实现农业剩余劳动力深层次转移的路径时间： 2016-11-09信息来源：殷一博　作者：hjr_admin　责编：

   　 [摘要]目前我国农业剩余劳动力在转移过程中呈现年轻一代不断外出务工，年龄较大的又向农村回流，即双向流动的特征。实现农业剩余劳动力的深层次转移，简而言之，就是要让已经在城市长期居住生活的农业转移劳动力逐渐享有城镇居民的社会保障和公共服务待遇，避免出现回流现象。而加快户籍和土地制度改革、构建多元主体的成本分担机制、提升农业转移劳动力的个人能力是实现农业剩余劳动力深层次转移的有效路径。
    　[关键词]深层次转移；户籍改革；成本分担；能力建设
    　[中图分类号]F304.6  [文献标志码]A  [文章编号]1000－8284（2015）07－0119－05
    　[收稿日期]2015－04－12
    　[作者简介]殷一博（1988－），男，甘肃庆阳人，博士研究生，从事党史党建、农业经济政策研究。
 
    　农业剩余劳动力的深层次转移其实就是农业剩余劳动力实现从农村向城市、从农业向工业的彻底性转移，继而实现身份、职业、户籍以及价值观念和生活方式的彻底性转变，简单地说，就是由农业人口转变为城镇居民。实现农业剩余劳动力的深层次转移可以稳定已经转移的成果从而避免出现“候鸟式”迁移和向农村回流的现象。实现农业剩余劳动力的深层次转移不仅是加快新型城镇化建设的现实要求，而且也是建设社会主义现代化国家的应有之义。
 
    　一、实现农业剩余劳动力深层次转移的效益分析及当前现状
 
    　（一）实现农业剩余劳动力深层次转移有助于推动我国经济社会发展
 
    　农业剩余劳动力向城市进行转移能够扩大内需，拉动城市经济增长，而实现农业剩余劳动力的深层次转移则对我国经济社会发展有着更为重要的意义，其重要作用体现在以下几个方面。
 
    　1. 实现农业剩余劳动力深层次转移有助于改善农村贫困面貌
 
    　农业剩余劳动力从农业向工业的转移，使得其自身收入状况得到一定程度的改善。一方面，随着农业转移劳动力经济能力的提高，将有更多的钱可以带回、寄回农村，以改善家人的生活状况；另一方面，农业转移劳动力在城市的安家落户，也会促使其家庭成员向城市转移。因此，实现农业剩余劳动力深层次转移对于改善农村贫困面貌有着一般财政政策和扶贫工作难以替代的重要作用。
 
    　2. 实现农业剩余劳动力深层次转移是解决“三农”问题的重要途径
 
    　农村人口众多是长期以来我国“三农”问题难以得到有效解决的重要原因。实现农业剩余劳动力的深层次转移将使大批的农业转移人口在城市长期稳定生存下来，从而减少了我国农村和农业从业人口。农业从业人员比重的下降能够缓解目前紧张的人地矛盾，提高农民的人均土地资源占有量，这有助于促进农业的规模化、集约化生产，从而实现农业向现代生产经营方式转变，随着现代农业生产经营方式的建立，农民也将进一步实现增产增收。就整个农村的发展而言，农业人口的减少会降低政府政策规划和落实的难度，再加上农业生产水平和农民收入的改善，整个农村的面貌将会发生积极的变化。
 
    　3. 农业剩余劳动力深层次转移能够促进社会融合，推动社会改革
 
    　改革开放以来，大规模的农业剩余劳动力转移到城市工作、生活，频繁流动于城乡之间的农业转移劳动力在推动城镇化发展的同时也促进了城乡融合，这有助于“以工促农，以城带乡，工农互惠，城乡一体”的新型城乡关系形成；越来越多的农业转移劳动力实现身份的转换将会导致城乡人口分布出现变化，这将引起我国整个社会结构发生改变，党和国家需要根据这一情况作出一系列的政策调整以确保社会稳定、繁荣。从这个角度来说，农业剩余劳动力的转移在一定程度上将推动我国社会改革的进程。
 
