国际比较视域下我国小城镇的建设与发展时间： 2016-11-04信息来源：黄妍妍 吴国春　作者：hjr_admin　责编：

　　[摘要]提高我国小城镇建设质量，对于新型城镇化建设和经济社会发展有重要意义。对国际小城镇建设模式进行比较分析，可知发达国家的成功经验：科学规划引导；政府行为与市场机制有效运用；环境保护优先。拉美发展中国家教训：城镇化进程过快过急；流动人口过于集中在大城市；城镇化体系不健全。对我国小城镇建设的启示：因地制宜、坚持多样化和特色化；提高小城镇建设水平；注重城乡统筹，走可持续发展之路。我国小城镇建设模式多种多样，但面临粗放发展、布局松散、体制障碍、社会保障滞后等难题。我国小城镇建设提高质量的路径选择：明确定位；有特色；集约、环保、生态；发展主导产业；配套改革。
　　[关键词]新型城镇化；小城镇建设；发展模式
　　[中图分类号]F107；F291  [文献标志码]A  [文章编号]1000－8284（2015）03－0148－06
　　[收稿日期]2014－12－29
　　[基金项目]黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“黑龙江省资源型城市转型与产业演替机理研究——基于生态系统服务功能理论的视角”（13D072）
　　[作者简介]黄妍妍（1975－），女，黑龙江勃利人，博士研究生，黑龙江科技大学（嵩山校区）副教授，从事管理学研究。
 
　　随着我国城乡一体化发展和经济结构的调整，新型城镇化建设逐步上升为国家战略，党的十八大后各项改革提上日程，近期出台的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》^[1]指出，新型城镇化建设是保证我国经济持续健康增长的巨大引擎。新型城镇化道路的选择和小城镇发展问题，一直是国内学者研究探讨的热点。目前，坚持走具有中国特色的城镇化道路，保持大中小城市和小城镇协调发展已在各界达成共识。当前，各级政府都把推进小城镇建设作为城镇化工作的重点，旨在通过小城镇的高质量发展来进一步推动新农村建设。本文希望通过对国内外小城镇发展模式的研究，以及从中汲取的经验教训，期望能够解决中国小城镇建设中的一些现实问题，进而对建设高质量的小城镇起到一定的指导作用。
 
　　一、小城镇建设与发展的国际比较与分析
 
　　在世界范围内，欧美地区的英国、美国、德国城市化建设起步较早，逆城市化趋势也最明显。面对大量难以解决的经济、社会矛盾，这些先行国都不同程度的关注小城镇建设，小城镇对城市化的有效促进作用得以充分发挥。经过近百年的发展，英国、美国、德国先后实现了各自的城市化目标，也积累了丰富的小城镇建设经验。
 
　　1898年霍华德提出了“田园城市”的规划理论并发起了田园城市运动，希望彻底改良资本主义的城市形式，解决城市与乡村的矛盾，创建新的舒适宜人的理想家园^[2]。田园城市理论对现代城镇规划思想起了重要的启蒙作用，在此基础上国外小城镇建设的理论不断地完善和发展，主要有卫星城理论（恩维）、灰色区域理论（麦吉）、新城镇运动理论、自中心发展理论（D•圣海斯）和分享空间理论。经过近百年的发展，小城镇问题的理论研究已趋于成熟并且不断地被付诸实践。
 
    　（一）国外小城镇建设模式
 
    　1. “卫星城市”建设模式。经济较发达但人口容量有限的超大城市适合此种发展模式。英国是世界上最早开始城市化的国家，迄今为止，英国此类小城镇已有3 000多个，几乎每个中心城市周围都分布着若干个小城镇。总体上看，这些小城镇规划合理、经济活跃、设施完善、环境优美，在平衡区域经济、社会、环境协调发展等方面发挥了重要作用。这种模式的特点是：第一，卫星城必须在大城市周围建立，需要大城市的牵引和带动，经济、基础设施等都依赖于“母城”。第二，成为“母城”人口的集中居住地，减轻“母城”的人口压力，并能够有效、集约地利用有限的土地资源。第三，以发达的公共交通为基础，提高了人口通行和物资运输的效率性和便利性。
 
