我国农业可持续发展的制约因素、动力机制及路径选择时间： 2016-11-10信息来源：周苏娅　作者：hjr_admin　责编：

  　  [摘要]在我国经济发展正步入新常态的背景下，提升农业可持续发展能力受多重因素影响和制约：诸如农业制度的滞后和缺位，农业资源硬性约束突出，农业科技创新能力不足，农业产业集群发展缓慢等。依据现阶段国情，在科学厘清制约因素基础上，合理规划战略内容和探寻动力机制，提出发挥农业产业集群优势，推进农业循环经济发展，创新涉农资金运行机制，构建新型农业经营体系，强化政府的服务性职能等路径，是实现我国农业可持续发展的指向性选择。
    　[关键词]农业可持续发展；科技创新；产业；政府职能
    　[中图分类号]F320.1  [文献标志码]A  [文章编号]1000－8284（2015）04－0145－05
  　  [收稿日期]2015－02－20
    　[作者简介]周苏娅（1973－），女，黑龙江讷河人，院长，副教授，从事马克思主义中国化和中国特色社会主义理论与实践研究。
 
    　农业可持续发展是国民经济可持续发展的基础。2015年中央一号文件和2015年两会聚焦“三农”问题，围绕加快农业现代化建设，突出强调加大改革创新力度，旨在破解我国农业发展中的难题，促进农业可持续发展，加快推进中国特色农业现代化。目前，我国已处于经济增速放缓，农业生产成本攀升，城乡要素流动加快，资源环境约束趋紧的压力期。如何科学有效地提升我国农业可持续发展能力，迫切需要新思路、新举措、形成新的优势。
 
    　一、我国农业可持续发展的制约因素
 
    　目前，在工业化中期和城镇化加速推进期，我国农业发展面临着社会、经济、生态问题的压力逐渐增大，矛盾日益凸显等情况，其中有些问题已成为制约农业可持续发展的突出因素。
 
    　（一）农业制度的滞后和缺位。由于历史和认识原因，农业可持续发展一直是我国农业发展的薄弱环节，其中，农业制度是关键问题。制度是任何社会得以存在和持续发展的重要保障，而制度效率具有时间跨度性和阶段性特征。因此，制度必须与时俱进，不断创新发展。随着工业化及农村市场改革的不断深入，我国现行农业制度深层次的矛盾和缺陷愈发明显。在土地制度上，农业土地产权关系不明晰，使用权期限不稳定，土地处置权残缺。导致农业投入以短期行为为主，掠夺式使用耕地，土地利用零散细碎，土地生产率、劳动生产率的增长受到抑制。在农业组织制度上，缺乏对农户吸纳资本，技术和经营管理等现代要素的激励机制。农村土地流转制度欠缺，土地流转不畅，纠纷频发。土地承包经营权入股的具体制度不清晰，使农民入股获取的收益有限。农地登记注册制度与信息检测机制尚未建立，出现了家庭农场登记材料、组织形式不一致等问题。在农业投融资制度上，财政涉农资金投入增长力度不强，直接投放现金多，分散重复使用普遍，缺乏归口综合管理，没有向生态建设与可持续发展方向转化。
 
　　（二）农业资源硬性约束突出。农业资源是农业生产力的重要组成部分，随着农业日益向现代化和商品化发展，农业资源对农业生产的作用日趋重要。受长期粗放型农业增长方式的影响，我国农业资源的数量减少和质量下降都已进入到硬约束时期。耕地和淡水资源紧缺，草原等资源退化严重，人地矛盾突出，资源载荷率高等问题突出。到2013年，我国人均耕地面积仅有1.41亩，不到世界平均水平的1/2，由于化肥、农药、除草剂等的不合理使用又导致地力衰退。随着工业化城市的进程加速，耕地会延续减少的态势，在物质、技术等要素投入水平较低或保持稳定的状态下，可耕地的数量、质量和粮食生产水平三者之间高度相关。水资源方面，我国人均拥有量仅为世界平均水平的1/4，而且水资源分布南北差异较大，每年农业灌溉缺水量约300亿立方米，人多地少水更少的矛盾明显。我国各类农药的使用量为200多万吨，亩均使用量超过1千克，而利用效率仅有30%左右。农膜覆盖2亿多亩，残留率高达40%左右。这些都对土壤和水体造成污染，也使其纳污能力减弱，严重制约了农业的可持续发展。
 
