及约1400万中低收入城镇住房困难居民。2000－2010年10年间，每年竣工的经济适用房呈现“先降后升”的趋势，到2010年为39.9万套。第六次人口普查数据显示，在2010年全国城市居民住房来源结构中，居住在经济适用房和廉租房中的家庭比例分别为5.05%和2.06%。而2010年以后，中国的保障性住房建设呈现明显“大规模”和“跨越性”的特征。2010年，中央政府制定了前所未有的大规模发展保障性住房的计划。计划要求在2015年前建成3600万套保障性住房，这几乎可以容纳英国和波兰的全体居民。可以预见，大规模保障性住房的建设将推动未来城市居民住房来源构成中保障性住房比例的提升，城市中也将逐渐出现一个规模可观的“保障性住房低收入群体”。
 
    　二、相关议题及其研究意义
 
    　（一）促进城市空间效率和公平
 
　    由于保障性住房的发展往往由政府职能部门主导,政府职能部门需要面对保障性住房在城市中如何进行空间选址、布局等空间决策问题。而如何提升这一过程的科学性，有助于深化对城市居住区位空间效率和公平性的认识。从杜能的区位理论，到Burgess、Hoyt、Harris和Ullman等先后提出的居住区位选址模型，再到Alonson、Mills和Muth建立的经典空间结构分析模型，居住区位、通勤成本、居住效用之间的关系一直受到西方学者的关注。不同于普通商品住房，保障性住房（或西方语境下的公共住房）的空间分布从选址、布局到分配往往都脱离了住房价格和市场的作用机制，而由城市相关职能部门所主导。如果其空间位置在城市空间格局所体现出来的“优”、“劣”视为一种“空间福利”，那么如何将这种“空间福利”有效、合理地分配给合理对象实际上也包含在保障性住房的分配问题中。从实现保障性住房政策目标的角度来看，不同国家发展公共住房的目标、能力以及面向的受益群体范围具有层次性差别。而在公共资源有限的前提下，在保障性住房空间选址和布局方面保证中低收入家庭能享受公平的“居住空间机会”和“居住空间福利”，是超越了一般公共住房普遍性以“减少城市无家可归者”为基本发展目标的更高层次目标。因此，城市保障性住房空间决策首先可能面临的是空间选址、布局问题，但是，从更长远的视角来看，还涉及“空间福利”如何分配、如何满足和协调空间需求差异等深层次的问题。特别是当大规模发展保障性住房的时候，这些问题进一步凸显，成为关系到城市空间效率和公平性，以及能否实现国家保障性住房政策目标的复杂问题。
 
    　（二）居住空间分异的防治
 
　    城市居住分异（residential differentiation）源于种族空间隔离（spatial segregate）。Uslaner 提到在不同的标准下城市居民可以被划分不同的类别^[9]；Schaeffer提到居住空间上的物理隔离可能导致不同背景人群分类聚集^[10]；而Kawachi和Berkman提到不同背景人群的分类聚集也可能造成居住环境的差异^[11]。居住分异问题往往被城市地理学、城市规划学和城市社会学不同学科共同关注^[12]。从对城市居住空间分异的控制的角度来看，西方国家通过大量对不同种族、收入之间群体的居住分异的研究证实，居住分异会严重损害弱势群体的利益，并可能进一步导致城市居民“弱者更弱”的结果。城市弱势群体的社会流动性随着社会差距进一步扩大逐渐降低，福利损失显著，而且这样的不利影响还可能代际间持续。保障性住房的对象一般是城市中低收入住房困难家庭，保障性住房的空间选址、布局等决策将直接和间接影响到居住其中的中低收入家庭在城市中居住位置和分布。进而影响到他们的通勤成本、活动范围、邻里环境，甚至是就业和受教育的机会。因此，如何科学地进行城市大规模保障性住房空间决策，不但有助于克服城市中低收入住户居住空间分异，同时也对于在理论上丰富住房问题和城市居住空间分异问题的研究有重要意义。
 
    　（三）城市和社会空间的重塑
 
　　在中国当前大规模开展保障性住房建设的背景下，科学地对保障性住房选址和布局不但是关系到经济、社会发展的重大问题，同时也是影响中国未来城市空间和社会空间重塑的重要因素。从国际经验来看，新加坡从1960年代中期开始为了解决紧迫的住房问题由建屋发展局主导在全国范围内大规模新建公共住房^[13]。而与此同时，新加坡大规模新建基础设施和住宅配套设施并视其为和解决住房问题同等重要。大规模的城镇发展和住房建设，不但重塑了城市空间格局，甚至一些自然地理要素（如：海岸线、蓄水池、河流和植物的分布）也随之改变。整个新加坡最终所完成了“国土改造”，对新加坡城市和居民生活的各个方面产生了持续而深远的影响^[14]。张祚等提到，新加坡在“环形城市”总体城市空间格局下，新镇（new town）和快速轨道交通围绕中央蓄水池和生态绿地布置；各新镇区中包括了绝大部分公共住房，各种配套设施齐全，而快速轨道交通主要站点多位于新镇中心，保证了居民出行的便利^[15]。
 