    　（二）实现农业剩余劳动力深层次转移的当前现状
 
    　截至2013年，我国农民工总量达到26 894万人，比上年增加633万人，增长2.4%^[1]，农民工人数已经占到城镇常住人口的1/3左右，占到全国总人口的1/5。当前，我国农业剩余劳动力转移仍然处在稳定转移阶段，但是增速有所回落。
 
    　受城乡二元户籍制度的限制，目前我国农业剩余劳动力转移层次不深。许多农业剩余劳动力虽然实现了职业、地域的转移，但是却没有获得城镇户籍，其身份始终没有发生变化。国家统计局资料显示，2012年我国城镇常住人口城镇化率为52.57%，而中国社会科学院发布的《城市蓝皮书No.6》显示，2012年我国以户籍人口计算的城镇化率仅有35.29%，由于农业转移人口的市民化程度大致在40%左右，因此将农业转移人口市民化因素考虑在内的中国真实完全城镇化率也只有42.2%，与国家统计局发布的数据相差10个百分点，差额部分主要就是那些长期在城市居住、工作却没有获得城镇户籍的农业转移人口，大约1.4亿人。预计到2030年，我国大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化，其中存量约1.9亿，增量达2亿多。也就是说除了目前已经转移到城市的一部分农业人口，今后一段时间内还会有大批的农业剩余劳动力持续来到城市，他们同样面临深层次转移的问题。
 
　　长期以来，由于没有城镇户籍，农业转移劳动力在政治权利、公共服务、经济生活、就业环境等方面与城镇居民有着较大的差距。相关研究指出，农业转移人口在享受基本公共服务权益方面，仅为城镇居民的45.2%，经济生活方面仅为城镇居民平均水平的一半^[2]，这种情况使得农业转移劳动力及其家人在城市逐渐呈现边缘化的倾向。由于被排除在城市社会保障和公共服务体系之外，有部分农业转移劳动力开始选择回流到农村。
 
    　在当前农业剩余劳动力转移过程中，新生代农民工已经成为我国产业工人的主体，他们对落户城市、自身权益保护、职业技能培训、住房条件改善等方面有着更为强烈的诉求。如果这些诉求长时间得不到合理的解决，就会导致城市内部“新二元结构”的形成，这既不利于构建社会主义和谐社会，也会影响到我国新型城镇化建设和小康社会的全面建成。
 
    　综上，实现农业剩余劳动力深层次转移不仅是我国经济社会发展的重要推动力量，同时也是体现社会公平、公正，让改革成果惠及全体人民的现实要求。
 
    　二、现阶段阻碍农业剩余劳动力实现深层次转移的因素分析
 
    　（一）缺乏实现农业剩余劳动力深层次转移的制度环境
 
    　1. 户籍制度改革滞后
 
　　改革开放后，随着工业化、城镇化的发展，原有的城乡二元户籍制度已经难以适应经济社会发展的新形势。随着城乡之间的交流日益频繁，对原有户籍制度进行改革的压力和动力也不断增大。20世纪80年代以来，一些农业转移劳动力较为集中地流入沿海城市，使得这些城市陆续开始探索户籍制度改革（如针对外来人口建立居住证制度等），由于这些政策并没有涉及户籍背后的社会保障和公共服务等利益，而且允许农业转移人口落户城镇的门槛也普遍较高，所以过去一段时间内我国的户籍制度改革成效并不显著。
 
   　 户籍制度改革的滞后已经成为实现农业剩余劳动力深层次转移的最大障碍。由于难以获得城镇户籍，农业转移劳动力在城市的住房、子女教育、社会保障等方面难以享受城镇居民的福利待遇，使他们逐渐成为城市中最边缘的群体。大批的农业转移劳动力为城市经济发展贡献了重要力量，但是却难以获得城镇户籍，这使得一部分农业转移劳动力不得不考虑回流到农村。
 
