国外农业人口转移对我国的启示——以河南为例时间： 2016-12-17信息来源：张月华　作者：hjr_admin　责编：

摘要：分析了河南省农业人口转移面临的机遇与挑战，借鉴国外农业人口转移中建设全体国民均等化、一体化福利制度，注意均衡发展、避免掉入城镇化陷阱的案例，提出在新型城镇化背景下河南实现人口有序转移的建议。包括建立居住证制度，完善农业土地流转和征地补偿制度，建成覆盖城镇常住人口的基本公共服务体系和城镇住房保障体系，在中小城镇就地转移，提高农业转移人口民主权利。
关键词：城镇化；农业人口转移；国外案例
中图分类号：F241.4  文献标识码：A  文章编号：1671—4407（2016）05—143—04
基金项目：2015年度河南省政府决策研究招标课题“国内外农业人口转移问题比较研究及对河南的启示”（2015B184）
作者简介：张月华（1972～），女，河南上蔡人，硕士，教授，主要从事经济学研究。
   
1 河南省城镇化面临的机遇与挑战
 
1.1 河南城镇化面临的挑战
 
　　2014年河南省的城镇化率是45.2%，比全国平均水平低10个百分点。城镇化水平低已经成为制约河南省经济社会发展的主要问题。截至2013年年底，河南省共有2600多万农民工，在省内的农民工有1500多万。而2020年之前还有1000多万农业人口亟待转移。目前大量农业转移人口不能享受城镇居民的基本公共服务。河南作为人口大省、全国重要的农业和粮食生产大省，一方面，加快农业人口向城镇转移、破解城市内部二元结构任务繁重；另一方面，依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续，转变发展方式、走科学发展的新型城镇化道路势在必行。
 
1.2 河南城镇化面临的机遇
 
    　与此同时，推进新型城镇化的基础条件更趋成熟。首先是河南省经济总量突破3万亿元，为加快新型城镇化奠定了坚实基础。另外，三大国家战略（粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区）全面实施，产业集聚发展势头强劲，城区经济规模不断扩大，产城互动发展良好格局初步显现。而中央召开的城镇化工作会议，把中原城市群作为中西部地区重点培育的跨省级行政区域的三大城市群之一，为河南省科学推进新型城镇化提供了新的发展机遇。
 
    　按照河南省的目标，2016年城镇化率要接近50%，户籍城镇化率达31%左右。为此，2014年5月河南省政府印发了《河南省科学推进新型城镇化三年行动计划的通知》，明确2014～2016年河南省新型城镇化发展的目标任务、具体措施。2014年7月省政府印发了《河南省新型城镇化规划（2014～2020年）》，对河南省科学推进新型城镇化作出了全面部署。2015年9月省政府印发了《河南省新型城镇化综合试点工作实施方案的通知》和《河南省推进三个一批人城镇化实施方案的通知》，为河南新型城镇化的操作指明了路子^[1]。
 
2 国外农业转移人口的案例
 
2.1 日本：以工促农发挥产业孵化功能
 
　　日本是亚洲第一个工业化国家，通过明治维新和工业革命，日本实现了工业化。由于传统农业和现代工业界限比较分明，日本的城市化发展具有明显的滞后性。“二战”以后，日本采取多项措施，以工业化带动城市化发展。一是制定打破世袭土地的法律，建立有利于农村土地流转、财产处理的法律，改革农村土地制度，推动农业集约化进程，以农业技术进步促进农业现代化，释放农村劳动力，推进了农业劳动力向城市的彻底转移。二是通过“造村运动”构建城乡一体化机制，促进农村劳动力快速城镇化。以振兴产业为手段，合并村镇，建设新城，鼓励城市企业到农村地区投资设厂和兴建交通网络，农业人口就地转化为城市人口，使城市人口迅速上升。三是加强教育、科研、社会管理等社会体制变革，推动农业劳动力转移。为保证农业转移劳动力就业的可能性，政府颁布了《基本教育法和学校教育法》。在全国建立农业教育、农业科研和农业实验网络，在农村推行职业培训制度，以提高农业劳动力的素质和非农就业的适应能力。日本从事农业劳动力人口从1872年的85.8%下降到1980年的11.2%^[2]。
 