    　2. “新城”建设模式。20世纪40年代英国兴起了“新城”运动，这种模式是在卫星城市发展模式的基础上，通过建立多中心敞开式城市结构，用高速交通线把新城和主城联系起来，新城有自己的产业，有全套的服务设施，可以不依赖主城而独立存在。法国于20世纪60年代开始新城政策，目前，巴黎周边的5座新城已具有相当规模，在小城镇建设中得到了良好的作用。“新城”模式特点如下：第一，一般距离主城较远，在主城外圈，城镇规模较大，一般人口容量为15万－30万。第二，有多功能设施齐全的生活服务中心，建立了城市的公共基础设施，功能比较齐全。第三，发展符合自身特色的产业，通过自身人口与就业的平衡，达到疏散主城人口和产业的目的，抵消主城对周围城市的吸引力。
 
    　3. 生态宜居小城镇建设模式。生态宜居型小城镇于20世纪90年代兴起，这种模式是指在小城镇建设中遵循生态学的基本原理，将生态理念贯穿于产业与社会发展的始终，在保持经济快速增长的前提下，同时注重保留自然人文景观，构建一个宜居的优美环境。最著名的当属荷兰兰斯塔德小城市群建设，利用小城镇建设形成了以旅游业和特色农业为特点的小城镇集群。生态宜居小城镇建设模式的特点如下：第一，建立科学的生态建设体系，对绿地、水域、树木等自然资源进行合理开发利用，提倡利用新能源、因地制宜，形成具有区域特色和弹性的生态系统。第二，树立和增强环保意识，做到产业生态化、资源高效化，小城镇居民树立绿色消费观念，将绿色生态的理念渗透到生产和生活的各个领域。第三，各个小城镇之间联系比较松散。这种模式没有大都市和大商圈，比较适合分散的小城镇集群建设。
 
    　4. 依靠特色产业支撑模式。从城市发展历程看，德国与英国、美国略有不同，它在城市化初期就呈现出大中小城市（镇）并行发展的趋势。德国城市化建设遵循“小的即是美的”原则，采取了抑制大城市膨胀、均衡配置与努力振兴小城市和小城镇政策，由此小城镇获得全面发展机会。在德国60%的人口、80%的中小企业分布在两万人口以下的小城镇中，这些小城镇具有远离喧嚣、环境清新、文化底蕴深厚、生活成本适中等优势。这种模式是以中小城镇为主的城镇化，注重特色产业支撑，例如柏林－勃兰登堡都市区是行政、文化和高新技术产业中心；莱茵－美茵区是银行、金融和化学工业中心；莱茵－鲁尔区是矿产业和可再生能源、信息和生物技术等新兴产业和高端服务业中心；汉堡区是媒体与港口业中心；斯图加特区是汽车制造业、电子和精密仪器中心；纽伦堡区是电子和机械工业中心等11个都市聚集区。
 
    　5. 低密度蔓延的郊区化模式。19世纪末至20世纪初，以纽约、芝加哥为中心，美国开始推进城市化进程。随着公路大规模建设和汽车的暴增，城市由最初的紧凑密集型开始不断向郊区低密度蔓延，造成了大量的农田、森林和绿地被占用，导致了资源、能源的高消耗，经济成本居高不下，生态环境遭到破坏。因此，20世纪80年代以后美国提出了“新都市主义”，到90年代又提出了“精明增长”的理念，其主要内容是提高土地利用效率，实现紧凑型发展模式，保护开放空间和生态环境，鼓励公共参与，通过限制、保护和协调实现经济、环境和社会的公平^[3]。从目前发展现状看，小城镇已经构成了美国城市体系的基础，具体表现在两个方面：首先，小城镇数量多，人口规模大，10万人以下的小城镇，约占城市总数的99.3%，形成了均衡的城镇体系。其次，以地理区位、发展特点为标准，美国小城镇大致可分成四种类型：城郊小城镇、城乡小城镇、乡村地区小城镇和林、矿区小城镇。这些小城镇分布广泛，而且大多是集就业、商贸、娱乐等功能于一体的综合体。
 