    　2. 社会保障和公共服务供给制度不够完善
 
    　由于目前我国大多数城市都是以城镇户籍作为提供城市福利待遇的前提条件，所以未能获得城镇户籍的农业转移劳动力被排除在了城市的社会保障和公共服务体系之外。目前我国尚未出台专门针对农业转移劳动力社会保障问题的相关制度，农业转移劳动力参与城镇各类社会保险的渠道、方式、转移接续等问题还缺乏具有可操作性的文件。农村医疗、养老保险同城镇医疗、养老保险之间的衔接转换机制还有待进一步完善。在城市社会救助和社会福利方面，还鲜有针对农业转移劳动力的具体政策。
 
    　从公共服务供给制度来说，目前我国尚未建立针对农业转移劳动力的过渡性公共服务供给制度，这使得农业转移劳动力在未能获得城镇户籍的情况下就连城镇基本公共服务也难以享受。由于农业转移劳动力的基本权益例如平等就业、子女义务教育、职业技能培训、劳动保护等都难以得到保障，所以进城务工的农业转移劳动力普遍存在缺乏归属感的心理状态。
 
　    （二）农业转移劳动力个人能力有待提高
 
    　1. 农业转移劳动力就业能力不足
 
    　根据《2013全国农民工监测调查报告》显示，在老一代农民工中具有大专及以上文化程度的仅占1.8%，即便是在新生代农民工群体中，这一比例也只有12.8%。由于文化程度低，大多数农业转移劳动力获取就业信息的能力较差，在就业过程中难以实现最优选择，另外这也使得其在城市中大多只能从事劳动强度大、报酬低、稳定性差的职业；在农业转移劳动力就业的过程中，一些用工单位和企业不与其签订正式的劳动合同，不承担促进农业转移劳动力职业能力发展的责任。根据调查发现，在农民工群体中，接受过非农职业技能培训的仅占29.9%，连农民工整体的1/3都不到。^[1]文化程度较低和职业技能欠缺使得农业转移劳动力缺乏在城市长期稳定生存的就业能力。
 
    　2. 缺乏在城市长期生存的经济能力
 
    　相比在农村的生活，农业转移劳动力要在城市长期生存发展，就面临着生活成本的剧增。除了基本的衣食住行等生活费用开支外，农业转移劳动力还需要承担户籍制度所造成的两方面费用。一方面，农业转移劳动力在未取得城镇户籍的情况下，可能需要承担一定的制度性成本。由于没有城镇户籍，农业转移劳动力在城镇就业过程中可能需要为自己及家人购买各类商业保险以应对伤病、养老问题。农业转移劳动力子女在流入地入学时可能需要缴纳各类借读费、赞助费等费用。农业转移劳动力个人为了职业发展可能需要支付相应的职业技能培训费用等等。另一方面，农业转移劳动力及其家人在获得城镇户籍的情况下还需要履行各类社会保险的缴费义务。
 
    　可见，良好的经济能力是保障农业剩余劳动力实现深层次转移的前提条件，但目前的问题在于：一方面，农业转移劳动力受文化程度、职业技能的限制在城市大多只能从事报酬低、稳定性差的工作，而且农业转移劳动力的工资报酬增长缓慢；另一方面，农业转移劳动力在实现身份、地域、职业的转换过程中，其经济状况也不能因为土地权益的流转而获得较好的改善。显然，目前这种局面使得农业转移劳动力不具备在城市长期稳定生存的经济能力。
 
    　（三）农业剩余劳动力实现深层次转移面临成本难题
 
    　推进农业转移人口市民化工作是实现农业剩余劳动力深层次转移的前提条件，而推进这项工作将面临巨大的成本开支。从成本构成来看，农业转移人口市民化的公共成本主要体现在以下两方面。
 
