不同类型农民专业合作社与地方政府的互动情况分析时间： 2016-11-26信息来源：魏欣芝 许彦彬　作者：hjr_admin　责编：

   　 [摘要]随着农民专业合作社的迅速发展，农民专业合作社的创办主体呈现出多元化的特点，其中由政府主导型、农村能人领办型和公司领办型的农民专业合作社不仅占据了绝对主导地位，而且还在与地方政府的互动中成为政府扶持资源的主要获取者和受益者。文章首先对不同类型农民专业合作社在与地方政府互动时的表现进行了分析，在此基础上提出当务之急是要理清地方政府在农民专业合作社发展中的角色定位，即应该扮演好引导者、服务者、提供者与监督者的角色。
    　[关键词]农民专业合作社；地方政府；角色定位
    　[中图分类号]F321.42    [文献标识码]A    [文章编号]1002—736X（2015）05—0105—03
    　[基金项目]本文为山东省软科学项目“促进山东省农村服务型社会组织发展的策略研究”（项目编号：2014RKB14088）的阶段性研究成果。
    　[作者简介]魏欣芝（1983—），女，山东聊城人，泰山医学院管理学院讲师，研究方向：公共事业管理；许彦彬（1971—），男，山东泰安人，泰山医学院管理学院院长、教授，研究方向：公共事业管理。
    　DOI：10.16331/j.cnki.issn1002—736x.2015.05.016
      　Key words: farmers' professional co—operatives; the local government; role
 
    　农民专业合作社作为提高农民组织化程度的组织形式载体，其产生之初，就由于其游离于市场机制失灵边缘的制度设计从而对政府扶持具有天然的依赖性，其发展深受政府供给的外部制度环境的制约与影响（崔宝玉，2014）。为此，中央和地方政府及各个相关部门都相继出台一系列支持农民专业合作社发展的政策措施。在政府扶持政策的吸引下，我国农民专业合作社发展迅猛，根据国家工商总局公布的数据，截至2014年12月底，全国实有农民专业合作社数量已经超过128.88万户，比上年底增长31.18%，出资总额2.73万亿元，增长44.15%。同时农民专业合作社的创建主体也呈现多元化的特点，其中由基层政府、涉农部门创建的政府主导型农民专业合作社、公司领办的农民专业合作社和农村能人领办的专业合作社不仅占据绝对主导地位，还在与地方政府的互动中成为政府扶持资源的主要获取者和受益者。农民专业合作社与地方政府的关系会由于合作社类型的不同而呈现出不同的特点，也会演绎出合作社与地方政府不同的行为逻辑。本文主要以不同类型农民专业合作社与地方政府的互动情况为切入点来探讨地方政府在推进农民专业合作社发展进程中的角色定位问题。
 
    　一、不同类型合作社与地方政府的互动分析
 
    　（一）政府主导型合作社与地方政府的互动分析
 
    　政府主导型合作社是指由基层政府和政府涉农服务体系（乡镇农业服务中心、农业技术推广站、农村经营管理站、畜牧站等） 牵头组建的合作社。这类合作社的建立主要依托于政府部门原有的组织资源和人力资源，不少基层政府工作人员和涉农机构的负责人都会在合作社中任职，这就使得合作社要听命于这些政府扶持单位。单位领导的好恶、单位实力的强弱乃至单位负责人的更替，都会影响合作社的正常业务，致使合作社始终难以摆脱行政的、非经济的束缚，从而难以独立自主地开展活动。这种由政府以自上而下方式建立起来的合作社固然快捷，效率也很高，但也使得合作社偏离了其基本原则，成为附着在政府身上的一个附属机构和政府职能的延伸。另外，由于这些部门把握着公共财政对合作社的分配渠道，因此，政府主导型的合作社在短时间内凭借政府特有的社会动员能力、社会资源配置能力以及技术服务组织资源优势就可以获得快速发展。但是可以预见的是，这类合作社将来一旦离开政府的“庇护”便无法开展正常的运营活动，其发展注定是不可持续的。
 