    　6. 行政管理导向的高度集中模式。1967年后，日本政府树立了城乡统筹观念，颁布了众多有利于小城镇发展的法律：如在扶持山区经济发展方面，主要包括《过疏地区活跃法特别措施法》《山区振兴法》，如在确保劳动力充分就业，主要包括《向农村地区引入工业促进法》《新事业创新促进法》及《关于促进地方中心小都市地区建设及产业业务设施重新布局的法律》等^[4]。在以上法律颁布后，实施阶段的关键是资金扶持。日本政府重视扩大公共财政投资；致力于开发特殊的债券市场；设立专门的金融机构等措施，加大小城镇的开发力度。通过以上举措，日本小城镇的综合功能更加完善：一是在经济功能方面，小城镇主导产业日渐突出、特色鲜明，特别注意通过产业升级来推进城镇化，发展第三产业并鼓励农业的机械化，为公众提供了更多的就业机会。二是在社会功能方面，政府制定了护理保险制度，加大对小城镇居民的教育投入，国民养老金等社会保障体系更加完善。三是在生态功能方面，按照“田园式小城镇”发展规划，在城市规划中注意到了城镇的宜居化，建设者积极建立生态指标体系，营造良好的生态环境，小城镇生态化水平进一步提高。
 
    　7. 缺乏产业支撑的外部经济模式。20世纪40年代后期，拉美地区进入了工业化发展阶段，城镇化也随之高速发展，战后的拉美国家实行进口替代战略，以资本密集型产业作为工业化起点，导致外来资本主导本国工业，使其工业化长期落后于城镇化，由于政府没有进行有效的宏观调控，造成了快速的、相对失控的城市化进程，最终导致其“过度城镇化”。由于城镇化发展过快，出现诸多的社会问题如收入分配不公、人口密度过大、贫困率和失业率居高不下、环境恶化、交通拥堵、城市基本医疗和教育资源严重不足、住房短缺、贫民窟比比皆是、社会治安差等，严重影响了拉美地区的经济健康发展和整个社会的安定。
 
    　（二）国外小城镇发展模式对我国小城镇建设的启示
 
    　综合国外小城镇建设与发展模式不难看出，小城镇建设始终是与各国国情和生产力发展水平密切相关的，每个国家既有自身特色，又有很多共性；既有可贵的经验，也有值得吸取的教训，为我国的小城镇建设持续健康的发展起到借鉴作用。
 
    　1. 发达国家小城镇发展模式的成功经验。一是以科学规划为龙头，指引小城镇建设。“造城运动”是一项浩大的全民参与的工程，必须规划先行，以立法的形式保证其权威性。具体包括：强调小城镇规划理念和目标的科学性；重视小城镇规划建设主体的多样性；突出规划内容的科学性；强调规划的公众参与性；通过法律、舆论约束保障规划的稳定性；注重区域间的协调和可持续发展，在区域内形成平等的生活环境，减少地区间差异。二是优化地方政府行为，引入市场机制，为小城镇经济社会发展创造有利条件。主要包括：以市场为主导，政府定位为“公共服务型”，充当“守夜人”角色；注重财政资金的支持，多渠道筹集建设资金；以基础设施建设为起点，注重改善交通、通讯、能源供给和社会服务设施建设；建立统一平等的社会保障体系，积极做好外来人口的社会融合工作；加大教育投入，重视培养人才；提供政策优惠，优化投资软环境；充分挖掘本地资源，重点培育具有特色的主导产业。三是优先考虑环境保护，使小城镇建设走环保与生态之路。主要包括：注重保护文化遗产，加强对历史文化和古老建筑的保护和修缮；严格遵守生态建设原则，颁布生态建设计划，实行指令性管制；限制污染企业和污染产业的进入；大力实行小城镇生态环境工程等，加强城市环境建设，打造个性小城镇。
 