    　1. 社会保障成本投入
 
    　参加城镇各类社会保险是为农业转移劳动力在城市生活提供保障的关键所在。农业转移人口市民化过程中社会保障投入最大的是城镇职工养老保险和保障性住房投入。中国社会科学院发布的《2014年社会蓝皮书》显示，“2012年，城镇职工人均养老金水平已达2.09万元，新农保为859.15元，城乡养老金水平相差24倍之多”，可见在实现农业剩余人口深层次转移的过程中，政府面临着城镇职工养老保险方面的巨大投入；为了改善农业转移劳动力的居住条件，政府需要大力推进廉租房及经济适用房建设，这将需要大量的资金投入。根据中国社科院相关学者的测算，目前我国农业转移人口市民化的人均社会保障成本平均在41 356元，而人均住房保障成本平均为12 011元，而且伴随着农业转移人口市民化的推进，失业救助、城市居民最低生活保障等社会救助方面的投入也会相应有所增加。
 
    　2. 城市基础设施建设和公共服务投入
 
    　农业剩余劳动力不断向城市转移会大大增加城市人口密度，需要政府加大城市基础设施建设投入，改善城市交通运输、卫生环境、能源供应、防灾能力及供排水等方面的状况，以实现城市的可持续发展。由于城市基础设施不具有排他性，所以随着农业剩余劳动力的转移，政府的城市基础设施建设投入并不会增加得太快；农业剩余人口在实现深层次转移的过程中还会增加对城镇各类公共服务的需求，这会扩大城市公共服务管理费用；为保障农业转移人口子女的受教育权利，政府需要安排资金用于解决城镇新增农业转移人口子女的教育问题。经测算，农业转移人口市民化过程中的基础设施维护成本、各类公共服务管理成本、农业转移人口子女在城镇接受教育的成本分别为677元、806元、14 180元。
 
　　经测算，我国农业转移人口市民化的人均公共成本大约在13万元左右。根据目前的情况，今后20年内我国还有4亿左右的农业转移人口需要实现市民化，这对国家财政形成了巨大压力。因此，要实现农业剩余劳动力的深层次转移，就必须首先解决农业转移人口市民化的成本难题。^[3]
 
    　三、实现农业剩余劳动力深层次转移的路径选择
 
    　根据目前的状况，实现农业剩余劳动力深层次转移必须首先解决户口、资金来源、能力等问题只有从这几个方面入手才是实现农业剩余劳动力深层次转移的有效路径选择。
 
    　（一）加快户籍制度改革，构建多元主体的市民化成本分担机制
 
    　1. 加快户籍制度改革，分层次推进农业转移人口市民化工作
 
    　首先，要建立起城乡统一的户籍登记制度，不断完善相关配套政策。今后要取消农业、非农业的户籍划分办法，逐步消除附着在户籍背后诸多方面的福利差别，不断扩大城镇基本公共服务的覆盖面，以保障农业转移人口在基本医疗、住房保障、就业服务、义务及爱欲等方面的基本权益。不断完善社会保障制度，努力将具有转移能力和符合落户条件的农业转移劳动力纳入到城市的社会保障体系之中，做好农村养老、医疗保险同城镇养老、医疗保险之间的衔接转换工作。其次，要完善户口迁移政策。要逐步放开中小城镇的落户限制，合理确定大城市的落户条件，要保障农业转移劳动力获得城镇户籍的渠道畅通。最后，要分层次推进农业转移劳动力的落户工作。对于人口较多、市民化压力较大的大城市，目前应该本着存量优先的原则重点解决已经实现稳定就业和举家迁移的农业转移劳动力落户问题。
 
    　2. 构建多元主体的市民化成本分担机制
 
    　成本制约是长期以来农业转移人口市民化进程缓慢的主要原因。推进农业转移人口市民化、促进农业转移人口实现深层次转移都将面临巨大的成本压力，单靠政府来承担显然是不切实际的，所以亟须构建多元主体的成本分担机制，而多元主体的成本分担机制应该将政府、企业、个人都涵盖在内。
 