　　（三）农业科技创新能力不足。近年来，我国农业科技水平稳步提高，2014年农业科技贡献率已达56%。但从发展的总体来看，农业科技基础依然薄弱，农业技术水平提高缓慢，尤其是科技创新落后于农村改革、农业现代化以及农业可持续发展的进程。在这种状况下，实现农业可持续发展对农业资源环境保护技术以及农业科技创新提出了更高要求。我国农业科技研发及推广经费投入长期不足，且来源渠道单一。2012年我国用于农业科研的投资占农业总产值的比重仅为0.68%，与联合国粮食组织建议的发展中国家1%的水平还有不小差距。农业科技创新能力弱，导致农业生产科技含量低，技术竞争处于劣势，在农业资源高效利用、土壤侵蚀治理、农产品深加工等重点领域技术成果严重不足。据统计，“我国农业每年自然灾害受灾面积达4 000万—4 667万hm²，直接经济损失超过100亿元。”^[1]受不合理施肥、过度使用农药等危害，全国土壤有机质含量平均水平已降至1.0%，明显低于欧美国家2.5%—4%的水平。近几年，我国农业科技成果转化率在40%左右，而真正形成规模的不到20%，导致农民急需的、成熟的、生产中亟待解决的技术难点科技成果少，有些成果又因应用过程操作繁琐，需要配套设备，影响了农民对其应用的积极性。
 
    　（四）农业产业集群发展缓慢。随着农业产业化逐步发展以及农业生产力的不断提高，农业产业集群应运而生。农业产业集群是以农产品供应链、网络方式结合的有机整体，具有空间或地域集聚的特性，可以形成规模化、专业化的生产和服务，从而提升其生产力，形成农业龙头企业。在农业发达国家，依托农业产业集群发展的一批农业产业，已成为这些国家的支柱产业，如美国大豆产业集群近年来在国际市场迅速崛起。当前我国农业正处于转型的关键期，发展农业产业集群，增强集聚优势是促进农业可持续发展的必然选择。长期以来我国农业实行粗放型发展战略，受家庭联产承包责任制农地制度的束缚，加之各级地方政府对产业集群的认识和管理水平有限等因素制约，我国农业产业集群总体发展速度缓慢，集群能力不强，集群转型升级艰难。近年来，我国农业龙头企业与农户实现紧密利益合作的仅占15.1%。2012年，国家重点农产品加工龙头企业的平均利润仅为5.52%，明显低于工业企业的平均利润率。可以看出，现在产业集群存在着内部各企业同构现象严重，带动能力强的龙头企业缺乏，产业链短损，发展不协调不完整，集群信息不对称，市场应变能力差，集群关系脆弱等问题。
 
    　（五）政府调控行为相对迟滞。目前，我国正处于农业经济多重转型期，需要政府大力支持，必要时进行有效干预。政府行为目标主要包括:“农产品供给安全目标、农民收入目标以及农村和农业经济可持续发展目标等。”^[2]不同级别的政府，尤其是对不同地区的政府而言，其行为目标追求具有差别性，但在促进农业可持续发展目标上各级政府是一致的。经济发达国家政府不仅把促进农业可持续发展作为农业政策选择的重要理论依据，甚至还作为新农业保护主义的理论依据，如美国2002年新农业法中这种理念被清晰表述。我国政府行为在农业可持续发展问题上，仍处于改革与校正过程之中，存在着计划经济管理体制的痕迹，在行为选择中常出现“缺位”和“错位”现象。如农业依然继续着剩余贡献，政府对农业支持力度差，地方政府存在着“上有政策、下有对策”的执行惰性，缺乏支持性制度安排，农业技术研究与推广体系薄弱，粮食直补中耕地生态补偿力度不够等问题依然突出。
 
    　二、我国农业可持续发展的根本任务和动力机制
 
    　我国农业经济发展面临资源和环境重大挑战时，要保持农业可持续发展，必须坚持科学发展观，以改革为动力，从战略高度进行规划。明晰总体思路，提出根本任务和重点，建立合理的动力机制。
 