2.2 英国：制定长期发展的整体框架
 
　　工业化最早的英国，农业劳动人口从1688年的75%下降到1980年的2.6%，劳动力转移贯穿了其工业化和现代化的全过程，共经历了四个阶段。第一阶段是起步阶段，圈地运动使失地农民以流民身份进入城市，大部分失地农民逐渐转变为产业工人和城市市民，一部分成为城市游民、失业者和贫民。第二阶段是发展阶段，工业革命的推动了社会生产力的巨大发展，产业结构发生剧烈变化，农业生产率大幅度提高，农业剩余劳动力出现了季节性转移、兼业性转移、就近就地转移等特点。英国政府通过修订《贫民迁移法》《定居法》放宽了人口流动限制。第三阶段为深化转移阶段，第二次工业革命使农业剩余劳动力进一步增加，也使农民工的工资水平提高、工作时间缩短、工作环境和生产生活条件改善，所以农业劳动力基本完成了市民化过程。政府积极建立并完善与就业相衔接的保障系统，建立社会福利制度。创造就业机会，培训农业转移劳动力，保障最低收入群体生活，为持续转型创造了积极的经济社会环境。第四阶段为农稳定转移阶段，“二战”后，英国政府通过鼓励农场兼并、提高农业机械化水平、加大农业投资等政策，提高农业生产率，创造更多的农业剩余劳动力。在城市大力发展第三产业，有效转移这部分农业劳动力，促进城乡经济社会关系和谐发展^[3]。
 
2.3 美国：发挥融合功能，积极有序接纳新成员
 
    　能否以包容的心态和开放制度吸纳外来人员，对全球的管理者都是实质性的考验。20世纪前后，美国城镇化快速发展，大量东欧、南欧移民涌入美国城市，遭到本土主义者的强烈排斥，外来者产生了公民认同困难，公立学校内部也产生巨大分歧。面对社会转型期的诸多问题，在社会各界的参与下，美国化运动悄然兴起。专业学术团体及学校纷纷探讨专门的公民教育课程，如赫尔馆等移民社会服务所，通过对新移民子女的语言培训、职业技能、家庭生活、文化展示以及公民课程等模拟训练，帮助新移民子女学会承担与公民身份相符的责任，以融入美国城市生活。1935年起，美国政府颁发《社会保障法》，实施全民社保制度，推出养老、医疗、失业、残疾、生育以及社会救济等保险项目，促进城镇化发展^[4]。
 
2.4 韩国：农业现代化与城市现代化、工业化同步进行
 
    　韩国“二战”后迅速实现城市化、工业化、农业现代化，城市化率从1960年的28%上升到2002年的83%。韩国农业劳动力转移大体可以分为两个阶段，第一阶段是朝鲜战争结束后，韩国在美国的援助下重建，政府确立了出口导向战略，重点扶持产业发展，工业化、城镇化进程明显加快。同时大批农业人口涌入城市，增加了城市就业压力，带来城市贫民问题。为了国民经济的平衡发展，韩国政府开始把“工农业均衡发展”放在经济发展的首位，并倡导“新村运动”。第二阶段是20世纪70年代，政府意识到人口过于集中在大城市将与集聚效应背道而驰，于是以多个增长中心为理念设计了新的城市发展规划，促使大量人口向中等城市流动。同时推行了一系列促进农业发展和农业劳动力转移的政策：包括土地改革、农业基础设施建设、农业信贷政策以及农业生物技术的研发和推广等。这些政策提供了有效的农业公共产品和服务，不仅增加了农民收入，还为农业劳动力先兼业化后完全脱离农业生产的有序转移创造条件。通过以上政策，韩国城市化与现代乡村互动发展，形成城乡一体化格局。
 
3 国外农业人口转移的启示
 
    　农业劳动力转移是城镇化的必然过程。政府应结合不同的时代背，制定适合不同时期国情的转型政策，并及时设计、实施和修正劳动力政策。总体而言，城镇化前期政府大都采取偏向城市化、工业化的政策，这加快了资本积累，有利于现代化的有序推进。随着农业生产率不断提升，农村经济社会环境的不断改善，农业劳动力教育程度的不断提高。城镇化后期，政府要通过修正和改进政策，推进政策持续向全体国民福利制度均等化，以减轻转型后期的
阻力。
 