　　由此可见，当保障性住房发展规模足够大时，往往不能孤立地看待保障性住房建设。大规模保障性住房建设可能不仅仅是涉及到住区建设本身，同时，还将直接或间接涉及到住区相关交通、配套设施的建设，并对城市中低收入家庭空间居住格局，甚至整个城市空间、交通、就业及阶层分布格局都将产生重要影响。
 
    　（四）研究方法的多样化与交叉化
 
    　王法辉提到“空间化”、“科学化”与“应用化”被认为是当前社会科学发展的三大趋势^[16]。按照美国科学院国家研究委员会（NRC）的总结，对于空间化研究的议题主要包括：（1）理解空间关系；（2）深化如何呈现地理空间的相关知识；（3）理解其成因并发展做出关键空间决策的能力^[17]。GIS在空间方面的独特优势，不但被科学研究和相关部门广泛应用，甚至推动了传统以好奇心驱动科学研究向以解决问题驱动的科学研究的转变；单一学科下科学研究向多学科综合交叉科学研究的转变。随着GIS革命逐渐发展成为“地理信息科学（GIScience）”^[18]，空间分析为准确认识、评价和综合理解空间位置及其作用，定量研究空间格局提供了支持^[19]，也体现了GIS的本质^[20]。Haining更直接给出“地理信息科学=GIS工具+空间分析方法”的概括。
 
    　Malpass^[21]提到住房问题和居住分异问题的研究往往受到城市地理、城市规划、空间经济和社会学等不同学科的关注，不同学科使用的研究方法也非常广泛。大规模保障性住房选址和布局问题，除了具跨学科的特点，更显著具有“空间化”的特点。而de Blij如何将复杂的地理学思想转换为可以广泛传播的语言和可视化形象并建立面向决策者传播媒介，两者密不可分，也是地理学发展面临的挑战^[22]。传统的地理科学、社会科学研究方法无法很好诠释这一特点，而地理信息科学为更好地诠释研究问题“空间化”的特点提供了一个极具优势的视角，并有助于深化跨学科研究方法的应用基础。因此，针对城市大规模保障性住房选址、布局等空间决策问题的深入研究也将进一步促进研究方法的多样化和相互交叉。
 
    　三、相关议题研究的回顾
 
    　（一）国外公共住房的空间选址与布局
 
    　在西方语境下，与保障性住房对应的主要是公共住房。Maclennan和Gibb提到公共住房被视作一种特定的住房使用权协议（housing tenure），往往成为各国政府以住房计划介入自由住房市场的手段^[23]。相关研究主要在住房政策研究框架下进行的。研究的出发点往往都基于住房需求的不可或缺性和住房市场对于住房需求的无法满足性之间的矛盾，以应对“住房市场失灵”和住房可支付问题^[24]。Atkinson和Kintrea认为目前大多数针对公共住房空间选址和布局的不合理将使其变为一个“过滤器”将大规模弱势群体在空间上集中，造成严重社会问题^[25]。对于曾大规模建造公共住房并由于在空间上的欠妥考虑造成诸多社会问题的国家（如：美国），大量研究针对在公共住房空间布局或再布局（relocation）过程中让贫困家庭迁至更有利的邻里环境中，具体包括：（1）能否让低收入者融入城市劳动力市场和主流社会，并获得各种公共服务创造机会，Currie^[26]、Cheshire^[27]、Laferrére和le Blanc^[28]分别就此以美国、英国和法国为例进行了研究；（2）能否形成有利于个体的社会网络^[29]和信息化效应^[30]；（3）能否消除歧视^[31]，避免不同种族、收入程度居民之间的居住隔离和分异^[12]。
 
    　在空间布局方面，多数研究反对集中建设、郊区化，强调分散建设和混合居住以提高、更新社区环境质量，减少暴力和反社会行为，保证社会安定^[32]。也有少数不同观点，如：Ostendorf and Musterd等通过对荷兰阿姆斯特丹居民调查研究表明，混居并没有减少贫困，弱势群体也没有从混居中获利，耗费大量资金，实施的混居战略最终导致零和结果^[33]。城市规划作为公共住房空间布局（或再布局）的实现手段^[34]，一方面为公共住房供地的保证，另一方面也间接影响住房市场价格变化^[35]。针对土地供给和住房市场的干预主要讨论的问题即如何解决土地成本、社会福利、开发价值和利润之间的关系^[36]。此外，有效的民族融合政策（如：新加坡“Ethnic Integration Policy”）、大规模快速交通等公共设施的完善也是大规模公共住房合理空间布局的重要保障等^[15]。
 