    　（一）根本任务
 
    　1. 可持续利用农业资源。农业资源的可持续利用，是实现农业可持续发展的关键。对农业资源开发和利用必须符合人口增长，自然资源和生态环境的承载能力。我国农业资源紧缺，走浅层开发利用、粗放低产、自然农业已无出路。统计资料显示，我国目前有40%的耕地处于不断退化的状态，30%的耕地不同程度受水土流失的危害，优质耕地仅占全国耕地的28%，全国草原每年又以2 000多万亩的速度在退化。事实表明，必须将有效性作为农业资源利用的重点，挖掘资源深层潜力，提高资源的使用效率，降低资源的消耗速度，重点通过研究、选用和推广先进的科学技术，实现农业资源的可持续利用。在改革开放的背景下，加强农业资源开发与土地整理、复耕、区域资源综合开发等方面的有机结合。对我国这样一个人均资源拥有量远低于世界平均水平的国家而言，在人口、资源、环境相互协调的基础上，最大效益的组织和利用自然资源尤为必要。特别是对耕地资源的合理利用与保护，如因地制宜的充分利用耕地资源，严禁随意占用耕地，有计划地开垦荒地，变宜垦地为耕地，实现耕地总量的动态平衡。
 
    　2. 优化农业产业结构。农业可持续发展的本质在于维持农业生产和经济系统的恢复性，在此进程中不断优化农业经济生产结构。通过产业结构的不断细化，使农业由单一结构，逐步调整为大农业结构，并上升为多元结构，这是一个产业不断升级进化的动态过程，也是促进农业经济增长、提高质量和效益的根本性途径。优化过程要求农业产业结构及各行业之间比例协调，供求平衡，资源合理有效配置。农业产业结构的优化体现在高附加值的农业产业部门比重的上升和技术水平的提高，最终形成完整的产业体系。在种养加、产供销、农工商、贸工农一体化的经营格局上，纵向延伸和发展产业链，横向培育和发展产业群，形成一个稳定的经济利益共同体。这个完整的产业体系包括：产前农业生产资料供应，产中农产品生产，产后农产品贮藏、加工、销售，也包括产后关联产业如休闲观光、民俗旅游等农业多功能开发。在市场机制的作用下，各产业相互之间以科技进步成果、市场供求信息和各种物质力量相互带动、相互作用，共同发展进步。
 
    　3. 促进农民持续增收。21世纪以来，我国农民收入实现了连续11年的较快增长，特别是最近五年，农民收入实际增速均快于城镇居民。据2014年统计数据显示，城乡居民收入比由2009年的3.33：1下降到2014年的2.92：1。但农民纯收入中来自农业的比重在不断下降，2012年全国农民人均纯收入中，来自耕地经营的比重仅占26.6%。而且，2013年城镇消费品零售额205 858亿元，乡村消费品零售额仅31 952亿元，可看出农民收入增长缓慢依然是突出问题，与我国农业现代化建设的目标相差甚远。从农民的角度看，只有收入持续稳定增长，他们才能有更新技术、追加投入的积极性，才会提升扩大再生产能力，提高保障经济发展与资源、环境相协调的意愿。现阶段影响我国农民收入增长的主要因素是：城乡二元制度改革的滞后，农民的工资性收入增长受阻，受农村家庭联产承包责任制的束缚，农户家庭经营规模不经济，市场交易成本和风险过高。近年来，农业生产资料价格持续上涨，而农产品的价格却长期低迷，农民增收困难。政府财政农业支出增长力度不大，支出结构不合理，“非农化”占有资金严重，农民转移性收入增长不足。
 