    　2. 拉美发展中国家小城镇建设的教训。一是城镇化进程过快过急。1950年拉美国家城镇化率41.4%，1980年达到65.6%，已经居发展中国家之首，到了2012年高达85%，与西方发达国家相近。城镇化发展水平远远超过了其经济发展水平，导致诸多的社会问题。二是流动人口过于集中于大城市。由于政府缺乏统一规划，大量农村人口卖掉土地只能向大城市转移，大城市随即出现“人口爆炸”现象。来势汹汹的流动人口使政府在医疗、教育、住房、交通等方面无法提供配套的公共服务。三是城镇化体系不健全，小城镇发展不充分。在拉美地区，一方面，国家注重利用外来资本发展工业经济，多数国家的资本密集型工业集中在少数大城市，技术、管理、资金等政策资源也会向大城市倾斜; 另一方面，政府忽视了农业经济的同步发展，城乡差距进一步加大。同时，拉美各国小城镇也发展缓慢，特别是连接城乡的节点——小城镇极其落后，导致城镇化体系不健全。
 
    　3. 对我国小城镇建设的启示。一是要因地制宜，坚持走多样化和特色化的小城镇道路。世界各国及地区城镇化建设与发展的模式都必须从本国、本地区的实际出发，依据本地区的自然环境、经济情况、人口状况、政治形势等发展条件，客观分析推进城镇化所面临的区域发展实际及其所属的阶段性特征，选择适合自己的城镇化发展道路。具体在小城镇的规划和建设上要注重保持传统和历史的延续，形成属于自己的鲜明的个性和特色。二是要转变观念，坚持用经营的理念提高小城镇建设水平。从国外的经验来看，城镇化是市场和政府共同作用的结果。政府要善于把握市场经济的规律，加快职能和角色的转变，利用经营的理念对城镇化整体布局进行合理规划，营造良好的政策和法律环境，引导小城镇健康发展。三是要注重统筹城乡，坚持走可持续发展的小城镇道路。发达国家的小城镇建设主要是随着工业化进程，城市不断向周边扩散所致，而我国则是把新农村的发展问题作为小城镇建设的首要任务，所以两者的出发点截然不同。我国的城镇化必须以城市中心区建设带动城乡结合部的卫星城建设；以城市功能区建设带动农村城镇化建设；以新农村建设推动边远地区的小城镇建设；全面推进区域统筹与协调一体，实现平等的城镇化，走可持续发展的小城镇道路。
 
    　二、我国新型城镇化建设与小城镇建设模式分析
 
    　党的十八大明确提出“新型城镇化”概念，新型城镇化之“新”主要体现下以下几个方面：在产业发展上，提出第一、二、三产业协调发展，加快产业结构转型，走集约化和生态化发展模式；在城乡统筹上，提出注重农村与城市的协调发展，提高农业机械化和现代化水平；在农民身份转变上，提出进城农民和市民享受相同的基本公共服务和居住条件；在城镇功能上，提出要优化空间布局和规模结构，构建合理的多层次城镇发展体系。目前，我国户籍人口城镇化率远远低于常住人口城镇化率，如何使增量农民工和存量农民工有序地进行职业、地域和身份的转化，使他们真正融入城镇，是一个难题，政府提出新型城镇化的思路，可谓正当其时。
 
    　小城镇建设是我国城镇化体系中的重要环节，对于中国城市发展与农村发展均具有重要意义。当前，“小城镇”的概念广泛被使用，小城镇概念定义为: 介于城市与乡村之间、具有一定规模、主要从事非农生产活动兼有城市性质和部分功能，是该地区的政治、经济、文化和服务中心，是一种工农结合、城乡结合、多种产业并存的过渡性社区。小城镇的定义充分反映其发展的动态性和乡村性。它的特点是区位优势比较明显；具有多元化的产业结构且以非农产业为主体；非农业人口相对集中，人口混合型特点突出；有一定的市政、服务设施及社会事业基础；兼具城市、乡土文化和农村、城市双重管理的特征。
 