　　在研究方法上，由于涉及到社会学、经济学、地理学以及政治学等不同的学科，对于住房政策模式的理解和分析方法体现出多样化特征^[21]。不同时代的研究方法也体现出不同的“流行”特征^[37]。同一学者在不同时期也可能采取不同方法，如：Johnson主要采取针对相关公共住房政策或不同决策损益的评价和优化模型^[38]，[39]；Johnson主要采取构建公共住房空间决策信息系统^[40]，[41]；Johnson则主要采取构建多目标的公共住房区位选择规划模型^[42]，[43]。
 
    　（二）国内保障性住房的空间选址与布局
 
    　从1995年开始的“安居工程”到1998年推出的“经济适用房及廉租房”政策，从2007年进一步完善保障性住房政策再到2010提出“十二五”建成3600万套的目标，中国的保障性住房历经了十余年发展历程，在其摸索发展的过程中所暴露出对象界定不明、销售对象错位、标准的不合理、滋生寻租腐败、分配不合理、供不应求等问题引起众多学者的关注^[44]，[45]。
 
    　由于开发成本和销售价格的限制，城市保障性住房建设选址的综合区位条件往往劣于一般的商品住房，多为交通和社区设施配套也不太健全的城市边缘地区^[46]。郑思齐和张英杰发现地方政府对“土地财政”的依赖，往往增加商品住宅土地出让而“挤压”保障性住房用地是造成保障性住房选址过偏和过于集中的主要原因^[47]。保障性住房不合理的选址、布局不但让中低收入居民逐步迁出市区^[48]，还可能形成“穷人的社区”或“低收入者聚落”，造成城市居民大规模的“职居分离”，在居住地和工作地间日夜钟摆式的流动，增加城市交通负荷，引起交通拥堵和管理混乱等问题^[49]，进而可能推动城市低收入群体的空间集聚和居住空间分异^[50]，[51]，并最终导致低收入群体社会地位的边缘化^[52]。
 
    　从保障性住房的选址、布局模式看，多数观点认为尽量避免保障性住房大面积连片发展的模式，将保障性住房与其他类型住房混合搭配，采取“大混居，小聚居”模式促进不同阶层群体混居^[53]，[54]。对保障性住房合理空间布局的实现，主要强调城市规划手段的应用和配套公共设施的跟进，如：发展以公共交通为主导（TOD）的住区模式，尽量保证在地铁沿线地段选址布局等^[55]。
 
    　在研究方法上，相比此前更多研究所采用的定性描述，一些研究在城市规划的视角下尝试用定量方法对城市适建保障性住房的空间等级进行分析和评价^[56]，或在地理信息科学的视角下尝试基于GIS和地统计插值方法为城市保障房选址提供决策支持^[57]。
 
    　（三）城市居住空间分异及其测度
 
    　在居住分异视角下对于公共住房的相关研究，关注热点往往是关于国家无法向中低收入家庭提供充足的可支付住宅，或住房政策的缺失，造成在收入、种族、社会阶层等不同维度不断深化的空间隔离，以及在很多国家城市中出现的贫困住宅区蔓延的现象[58]。这些研究大多数基于三个假设：（1）家庭选择。多数家庭一般更喜欢住在同源文化社区^[59]；（2）经济状况。空间中集中的人群基本上能反映类似的经济收入情况^[60]，[61]；（3）公共政策。公共政策的缺失，对居住融合造成了限制，并加速了居住空间隔离和社会阶层分化的形成^{[62]，[63]391—434}。
 
    　国内对城市居住空间分异和空间隔离的研究起步于上世纪80年代，有理论上探索，如：吴启焰等对现代中国城市居住空间分异机制的理论探讨^[64]，[65]；黄怡对中国大城市社会分层与居住隔离的系统论述，更多的则是借助于对城市空间分异状况的研究，总结经济转轨、社会转型期以及全球化等综合因素制约、影响下的中国城市物质空间以及社会空间变迁的规律^[66]，[67]。研究对象往往是上海、天津、南京、广州、西安等大城市，并涉及职业类型、住房类型、住房单价、住房建设时间等指标。
 
    　对于居住分异的测度方法，除了较早年Duncan and Duncan 提出的相异指数和隔离指数[68]，Massey and Denton基于广泛的文献检索和分类分析确定了Dissimilarity、Gini、Isolation、Delta等20种不同居住隔离的指标，并将这些指标划分为均匀度（evenness）、显露度（exposure）、浓度（concentration）、集中程度（centralization）和聚集度（clustering）五个关键维度^[69]。这些计量方法代表性实证分析包括美国人口普查局的Steinmetz et al基于1980—2000年间的美国人口普查数据对非洲裔、西班牙裔、亚裔等不同族群空间隔离的研究。此外，被较多使用的计量方法还包括：衡量某一特定社会阶层的居住隔离程度的分异度^[70]，隔离指数、相异指数以及位向指数等^[71]。这些度量方法往往具有在给定的范围内，用某种统计方法计算代表某一群体的“碎片数量（fractions numbers）”的特征^[72]。
 