    　4. 转变农业消费模式。传统的消费模式是一种“线性过程”，造成资源的无为消耗和环境的退化。农业可持续发展思维下的消费模式要求“可持续消费”，这既能满足当下人们不断增长的消费需求，又能减少消耗资源和产生废弃物消费，而且遵循了代内平等和适度性原则。目前，我国农村大部分地区由于生产力水平较低，农业生产消费仍处于一种非持续性生产的状态。农作物和养殖业增收主要以高资源投入为途径，通过增加面积，加大化肥和农药的使用，采取粗放式生产，资源被过度开发利用，再加上生产垃圾严重污染环境，导致农业面临的资源环境硬性约束日益增强。至2013年，我国已退化、沙化、碱化的草原面积达1.35亿公顷，人均水资源仅为世界平均水平的28%，灌溉水的利用率仅为国际先进水平的60%，每年产生畜禽粪便约27亿吨，如果我国现有耕地提高1%的复种指数即相当于扩大了130万hm²的耕地面积。由此，我国实施农业的可持续消费已成为紧迫任务。要提高农民环境意识和生态意识，加强生态良心和生态道德教育，提高可持续消费意识。
 
    　（二）动力机制
 
    　1. 科学技术的支撑。科技进步是我国农业经济发展的主要动力源泉，也是增强我国农产品国际竞争力，促进农业可持续发展的重要支柱和保障。通过多年的发展，我国农业科技整体水平现已跃升到发展中国家前列，一些重大科技成果已达到国际先进水平，实现了跨越式发展。我国农业发展已由主要依赖于土地、资本、劳动力等有形要素的传统农业向依赖科技、信息等知识要素的现代农业转变。据统计，“至2013年末，我国在超级稻、杂交玉米、转基因抗虫棉、杂交油菜等一大批突破性科技成果的研发和推广应用，使主要农作物良种覆盖率达到96%以上。”^[3]但近年来，发达国家依靠其科技领先优势，不断降低农产品的生产成本和销售价格，给我国农业发展带来了巨大的竞争压力。如美国、德国、日本、以色列的农业均强调依靠科技进步促进农业生产效率的大幅提高。并通过合理使用化肥、农药等化学制品，减少环境污染，其农产品在国际农业竞争中“占尽优势”，为本国农业可持续发展创造了良好的物质条件。在这种情况下，我国农业发展劣势已凸显，迫切需要适应国内外农业科技发展态势，提高农业科技自主创新能力，确立农业科技投入、推广、创新和成果转化机制，强化农业科技创新驱动作用。
 
    　2. 法律法规的健全。为促进农业可持续发展，发达国家和地区都通过比较健全的农业法律体系来保护农业和农民利益。改革开放以来，尽管我国农业法律体系建设也取得了显著成绩，如农村集体经济组织、农户和农民的一些活动等，已经基本纳入规范化的法律轨道。但从我国农业经济转型和实现农业可持续发展战略方面来看，我国农业法律法规建设不健全，缺乏有效的监管和约束机制。现行的农业法律法规多为原则性和政策性规定，而且农业管理部门制定的农业规章颇多，导致对农业的约束力薄弱。此外，还缺少以农业法为基础和与其相匹配的农业农村法律体系，法律法规的制定明显滞后于农业经济发展的需要。为了更好地发挥农业法制在发展可持续农业中的保障作用，需要围绕农业发展可持续的核心，尽快制定最为规范、权威、稳定的法律制度，确保分工明确，责任到位。
 
    　3. 新型职业农民的培养。实现农业经济增长方式转变和促进农业可持续发展，是一种从更高层次和更新角度对人力资源开发和科技发展的理性诉求。农业的专业化、社会化、市场化、需要以提高农村劳动力的素质为前提，需要以懂技术、经济、管理等具有较高素质的新型职业农民为支撑。新型农民能根据市场变化和技术创新发展选择优化的生产与经营项目，提高农业劳动生产率、资源利用率和农业综合生产能力。所以，培养新型职业农民是知识经济时代和市场竞争的需求，也是解决“三农”问题的关键因素，更是实现农业现代化和促进农业可持续发展的决定性力量。美国等西方国家大都采取通过立法的方式推进和保障农业职业教育，以政府投入为主，鼓励多元参与，并通过建立各种跨学科、跨院校、跨校企的研究中心和研究室来推动学科发展，培养大量服务于农业的专业人员。我国农业受经济社会发展水平和农民总体素质不高的制约，缺乏对农村职业技术教育和农民科技培训的激励、监督和保障机制。目前我国农村受过中等及以上农村职业教育的比例不足4%，农民平均受教育年限不足7年（发达国家已达12至14年），大量低素质的劳动力严重制约了农民的增收和现代农业建设。由此，加大农业职业教育投入力度、提高农民科技水平，充分整合发挥各类教育资源优势，建立科学的农村劳动力培养投入机制是一项迫切任务。
 