    　（一）小城镇建设——新型城镇化的战略推手
 
    　当前，在新型城镇化的整体推进过程中，如何进一步加强小城镇的持续快速健康发展，对于我国城镇化进程具有重要的战略意义。
 
    　一方面，新型城镇化能够推动小城镇建设的新崛起。小城镇的地理位置正处于城市与农村的连接点，它既是城市工业化、信息化发展向农村的辐射基地，同时又是农村剩余劳动力转移、非农产业聚集和全面提升生活质量的空间载体。建设好小城镇，既可解决大中小城市的社会问题、生态问题和环境问题，又可带动新型农村社区的快速发展，完全符合国家提出的新型农村社区、城乡统筹和城乡一体的要求。小城镇建设的新崛起，必将促进大中小城市与小城镇的合理布局和协调发展，也将成为新型城镇化建设的强劲动力和重要推手。
 
    　另一方面，小城镇崛起的必备条件必须置于国家新型城镇化大的战略框架之内。首先，能够影响小城镇崛起的宏观外部条件有：国家的制度设计和政策框架；大中城市的辐射和牵引作用；区域差距是否较小；小城镇发展是否进入质量提升的阶段。其次，能够影响小城镇崛起的微观内部条件有：自然环境（地理条件、自然资源、环境状况等），生产要素（如劳动力、原材料、资本等），经济环境（如经济实力、产业发展等）。
 
    　（二）国内小城镇的建设模式
 
    　费孝通曾提出，“模式”是指“在一定地区、一定历史条件下，具有特色的经济发展过程”^[5]。国内经过多年的理论与实践的研究，许多地方立足于本地实际，小城镇建设模式极具特色^[5]。
 
    　1. 按照小城镇经济发展模式不同分类：（1）城市辐射型。随着城市规模的不断扩大，城市人口及住房压力、环境负荷过重、生态持续恶化；基础设施不堪重负、交通状况拥挤等问题严重困扰大城市的发展，大城市周边地区发展起来的小城镇群可以有效地承接大城市的部分工业和人口的转移，由于独特的地理位置和经济功能定位，得到所依附城市的经济技术的带动，实现区域产业链的延伸，进而取得迅速发展。比较典型的如京津冀都市圈、上海、广州、成都等。（2）乡镇企业推动型。这是一种依托乡镇企业的集体资金积累和地方政府介入，以乡镇工业发展为动力，形成一定规模的非农产业，自下而上的、农工相辅的城镇化形式。其选择的是一条农村工业化、就地城镇化的发展路径，有效实现农村人口的职业转化，通过产业、资金、人口的聚集，使得小城镇规模不断壮大，其中最为典型的是长江三角洲地区的“苏南模式”。（3）民营经济主导型。这是一种依靠民间力量、民营经济发展来带动农村工业化和城镇化的形式，民营私企成为经济的主导力量，本地农村剩余劳动力就近向城镇化人口转化，是一种自下而上、资源约束型和市场主导型的模式。其中最为典型的是以专业市场快速发展带动小城镇发展的“温州模式”。（4）外来经济驱动型。它依托引进外资和优惠政策，通过资金、技术、劳动力以及市场在内等外来资源促进本地经济发展，同时带动了一批各具特色专业镇的兴起和农村繁荣。这是一种以开发区和经济特区建设为契机，以外来劳动力的异地转化为表现形式，以合资、合作、外资为主要企业类型，来自外部和自上而下的发展模式，其中最为典型的是珠三角地区。（5）产业带动型。是指在适当大的区域范围内，先出现自发性市场并达到相当规模，然后由政府进行规范、引导和提高，按照“全域城镇化”的发展理念，强化产业支撑，鼓励大力发展其支柱产业，使公共服务和优质资源惠及城乡。这种模式以加工贸易带动、内源型品牌带动为表现形式，使专业化分工更加彻底，逐步发展为具有完整产业链的产业集群。其中比较典型的是浙江的52个“块状经济”带，其生产的产品在国内市场占有率达到30%以上。
 