    　（二）能人领办型农民专业合作社与政府的互动分析
 
    　本文中的能人领办型合作社主要指由技术能手、生产大户或农民经纪人等而非村干部牵头组建的合作社。农村能人在物质方面较普通农户拥有较多的生产资料，或有普通农户所不拥有的生产设备和技术、资本，加之见多识广、能力强，因此更容易组建起合作社。这类合作社通常由几位能人发起，政府一般不会介入合作社的组建和运作过程，合作社具有一定的独立性。与政府主导型合作社不同，能人领办型合作社要想生存和发展，就必须从合作社外部即政府手中获取资源。虽然依据《农民专业合作社法》以及各级政府制定的相关政策法规，能人领办型合作社也可以获取政府扶持，但基于合作社权益所制定的财政补助和政策优惠是十分有限的，而且需要花费较多的时间和精力去争取，付出的成本较高，结果如何还是未知数，大多数能人型组织者往往觉得不划算，所以采用这种正式制度赋予的权利来获取政府扶持的能人较少（杨灿君，2014）。因此现实中，能人领办型合作社获得资源的多少主要取决于能人的政府关系能力与社会关系能力，倪细云、王礼力和刘婧（2012）基于对山西运城100家合作社的调查，通过对合作社负责人能力测度的结果也说明了这一点，即政府关系能力在负责人的能力结构中贡献最大，使得合作社负责人更容易从政府得到资源。有的能人关系能力较强，社会关系网络发达，与基层政府官员、村组织关系密切，不仅可以得到村集体组织在用地、基础设施等方面的支持，而且还可以借助村集体组织的社会网络争取更多的政府资源，而村集体组织争取到的政府项目中也会有不少将合作社发展作为项目实施的保障性措施之一，客观上也促进了合作社的发展。而关系能力较弱的能人，有的会对村集体组织采取主动合作的办法，主动沟通，并听取村干部的意见，村干部出于村庄发展的需要，也乐于与合作社展开合作；还有的会选择参与村干部竞选，因为如果竞选成功，能人就由合作社理事长单一身份转变为身兼村干部，可以为合作社带来很多便利：如能便于他协调社员之间以及合作社与村里的关系，便于他同工商和税务部门打交道；而且对国家产业政策比一般农户知道得要早，掌握得要多一点。还有的则会积极主动地在合作社建立党支部。也有一些能人因为与村集体组织相处得不太好，不仅不会得到任何来自村集体的支持，还会遇到村集体对合作社发展设置的种种障碍甚至是打压。
 
    　（三）公司领办型合作社与地方政府的互动关系分析
 
    　自2006年颁布的《农民专业合作社法》中赋予公司作为发起人领办合作社的合法性之后，公司领办型农民专业合作社日趋占据重要比重。这类合作社由公司牵头组建，其组织机构、日常管理方面都依附于公司，实际上被公司所控制和利用。很多涉农公司对于参与创建合作社都有很高的积极性，其动机一方面是可以获得合作收益，即通过规模经济、减少交易费用等形式所形成的可持续性的经济收益；另一方面，可以获得政策性收益，即政府以资金、实物或项目建设等形式的补助和税收减免优惠政策（杜奋根，2014）。相较于其他领办主体创建的合作社，公司领办型合作社在规模、社会影响力及带动农业产业发展和农民增收方面都具有很大的优势，也正是地方政府官员眼中的“明星合作社”。政府对其进行扶持显然比扶持其他类型合作社在政绩方面成效更为明显，而这类合作社也会主动采取一些策略来迎合政府利益的诉求，从而达到获得更多政策性收益的目的。这些策略既有积极主动向政府提供合作社经营与发展方面的信息、提交合作社的发展报告、提出合作社的发展建议等体制内的、正常的信息交流与共享机制；也有利益输送这样的制度外的政府和合作社之间的联系通道。邓衡山等（2014）通过调查也发现，大多数合作社之所以获得政策扶持，所依赖的是人际关系而不是合作社的表现。应该说，政府与合作社形成的是一种双向依赖的关系，双方合谋获得各自利益的最大化，但却使得合作社的发展偏离了其本质规定性。
 
    　二、不同类型农民专业合作社与政府互动分析的总结
 
    　从以上分析可以看到，政府主导型合作社是由政府部门直接承担准合作社企业家的角色，较为直接地介入到合作社的具体运营中去，也就是说，这类合作社发展的重要推动力主要来自于政府的行政化驱动力而不是农民的自发自愿，其发展自然也越来越偏离合作社的“民办、民管、民受益”原则。如果说这类合作社在发展初期可能是值得提倡和加以肯定的，但当发展到一定程度，政府就必须从直接参与中逐步退出，而转为从外部环境方面为合作社的发展创造条件，否则政府的过多干预就会成为合作社发展的制约因素。
 
    　对于企业领办型与能人领办型合作社这两类合作社来说，它们在地方政府进行互动时具有一定的相似性：首先，在创建合作社上，都有想获得“政策性收益”的动机；其次，在获取“政策性收益”的方式上，两者都会主动采取各种制度外的可操作的政治策略。但是在获取“政策性收益”的多少方面，除了取决于合作社采取的具体政治策略的不同外，还要受到政府的规模偏好性和示范偏好性的影响，因此，与政府关系越紧密且规模越大、资本越充足、社会影响力越大的合作社就会得到政府的更多扶持，如浙江省淳安县在2012年公司领办的合作社有32家，其中就有26家可以享受到来自中央、省市不同层面的扶持；而与此同时，真正建立在农民自愿基础上的合作社却由于缺乏相应的渠道及机制，难以建立与政府之间的联系，无法获得政府优惠政策的支持，致使鼓励合作社发展的政策失去其本质意义。
 