    　三、我国农业可持续发展的路径选择
 
    　我国农业发展中的制约因素已成为农业可持续发展的瓶颈，为了有效提升农业可持续发展的能力，既需要找到发展中的动力机制，更需科学构建具有全局性的路径，为农业可持续发展开辟道路。
 
    　（一）发挥农业产业集群优势。农业产业集群是大农业发展的一种趋势，也是区域性农业实现经济快速发展和促进农业可持续发展的一条新途径。随着农业产业化发展，提高产业集中度，实现区域化布局，供产销互动，并形成产业链，最终促使农户、企业、中介组织等不同利益群体形成产业集群这个利益共同体。最根本特征是：“在竞争和合作中获得竞争优势，共同创造效益，共同促进产业发展，进而促进产业竞争力显著提升。”^[4]如加拿大玉米3/4的产量集中在安大略省，荷兰花卉、法国葡萄、智利苹果等都是国际上较为成功的产业集群案例。目前，我国农业产业集群发展程度虽不尽相同，但整体上还处于发展的初级阶段，主要靠自然资源优势的推动发展。为进一步促进我国农业产业集群快速向扩张期、整合期和提升期的更高阶段发展，强化产业的集聚优势，实现“1+1＞2”的效果，应重点解决：加强与农业关联的支持性产业的配套服务及基础设施，如加强金融服务类行业的资金支持，中介服务类行业的决策咨询，所在地的政府服务意识等条件；推动一批具有竞争优势、带动能力强、整体实力突出的农业龙头企业快速发展；促进集群主体之间的有效合作，提高集群分工专业化程度，减少集群主体内耗，在集群内部形成良好的充分的合作环境；以较低的成本提供优质农产品以满足消费者的需求。
 
    　（二）推进农业循环经济发展。农业循环经济以农业资源消耗、农业污染排放最小化与农业废物利用最大化为目标，成为21世纪农业可持续发展的一种重要途径。农业循环经济以农业产业化体系为载体，以科技手段为支撑，“以节约农业资源和‘资源—产品—再生资源’的再生闭路循环利用为特征。”^[5]涉及企业清洁生产、农业资源循环利用、生态农业、绿色消费等循环系统经济，是对生态农业理念的发展和完善。大力推动农业循环经济发展，要重点解决：加强循环型农业经济的区域大循环，进行规模化管理；调整农业产业结构，改善单一的农业生产结构，提高要素投入产出比，促进农民的收入增长；延长小循环产业链，将农业生产和废弃物加工连接在一起，实现资源的高效利用和能量的梯级利用; 注重产品投入和生产加工过程的无害化和有机化，提高农产品的质量和食品安全水平。从保障条件来看要不断提升科技能力，加大政策扶持力度，树立循环经济理念；建立政府奖励、税收优惠等政策的激励制度，加大投入秸秆气化站，沼气池等有利于农业循环经济发展的配套公共设施建设；建立绿色规范制度，如对废旧物资商品化收费、倒垃圾收费、征收生态税等对生产者和消费者进行行为规范和控制；建立信息公开制度，形成政府、企业、农户三者共同约束和激励的模式；建立促进农业循环经济发展的法律制度，以保障循环型农业的顺利推进。
 