    　地理空间分析中相关理论和模型为居住空间分异的测度提供了分析框架^[73]352。在该框架下，基于发现概率的聚集度指数、互补的散布性/毗连性指数^[74]、分形几何方法都可以计算特定类别聚集度并在不同的空间尺度上刻画^[75]。此外，空间分析中能还包括：样方分析、最邻近指数、Reipley’s K函数分析、半径分形维数计算以及基于随机搜索的方法和基于小波变换的聚类法Wave Cluster等^[76]也都是具有判定、识别空间点格局聚散程度的定量化方法。更值得一提的是，在GIS的支持下，这些方法在可视化方面也往往具有无可比拟的优势^[77]。
 
    　四、小结及展望
 
    　（一）研究小结
 
    　在解决城市住房问题和完善城市住房保障体系的过程中，城市保障性住房的发展不只是回答要建多少保障房、能建多少保障房等简单的问题，更需探索其在城市中合理的分布规律和科学进行空间选址、布局等决策问题的途径。从具体涉及的研究问题和研究价值来看，包括以下四点：
 
    　1. 除了为城市低收入住房困难人群提供“遮风避雨之所”，更进一步提升居住空间区位的合理性和邻里环境的质量是保障性住房政策更高层次的目标，也是相关研究需要面对的复杂问题。作为一种稀缺的公共资源或准公共资源，如何科学地对大规模保障性住房在城市中进行合理空间分布、空间组织和空间质量分配，将对城市的空间效率和公平产生影响。
 
    　2. 居住空间分异是在世界范围内大城市发展过程中客观存在并难以解决的问题。公共住房政策的不合理是加速居住空间分异的因素之一。如何在中国大规模发展保障性住房的过程中，避免保障性住房成为城市居住空间分异的外生因素，应该是保障性住房选址和布局问题研究的重要出发点。
 
    　3. 在当前中国快速城市化的进程中，城市正经历着大规模公共基础设施建设，如：2010年，中国城市同时在建的轨道交通是已建成总线路长度的121.85%。这些城市重大基础设施建设的空间选址布局一般具有不可逆性。当大规模发展保障性住房和公共基础设施建设“齐步”进行时，如何提高大规模保障性住房选址和布局的科学性，处理好与同期大规模建设中的城市轨道交通等公共基础设施之间的空间关系，将影响到城市空间及社会空间的重塑。
 
　    4. 住房问题研究具有跨学科特征。对于大规模保障性住房选址和布局问题的研究，不但具有多学科、多方法性，而且研究问题具有明显的空间化特征。地理信息科学为这类问题的研究提供了一个极具优势的视角，同时，大规模保障性住房选址和布局问题也将促进研究方法进一步的多样化和交叉。
 
    　（二）研究展望
 
    　1. 现有对于公共住房或保障性住房选址和布局相关研究中对于所涉及的空间选址和空间质量分配之间的关系往往没厘清，一些关于公共住房选址、布局的模型很难区分是区位模型（location model），还是分配模型（allocation model）。此外，仅采用“分散”、“混居”这样定性描述，在空间上不具有较强的说服力和可操作性。因此，如何厘清保障性住房空间选址、布局和空间质量分配之间的关系，充分利用GIS工具和空间分析相关方法，对于空间数据管理、分析和可视化表达的优势，是未来大规模保障性住房空间选址、布局问题的重要途径。
 
    　2. 从当前对于保障性住房在城市中的空间分布研究可知，大多数研究逻辑是基于城市现有空间格局考虑保障性住房在城市中的空间分布问题。然而，在大规模保障性住房建设和快速城镇化的背景下，如何将大规模保障性住房发展对城市未来城市空间和社会空间可能造成的影响和新型城镇化核心价值契合，实现城市可持续发展，是值得思考和探索的方向。
 
　    3. 国内相关实证研究也显示中国一些主要城市不同程度出现保障性住房空间分异特征。然而，在居住分异程度的测度方法上，传统的计量方法对于空间分异往往是用一个单一数字作为对整个国家甚至更大区域的某一群体平均数量全局化度量，具有一定的局限性。如何充分利用GIS工具和空间分析方法，突破传统方法局限，在多空间尺度下分析居住分异情况，并增强研究过程和研究结果的可视化，是值得未来深入思考和探索的方向。
 
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   　 [责任编辑：李严成]