    　（1）建设全体国民均等化、一体化的福利制度。为体现国民福利平等，实现劳动力资源的有序合理配置，政府应建设面向全体国民的一体化的福利制度。福利制度包含社会保障制度、就业制度、住房制度、医疗卫生制度、教育制度等。社会保障制度是福利制度的稳定基础，是围绕城市化和工业化而展开和推进的。为保持区域活力、保障劳动力有序流动，政府应面向全体公民包括农业转移人口建立公平的住房、就业、医疗等制度。
 
    　（2）推动创新和变革，提高生产率水平。技术创新是扩大社会分工、提高社会总就业水平、改善经济社会发展水平的根本途径。提高农业生产率的技术包括土地节约型的生物、化学技术和劳动力节约型的机械技术两种类型。社会可以利用多种途径来实现农业的技术变革，如通过生物技术的进步和机械技术的进步可以逐步解决无弹性的土地供给制约。

　　（3）重视农业劳动力的职业技术教育。城镇化要靠人才拉动，农村人口素质较城市差，发展职业技术教育非常必要。国外成立了许多职业培训院校，希望通过培训，使新市民获得一技之长，能在企业找到工作。政府还在税收、信贷等方面给予扶持，鼓励他们搞个体经营或创办家庭经济。发达国家为做好专业分工的前期准备工作，将对农民的培训分为技能培训、素质教育以及家政服务三个层面，根据农民的个人爱好及基本条件进行专门化培训。
 
　　（4）持续改善政府治理机制，推动公民社会有序成长。改革和完善以劳动力为核心的资源配置，构建政府、市场、公民的有序互动机制，提高全体国民素质，提供均等化、一体化的福利制度等，需要政府治理模式的有效转型。政府在设计治理机制时应从长远发展考虑，夯实政府有效治理的基石，重视顶层政府的统筹建设功能，注重基层政府的执行功能，改善公民社会成长环境，剔除无效治理机制。
 
　　（5）注意均衡发展，避免掉入城镇化陷阱。2011年我国城镇化率达到51.3%，已处于城镇化加速阶段的后半期，将进入矛盾风险多发的敏感区间。从国际经验看，拉美中东等一些国家不同程度地掉入了城镇化陷阱。其中有的国家因为城市规模失控导致大都市快速膨胀，引发交通拥堵、环境污染等严重的城市病；有的国家因为产业衔接脱节，使大量失地农民沦为城市贫民，拉大贫富差距带来社会管理难题；有的国家因为忽视社会公平导致城市新移民边缘化，加剧政治生态恶化，导致社会动荡。同样在城镇化快速推进期，英日韩等国则趋利避害，注重及时调整大中小城市协调发展、合理布局，加强农业发展和公共服务均等化投入，促进劳动力自由流动。实现了速度与质量的可续推进，先后跨越敏感区间，进入发达国家行列。
 
4 河南省实现人口有序转移的建议
 
　　（1）积极稳妥推进户籍制度改革，建立居住证制度。户籍制度改革是实现资本、劳动力等资源最优配置的重要保障，也是实现城乡居民共同富裕的必然选择。2015年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出“放开中等城市的落户限制、合理确定大城市落户条件和完善特大城市的积分落户制度。促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，实现基本公共服务产常住人口全覆盖。”政策有利于推进农民工的城市融合。我省的城镇要根据自身的综合承载能力和发展潜力，积极完善农业转移人口落户政策，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为参照条件，制订合理的落户标准，实施差别化落户政策。对于不能在城镇落户的农业转移人口，实行按居住地管理的户籍制度，以流动人口居住证制度代替流动人口暂住证制度，并提供与居住年限相挂钩的基本公共服务^[5]。
 