    　（三）创新涉农资金运行机制。建立现代农业投融资制度，构建科学有效的涉农资金运行机制，对于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，加快城乡资源要素流动，加大惠农政策等至关重要。2015年中央一号文件提出：优先保证农业农村投入，“转换投入方式，创新涉农资金运行机制，充分发挥财政资金的引导和杠杆作用。”^[6]现在我国农业现代化资金来源多元化的格局基本形成，但农村现有的基本经济发展水平，投融资体制安排以及市场主体动力机制不完善等原因，无法吸引稀缺资金有效投入，最终导致投资不足，影响农业的可持续发展。从经济发达国家的经验可看出，必须建立以政府为主导，以市场为基础，政府、企业、民间、农户多主体相互配合、综合协调、分工明确、功能完善、行为规范、积极性高的涉农资金运行机制。重点解决政府作为宏观经济的调控者要充分发挥财政性和政策性投资的基础导向和杠杆作用；加大对农村职业教育、卫生等领域的固定资产投资，提供各种优惠、互惠、促农补贴，引导各投资主体投资；金融机构要发挥主渠道作用，农业发展银行、农村信用社应扩大对贫困农户的辅助贷款，完善对农民的小额信用贷款，积极发展和创新农户联保、有价证券质押等多种贷款方式；鼓励新型农村合作性金融组织和民间资金投入农业，并建立健全法制、加强监管机制等。
 
    　（四）构建新型农业经营体系。随着农业现代化的快速发展，我国家庭承包制下的双层经营体制已举步维艰，农业组织创新发展滞后。为进一步激发农村经济社会发展活力，必须创新农业经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度。以缓解目前我国农业组织体系存在组织形式单一，组织之间缺乏组合与链接机制，组织带动能力弱，市场竞争力不强，社会服务效果不明显，商业化服务主体发展不足等矛盾，力求达到农业资源优化配置和资源高效利用的目的。从农业可持续发展角度分析，当前农业组织化经营的重点是：在坚持农民家庭经营主体地位基础上，鼓励发展家庭农场、种植大户，引导农民专业合作社，拓展服务领域，推进农业产业化示范基地建设和龙头企业转型升级，发展现代农业企业。其中，培育新型农业经营主体是重要环节。要把种植大户、家庭农场作为最基本的形式进行培育，各类补贴和项目重点要向他们倾斜，提高其规模化和集约化水平。要鼓励支持农民开展多种形式的股份合作与合营，加大对农民专业合作社和各类农协组织的支持力度。推进龙头企业转型升级，突出完善其带动农户的组织制度和利益联结机制，推动其与专业合作社的深度融合。
 
    　（五）强化政府的服务性职能。我国目前农业管理体制虽然经过多年的市场化改革，但大体上还是计划经济体制下农业经济管理体制的延续。还存在着分层运行的农业经济管理体制、非一体化的产业分隔型管理结构的现象，表现为“政出多门”以及彼此之间缺乏有效协调机制，造成有限的资源利用率低、甚至浪费。在促进农业可持续发展的进程中，政府的作用至关重要，政府职能要由过去管理、主导为主，逐渐向以市场需求导向为主转变，强化政府服务意识，有效促进我国农业经济多重转型的深化，要突出解决：为农民和农业生产提供生产、流通、加工等有关的价格信息、供求信息、生产技术信息以及国家政策信息等服务；建立农产品市场平衡机制，完善生产力储备和产品储备，防止“谷贱伤农”，保护粮农经济利益；引导农民积极适应市场竞争，延伸农业产业链，使用先进的农业生产技术和农业生产项目；优先保证农业农村投入，提高农业补贴政策效益，拓宽农村外部增收渠道等惠农政策；以产权保护为核心，引导农业生产要素、资源合理流动，充分发挥最优效益。还应完善对我国农业农村法律体系建设，诸如农村产权法律制度、农业支持保护法律制度、农民主体地位法律制度、农业市场规范运行法律制度、农业资源与环境保护的法律制度等。只有不断完善农业法律制度，提高全社会法律意识，把法制建设和道德建设紧密结合起来，农业可持续发展才会得以保证。
  [1]王龙昌. 农业可持续发展理论与实践 [M]. 北京：科学出版社，2015：83.
[2]梁世夫. 中国农业经济多重转型期政府行为研究 [M]. 北京：人民出版社，2013：147.
[3]辛岭. 中国农业现代化制度的困境与创新 [M]. 北京：中国农业科学技术出版社，2014：33.
[4]黄海平. 特色农业产业集群形成机制与发展战略研究 [M]. 北京：中国科学技术大学出版社，2014：4.
[5]冷志杰. 发展农业环境经济的机制与对策研究 [M]. 北京：科学出版社，2012：12.
[6]中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见 [M]. 北京：人民出版社，2015：9.