    　总之，我国农民专业合作社在与地方政府互动中所形成的关系虽然满足了各自利益的最大化，但却背离了发展合作社的初衷。更为严重的后果是，两者之间的互动还会对其他合作社产生巨大的示范效应，使得更多的合作社将如何俘获政府作为确立其核心竞争力的战略手段，而扼杀了合作社大农的企业家精神和农村所亟需的市场创新与技术创新。
 
    　三、政府参与农民专业合作社发展的角色定位
 
    　以上分析说明，在农民专业合作社的发展过程中，受传统的政绩观和考核晋升机制的影响，地方政府与农民专业合作社之间的互动关系出现了一定程度的扭曲。这种扭曲主要体现为：对于政府主导型农民专业合作社地方政府行政介入过多，力度过大；而对于能人领办型合作社和公司领办型合作社地方政府要么干预不当，扭曲了合作社“民办、民管、民收益”的基本原则；要么是既不干预也不扶持，任由其自生自灭。这种扭曲成为制约我国农民专业合作社发展的重要因素。因此，当务之急是尽快理清地方政府在农民专业合作社发展中的角色定位，因为这不仅关系到在农民专业合作社发展过程中政府应采取怎样的扶持措施，还决定着我国农民专业合作社的未来发展态势。而要做到这一点，地方政府与农民专业合作社之间既要有明确的职能划分，又要努力实现政府行政推动与农民自我组织的有效衔接，政府依法管理与农民依法自治的良性互动。具体来讲，地方政府主要应扮演好四个角色。
 
    　（一）引导者角色
 
    　引导者角色主要是指政府通过实行各种扶持政策去引导、指引农民专业合作社正确的发展方向。具体来说：第一，这种引导应该建立在农民有组建合作社的内在动力的前提下，因为只有这样农民专业合作社的发展才会和政府的引导产生良好的互动，合作社才会走上健康、良性发展的道路。因此，政府在引导时必须注重合作社的内生机制与政府的外部引导有效衔接；第二，地方政府的引导不能采取一刀切的方式，而是要针对不同类型的农民专业合作社建立分类引导的政策机制；第三，注重发挥政府扶持资金的引导作用，对真正以农民为主体、运作规范的合作社要优先扶持，给予定期表彰或奖励，增强引导规范化发展的诱导力。
 
    　（二）服务者角色
 
    　这个角色要求政府逐渐从对农民专业合作社的直接参与中退出，注重从外部环境方面为农民专业合作社的发展创造良好的条件，降低其制度创新的成本。目前政府提供服务的重点应当集中在信贷支持、人才培养、对合作社的培训和咨询服务、技术服务、协调与各部门关系等方面。但从长远来看，应该借鉴发达国家经验，整合政府各部门资源，设置一个专门的机构并搭建起相应的公共服务平台来不断提升政府对农民合作社的服务能力。
 
    　（三）提供者角色
 
    　提供者角色即政府通过公共基础设施及制度方面的供给为农民专业合作社的发展创造良好的外部环境。制度供给主要是建立并完善合作社法律、税收、信贷、市场准入等制度体系；公共基础设施供给主要指如造桥铺路、信息平台、通信网络等方面。
 
    　（四）监督者角色
 
    　在推进农民专业合作社发展的过程中，由于政府监督者角色缺位，导致政府扶持合作社的公共资源大多被社会强势主体所占用和使用，公共资源分配的公平性遭受损害，抑制了真正的农民专业合作社的发展。因此，政府的监督者角色应该主要体现在与伪合作社作斗争，维护市场的公平竞争方面。为此，应该建立一个以政府为主导的农民专业合作社外部监管体系，把外部监管作为督导合作社走上规范发展之路的常态机制。
     　 [1]崔宝玉. 政府规制、政府俘获与合作社发展 [J]. 南京农业大学学报（社会科学版），2014，（5）：26—33.
    　[2]邓衡山. 合作社的本质规定与现实检视——中国到底有没有真正的农民合作社 [J]. 中国农村经济，2014，（7）：15—26.
    　[3]杜奋根. 农民专业合作社的发展及其政府角色担当 [J]. 区域经济，2012，（9）：77—83.
    　[4]倪细云，王礼力，刘婧. 农民专业合作社理事长能力测度与培育 [J]. 西北农林科技大学学报（社会科学版），2012，（5）：26—31.
    　[5]杨灿君. 关系运作对合作社获取外部资源的影响分析——基于对浙江省27家合作社的调查 [J]. 中国农村观察，2014，（2）：9—17.