    　政府首先要做好构建市民化成本分担机制的制度设计工作，并监督促使这项机制得以良好运行。根据事权与财权相匹配的原则，中央财政要承担农业转移劳动力在落户城镇后所引发的社会保障、子女教育方面的成本。中西部等一些地区由于经济落后，其农业转移人口市民化工作也需要中央财政给予一定支持。而地方政府则应该负担起市民化过程中所产生的基础设施扩建、保障性住房、社会救助、就业培训等方面的成本开支。企业是农业转移劳动力联系最为紧密的组织，相关用人企业要与农业转移劳动力签订正式用工合同，为其购买社会保险并积极履行缴费义务。企业还应积极承担农业转移劳动力住房条件改善和职业技能培训方面的费用支出。根据权利与义务相匹配的原则，农业转移劳动力个人在实现市民化的过程中也需要承担一定成本，主要是城镇养老、医疗保险的个人缴费份额。
 
    　（二）提高农业转移劳动力就业能力，改善其就业环境
 
    　加强职业技能培训可增强农业转移劳动力在城市长期稳定就业的内在能力。而通过增加就业机会、加强权益保护等措施来改善就业环境则可为农业剩余劳动力实现深层次转移提供良好的外在条件。
 
    　1. 加强职业技能培训
 
    　长期以来，农业转移劳动力受文化程度、职业技能的制约，工作的稳定性较差，其工资报酬也一直处于较低水平。加强对农业转移劳动力的职业技能培训有助于提高其在城市稳定就业的能力，从而实现农业剩余劳动力的深层次转移。加强职业技能培训应该本着“政府主导，社会参与”的原则进行。政府作为“主导”要加大对农业转移劳动力职业技能培训的经费投入，各地政府要整合、利用当地职业教育资源，形成市、县、乡三级的职业技能培训体系。以乡级职业技能培训为基础，使农业转移劳动力在进城务工前就能掌握一定的职业技能，进城后农业转移劳动力又可以根据自己所从事职业的具体要求再参与市、县级的职业技能培训；在对农业转移劳动力职业技能培训的过程中要注意发挥“社会参与”的作用，政府应调动各类社会组织参与到农业转移劳动力的职业技能培训中来，要“广泛利用社会力量办学，动员农业广播电视学校、职业高中、技工学校以及社会投资设立的培训机构参与到农村劳动力职业培训中来”^[4]。农业转移劳动力的职业技能关系到企业的生产效率，所以企业应专门设立一部分资金用于农业转移劳动力岗前和在岗期间的职业技能培训。今后要不断加强针对农业转移劳动力的职业技能培训体系建设，确保进城务工的农业转移劳动力都能够参与职业技能培训，并且要促使我国农业转移劳动力职业技能培训走上规范化、制度化的道路。
 
    　2. 增加就业机会，加强权益保护
 
    　要利用当前我国加快新型城镇化建设、经济结构优化调整的机遇不断增加就业机会。随着新型城镇化建设的深入发展，我国中小城镇的人口密度会不断提高，城镇人口的增加将会衍生出各类生活消费需求，这在促进相关产业进一步发展的同时又会为农业转移劳动力提供更多的就业机会。当前我国经济增速放缓，经济发展方式转型、产业结构优化升级的压力不断增大，大力发展服务业等第三产业不但可以为我国经济持续发展提供动力，而且也可以进一步促进农业剩余劳动力转移就业。
 
    　同时，政府还要加强对农业转移劳动力的就业权益保护，政府要敦促企业不断规范用工制度，消除就业歧视，积极保障农业转移劳动力的平等就业权。在农业转移劳动力就业过程中政府要加强对企业的监督，确保其做到同工同酬、不拖欠工资、按规定为农民工购买各类社会保险。
 