   　 2. 按照小城镇推进空间模式不同划分为：（1）内部要素重组型。是指在城市主城区域范围内，由政府主导出台政策进行更新改建，对土地进行功能置换，重新整合人流、物流、资金流，使城镇化实现内涵式发展，该模式以大规模、快速化为特征。例如建设中央商务区（CBD）、居住区转移、工业外迁，旧城区改造等。（2）外部边界发展型。是指以现有中心城市为依托，不断扩大城市用地范围，实现人口、工业、商业等先后从中心区向郊区迁移，推动城市空间不断向外扩展，促使城市周边快速城镇化。（3）独立跳跃发展型。是指在城镇范围以外的近郊或远郊，以政府为依托、以特殊政策为导向、动员各方力量来整合资源，在短时间内完成产业和人口的大量集聚，此种模式必须依靠外力推动。例如，建立开发区、建设新区新城等就属于此类。（4）就地集聚发展型。是指以农村集体经济为依托，通过工商业等非农产业的快速发展，吸引大量非农人口在农村集聚，在本地实现城镇化的一种模式。我国农村就地城镇化的方式分为两种：一种是乡镇产业化的发展方式，另一种是村庄产业化的发展方式^[6]82－100。比较成功的一种是地方精英带动村庄发展的模式，如华西村，新乡刘庄等。
 
    　3. 按照小城镇参与主体的性质、建设方式划分为: ( 1) 政府主导型。主要通过政府的行政手段和政策引导来进行小城镇建设，表现出极大的行政指向性，如国家投资建立工业小城镇，国家大型企业、重点项目的建设带动，大城市扩散带动等。（2）农民自主建设型。主要通过民间力量来推进城镇化，在不发达农业地区发展乡镇企业，实现工农结合，个体经济与合作经济交错发展，以工补农、以工建农，其中最为典型的是以小型工业为主、发展家庭农副业的“耿车模式”。（3）市场主导型。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，调节供需，促进产业升级，依靠市场机制作为农村经济发展的第一推动力，实现人口聚集，经济增长。其中以市场调节为主，以股份合作制方式经营为特征的“晋江模式”最为典型。
 
    　4. 按照小城镇产业和职能类型划分：（1）产业型的小城镇。这种类型的小城镇与地区产业密切相关，共同协调发展，主要包括工业型的煤城双鸭山、石油城大庆；农业加工型的如山东寿光蔬菜生产、加工基地；商贸带动型的义乌的小商品城、“中国瓷都”景德镇。（2）资源依托型小城镇。这种类型小城镇具有丰富的自然资源，以传统的采掘、加工工业作为支柱产业，一般与资源相关的产业占当地产值的60%以上，且受国家产业政策影响较大。这种城镇模式的特点是产业单一，城镇发展对资源高度依赖，主要类型有工矿型、渔业型、林业型、牧业型。（3）区位型小城镇。这类小城镇通常依托特有的地理条件（区位、地貌、气候、自然风光等）和便利的交通条件（铁路、公路、水路和航空），形成具有一定特点的地方性或区域性的人口集聚中心。具有这种特点的有旅游开发型、交通枢纽型、历史文化型、科技创新型、边贸口岸型、宜居养老型等小城镇。
 
   　 三、我国小城镇建设面临的难题及发展质量提升的路径选择
 
    　（一）我国小城镇建设面临的难题
 
    　尽管占世界人口最多的中国在城镇化道路上取得了举世瞩目的成绩，但是应该清醒地认识到，目前的城市化仍然是低层次、低水平的城市化，与发达国家还有相当大的差距，尤其现阶段在小城镇建设发展上仍存在以下问题：
 
    　1. 小城镇粗放型发展，整体布局松散、无序。小城镇规划缺乏法律保障与直接利益相关群体的参与、整体区域地位和功能定位不准确、公共设施低层次重复建设、一些地区环境污染严重、土地资源利用率低等问题，进而造成小城镇数量多、规模小，缺乏产业支撑，要素聚集能力弱，尤其对人口的吸纳能力不足，发展空间和辐射区域小，经济难以繁荣，导致小城镇发展后劲严重不足、活力不强。
 
