从“三旧”改造困境看城市更新——以广州市为例时间： 2016-12-05信息来源：李灿　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.09.003
 
    　为推动广东省社会经济可持续发展，释放土地资源潜力，实现产业转型和城市空间重构，2009年“三旧”改造在广东正式推开。该项政策实施以来，有效提升了地区土地资源节约集约利用水平，改善了城市环境品质，产生了积极的政策效果。但随着城市发展转型与空间功能优化，以土地指标挖潜为指导的“三旧”改造模式已不能满足城市综合环境容量提升的需求，亟须在城市低效用地再开发的基础上全方位推进城市更新。在此背景下，2015年2月广州市正式成立了国内首个城市更新局，开始着眼于城市功能协同整合，推进旧城成片区域的改造。
 
   　 “三旧”改造政策导向与困境
 
　    “三旧”改造是国土资源部给予广东省的特殊政策，其出发点是广东省推进节约集约用地试点示范省工作的重要举措，是一项土地政策创新。在广东面临产业转型、城市转型和环境再造等发展问题的背景下，“三旧”改造政策主要针对低效存量土地进行二次开发，通过改造释放土地利用潜力，拓展建设空间和保障发展用地。“三旧”改造政策刚一推出就显示了巨大的政策效应。从试点情况来看，通过“三旧”改造，大大缓解了当地用地紧张局面，提高了用地集约率。而且广州、深圳、佛山、东莞等试点市大胆实践，探索形成了一批行之有效且各具特色的改造模式。“三旧”改造所取得的成功经验，为全国保障城市发展用地、转变土地利用方式、推进节约集约用地政策创新提供了积极的经验参考。
 
    　“三旧”改造政策源于土地资源约束下的转型创新，但在取得显著成效的同时也逐步暴露出一些问题，主要表现在：一是过于强调盘活存量土地，致使部分改造项目大拆大建，有“为改造而改造”之嫌；二是“三旧”改造只针对“点”“块”类型的低效用地改造，缺乏对整个城市和城乡之间的统筹考虑，忽视了城市区片功能整合，微观上完美改造的结果在宏观上却是协调性不够，影响了城市的整体建设效益；三是“三旧”改造政策出发点在于缓解土地供求矛盾，重视旧城改造破解城市用地难题和改善城市环境形象，但忽视了社区创建和城市管理服务水平的提升，以及保护历史文化和培育现代城市文化等问题；四是“三旧”改造虽然提出许多标准化技术体系建设，但是缺乏对城市整体功能和环境品质提升的统筹考虑，缺乏全方位、多层次、系统性的城市更新制度建设考量，诸多市场主导型项目常常出现空间无序、选址挑肥拣瘦、方案规划良莠不齐等问题；五是“三旧”改造把握了城市发展过程中物质层面的更新改造需求，却忽略了社会和文化空间重构，特别是对转型时期城市社会结构迅速分化所导致的多元社会空间兴起缺少关注，“三旧”改造政策已无法满足重塑城市社会空间的管理需求。
 
    　城市更新目标的提出
 
    　城市更新是城市发展到一定阶段所必然经历的再开发过程。如今城市更新的内涵从最初的物质重建发展到涵盖整个城市经济社会的系统更新，涉及社会、文化和环境等多重目标。“三旧”改造是广东省政府基于现实土地资源困境和二次工业化的发展要求，希望通过更新改造推动城镇发展的积极探索。就其本质而言，属于与当地发展背景紧密联系的一种城市更新的类型与路径。但该项政策主要应对紧缺的资源现状，过分追求短期的经济收益，如追求土地潜力释放指标、产业转移升级与城市公共形象改善等改造后的经济效果，而对诸如重塑城市文化空间、创造更多就业机会、促进邻里和睦、创建新型社区等重视社会公平、注重人性关怀的社会空间重构表现乏力。
 
    　基于国外经验借鉴和国内城市旧区改造呈现的问题，城市更新的目标应是把物质环境改善和单纯重视审美情节扩展为更为广泛和综合的地方战略性开发，改善城市内部环境、明晰社会经济目标、注重城市规划政策指引、重视社区邻里更新、促进多元化社区健康发展、提升城市品质、营造城市社会活力以及注重对人性的关怀。总之，城市社会环境更新才是城市更新发展的正途。
 
    　广州城市更新面临的问题
 
    　当前，低层次的快速工业化和城镇空间连绵化是广东省城市发展面临的两大核心问题。未来，城市发展从数量阶段向质量阶段提升是城市更新发展的必然。当下，在国家对超大型城市土地发展规模严格控制的背景下，增量土地供应紧张，存量土地开发越来越重要，为解决城市发展用地，深入挖潜、盘活存量土地必然是城市更新的主要路径。因此，现实来看，在产权日益清晰和既有利益格局的情况下，城市更新需要解决如何促进存量土地常态化开发的问题，实现存量土地开发精细化管理，变运动式改造为谨慎渐进、小规模改造式。长远来看，城市物理形态得到一定改善后需要关注城市品质提升和综合竞争力提升，实现对城市社会、文化和环境的系统更新。具体来看，目前广州城市更新面临以下几方面问题：第一，存量土地开发工作量大，须统筹各种关系，平衡不同的利益主体；第二，把握更新改造过程中对城市文化及发展特色的传承与培育；第三，逐步消除城市中二元结构环境所导致的复杂的城市空间结构特征；第四，尊重城市居民对城市发展的诉求，减少政府一厢情愿式的干预；第五，构建有效的社会协同平台，作为城市更新常态化的积极应对。
 
    　构建城市更新协同机制的建议
 
    　“三旧”改造作为一项城市更新运动，不能只为土地空间的改造而改造，应该放在城市更新视角下协同城市空间重构的整体性安排，实现城市土地空间结构调整和功能结构重组的整体优化。从“三旧”改造到城市更新，反映了政府管理对城市更新发展的认识，广州市城市更新局的建立说明政府管理开始从制度建设层面积极应对这种变化，以往运动式物质形态改造已不适应城市更新的长远目标，有必要构建多层次的城市更新协同治理机制。
 
    　确立综合有效的城市更新策略。重视产业先导的更新方法，努力开辟新功能振兴城市衰落地区；构建多方合作的利益主体互动关系，设立更新基金强化社区参与。同时，推进城市更新立法，强化城市更新法规和公共政策对城市空间发展步骤的引导。
 
    　引入社会监督机制。城市更新主要关注公众利益，需要体现更新改造工作的社会利益本质，力图保证社会参与性，需要积极引入社会监督人员，避免政府行政过多干预，实现最优方案和公众性的有力组织。
 
    　强化规划空间导控。应对城市更新规划管理的要求，促使现有城市规划体系以新增建设用地规划管理为中心向城市内部调整、城市品质提升、人居环境改善、社区建设与管理、精细化城市管理转变，修正当前土地再开发制度。
 
    　建立有效的社会协同平台，完善社区自治的发展环境。城市更新是重构良好社区环境（包括物质和社会环境）的过程，城市社区管理是对整个城市社会系统的管理，需要高效、稳定的法治及城市管治平台保障城市社区自治有效运行。
 
　　（作者供职于华南农业大学公共管理学院）