　    （三）深化农村土地及产权制度改革，提高农业转移人口的经济能力
 
   　长期以来农业剩余劳动力难以实现深层次转移的一大原因就在于缺乏相应的经济能力。根据《2013年全国农民工监测调查报告》显示，只有18.2%的农民工能够实现独立租赁住房，而在务工地自购房的比例仅有0.9%。农业转移劳动力要在城市长期生存除了需要支付自己及家人的基本生活费用外，还会面临住房改善、参加社会保险、职业发展等方面的费用开支，而目前农业转移劳动力的经济能力堪忧。一方面，农业转移劳动力在城市务工所得的工资报酬处于较低水平，另一方面，农业转移劳动力难以通过土地权益的流转而使自身经济状况得到改善，这两方面造成了目前农业转移劳动力经济能力低下的状况。在当前社会主义市场经济条件下，农业转移劳动力的工资报酬由劳动力市场价格决定，所以要实现工资收入的增长就只能通过提升职业技能来实现。因此，目前改善农业转移劳动力经济能力的关键在于增加农业转移劳动力的财产性收入。
 
    　据统计，2013年我国农民人均财产性收入仅为293元，只占当年农民人均纯收入的3.3%^[5]。要增加农业转移劳动力的财产性收入，就需要加快当前农村土地及产权制度改革，赋予农民更多的财产性权利。今后在对农村土地进行征收的过程中，要改变以往通过行政手段扭曲土地要素价格的做法，应按照补偿标准按市场价格确立的原则，避免农民利益受到侵害。要打破以往的城乡土地市场分割状态，加快建立城乡统一的土地要素市场，实现城乡土地要素的自由合理流动。要尽快建立起现代农村产权制度，通过对农民的宅基地、房屋、承包地等进行确权颁证，确保农业转移劳动力进城后仍然享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，以及因为其他财产权利流转而获得收益的权利。只有盘活农民手中的土地要素，让农民手中的土地资源成为可预期收益的财产和资产，才能使农业转移劳动力的经济能力得到提高，这是保障其在城市实现长期稳定生活的关键所在。
 
    　（四）农业转移劳动力要提升个人素质，积极融入城市生活
 
    　农业转移劳动力要实现深层次的转移，还需要不断提升个人的素质。长期以来，受城乡物质文化水平差异的影响，不可否认，部分农业转移劳动力在言谈举止、行为方式上还存在一些问题，再加上部分城镇居民的偏见和排斥，虽然农业转移劳动力长期在城市生活、工作，但是却难以真正融入城市生活。
 
　　今后农业剩余劳动力在实现深层次转移的过程中，要有提升自身素质的自觉意识，努力提高自身修养和文化水平。基层党组织和社区居委会也应该发挥一定的作用，努力引导农业转移劳动力的思维方式、价值观念、言谈举止、竞争意识发生积极变化。还要依托基层党组织和社区居委会来引导农业转移劳动力参与社会管理，对于那些符合落户条件的农业转移人口要引导其参与民主选举、民主管理、民主监督，培养其现代公民意识。要鼓励农业转移劳动力参与社区自治，培养其现代市民素质，增强其“作为社区成员的意识，提高自我管理、自我教育、自我服务的能力”^[6]。农业转移劳动力在完成职业转变、地域转移、身份转换后实现价值观念、思维方式的转变将有助于其真正融入城市生活。
  [1]中华人民共和国国家统计局. 2013年全国农民工监测调查报告 [N]. 中国信息报，2014－05－13.
[2]潘家华，魏后凯. 城市蓝皮书No.6 [M]. 北京：社会科学文献出版社，2013：13.
[3]李培林，陈光金，张翼. 2014年社会蓝皮书 [M]. 北京：社会科学文献出版社，2014：20.
[4]徐平华. 改革开放以来的中国农村劳动力转移 [J]. 中共中央党校学报，2008，（5）：25.
[5]中华人民共和国国家统计局. 中国统计年鉴2013 [K]. 北京：中国统计出版社，2013.
[6]国务院发展研究中心. 中国农民工现状及其发展趋势总报告 [J]. 改革，2009，（2）：24－25.