    　2. 小城镇发展体制障碍多。财权与事权不对等，权力分配、管理体制还有待进一步优化。体制问题一直是困扰小城镇建设的主要难题，小城镇建设需要各方统筹，但没有赋予镇一级政府更多的管理自主权。一方面，小城镇在建设中为了促进产业转型与升级，规模不断扩大，建设用地需求量急剧上升，而乡镇的土地制度和政策严重束缚了小城镇持续健康发展。另一方面，小城镇建设需要大量的资金投入，而目前乡镇一级的财政金融体制不健全，多渠道筹措资金的能力不强，投融资渠道较窄，建设资金普遍匮乏。另外城乡分割的户籍制度、人地分割的“半城镇化”现象阻碍了城乡一体化的发展。
 
   　 3. 小城镇就业、养老、医疗等社会保障制度滞后; 基础设施建设水平差; 社会管理成本高。由于小城镇建设投入资金有限，未能在基础教育、城镇居民医疗以及保障性住房等基本公共服务方面与我国大中城市持平，另外土地的粗放利用、城镇污水和垃圾处理能力不强，缺乏公共的排水和环保设施，也加剧了生态环境的恶化，与资源环境承载能力不匹配，增加了经济社会和生态社会成本。
 
    　（二）我国小城镇建设质量提升的路径选择
 
   　 新型城镇化建设关系到中国经济发展转型的重大战略问题，在城镇化体系中只有充分发挥小城镇的平台作用，积极转移农村剩余劳动力和推动农村现代化进程，才能使新型城镇化的目标得以实现。新型城镇化的核心是人的城镇化，而人的城镇化关键要提高城镇化的质量，即充分运用好政府的“有形之手”和市场“无形之手”，正确处理好政府和市场的关系，合理布局转型提质，促进小城镇的规划、人口、土地、金融、产业、住房等方面的全面提升。同时要在学习和借鉴国外主要国家小城镇发展经验的基础上，走出一条符合国情、具有中国特色的小城镇发展道路。
 
    　1. 明确小城镇定位，有重点有选择地发展小城镇。小城镇建设的目标应该是发展最有潜力的区位，优先支持大城市周边的卫星城的建设，优先选择一些有资源、有特色和有主导产业支撑的小城镇，继续推进创新城镇、智慧城镇、低碳城镇的试点。
 
    　2. 注重风貌和历史传承，建设特色小城镇。小城镇的建设，要根据区域城市体系合理规划，依据自身资源禀赋，加强历史文化名镇、历史文化街区、民族风情小镇文化资源挖掘和文化生态的整体保护，传承和弘扬优秀传统文化，推动地方特色文化发展，保存城市文化记忆^[6]204－205。充分体现城镇个性魅力，建设一批历史底蕴厚重、时代特色鲜明的特色小镇。
 
    　3. 走集约环保之路，建绿色生态小城镇。小城镇建设中必须推行循环经济和环保产业，加快低碳技术的研发应用，形成节约高效的空间格局、科学的产业结构、低碳的生产方式和绿色的生活方式。要建立健全绿色考核评价体系和生态补偿制度，集约利用土地资源，使小城镇建设成为经济发展、社会文明进步和生态保护相互协调一致的绿色生态型小镇。
 
    　4. 积极发展主导产业，优化投资环境。小城镇建设首先要充分利用自身的资源禀赋和地理位置优势，承接大中城市的产业转移; 另外要积极拓展多方投资融资渠道，投资基础设施、建筑工程、节能环保等领域建设。同时要积极发展战略性新兴产业和现代服务业，吸纳农村剩余劳动力。小城镇的发展必须依靠特色主导产业，推动产业结构升级，走技术创新型道路。
 
    　5. 积极推进综合配套改革，走内涵型发展道路。小城镇建设首先要完善配套制度，如完善财政体制、完善行政管理体制、创新投融资体制，进行渐进式户籍改革制度等，有序推进农民工市民化。其次要转变镇级政府职能，构建公共服务型政府。再次，要推进公共服务和社会福利体系的改革，保障各类群体的住房需求，继续加强教育、科学、文化、卫生等投入，提升小城镇建设的软实力。
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