    　（2）完善农业土地流转和征地补偿制度。首先要赋予农民完整的土地使用权，用法律保护农民的权利。完善《土地管理法》《农业土地承包法》《物权法》等相关法律制度。农民工外出务工期间，可通过委托、代耕、转让、抵押等形式，有偿流转承包经营权。其次要建立土地承包经营权市场化的流转机制。由于大部分农业劳动力转移到城市后，农村土地不断集中，农户经营规模不断扩大，政府应建立市场化的土地承包经营权流转机制和农村宅基地有偿退出机制。启动农村土地信托中心试点，力争用3年时间在全省推开。加快土地承包经营权和宅基地使用权的确权登记颁证工作，培育土地使用权转让市场，确保自愿退出农村宅基地的进城农民得到合理补偿。第三要建立以土地的市场价值和对未来生活保障的持续补偿为主要依据的征地补偿机制。建立失地农民社会保障基金，从土地出让收益中按一定比例注入失地农民的社会保障基金，保证失地农民的最低生活水平、养老和医疗等。
 
    　（3）完善城镇就业创业制度，促进农业转移人口在城镇稳定就业。首先完善劳动合同管理制度，促进城乡劳动者平等就业，保护农民工的劳动权益。防止拖欠农民工工资拖，落实工资支付保障制度和工资合理增长机制，切实维护农民工的劳动报酬权益。其次建立城乡平等的公共就业服务体系，为农民工免费提供就业服务、技能培训、社会保险和政策扶持等基本服务。第三鼓励农民工自主创业。政府规范中小企业、个体工商户的发展，对其采取优惠的财税政策，创造良好的市场环境。第四通过财政金融手段，扶持吸纳进城农民就业的企业，补贴介绍农民工就业的中介机构。
 
    　（4）全面建成覆盖城镇常住人口的基本公共服务体系。基本公共服务均等化是社会政策的发展趋势，很多国家把为国民提供基本公共服务纳入国家法律，与公民基本权利紧密相联，作为治理国家的重要政策。河南要建立城乡对接、区域统筹的新型社会保障体系。把长期在城市就业、生活和居住的农民工及盖其家庭对教育、医疗、安全、娱乐等公共服务的需要纳入城市规划，建成全面覆盖常住人口的城镇基本公共服务体系，逐步推进农民工享有城镇基本公共服务。通过建立居住证制度，让符合条件的居住证持人享有城镇居民的养老服务、社会福利、社会救助等权利。把农民工随迁子女的义务教育纳入城镇教育发展规划和财政保障范围，农民工子女可报考全省各类中等职业学校，同等享受各类奖助学金^[6]。
 
　　（5）健全覆盖农业转移人口的城镇住房保障体系。推进城乡住房一体化建设，将有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工纳入城镇住房保障体系。政府要出台保障性住房等法律法规，通过建设廉租房、公共租赁房和经济适用房，健全住房保障体制，并逐步扩大保障性住房的范围。改造城市工矿区棚户区和城中村，改善城乡结合部的住房条件。同时制订合理的房地产供地计划，明确保障性住房、中小套型普通商品住房的建设数量和比例，优先满足中低收入者的住房需求。给予企业自建宿舍一定税收优惠政策，鼓励企业为农民工提供符合卫生和安全条件的居住场所。
 
    　（6）增强小城镇吸纳能力，鼓励农业转移人口就近市民化。中小城镇位于大城市与农村之间，具有承上启下的作用。要有重点地促进农业人口向中小城镇转移。一是放宽县城和中心镇落户政策，促进农业转移人口在城镇落户。二是要提升中小城镇就业吸纳能力。通过国家政策倾斜，使重大项目和重要产业向中小城镇转移，并由主导产业拉动服务业发展，创造更多的就业机会，实现劳动力就近就业。三是加强中小城镇基础设施和公共服务设施建设，完善城镇功能。不断提升中小城市的人口承载能力，吸纳农业富余劳动力。
 
    　（7）提高农业转移人口民主权利和依法保障水平。目前农民工虽然在发达地区和城市中占有相当比例，但受社会管理体制的影响，他们很少参与当地的社会管理。要保护农民工的合法权益，就要扩大农民工的社会参与，让他们享受到更多的民主管理权利。应制定法律，保障在城市居住一定年限的农民工拥有选举权和被选举权，鼓励农民工参与社区自治，增强作为社区成员的意识。让农民工参加社区公共活动，发展和城市居民交往，使社区成为农民工和当地居民共建共管的社会生活共同体。
 
参考文献：
[1]李亚楠. 河南出台8项措施推进农村人口向城镇有序转移 [EB/OL]. （2015—01—09）. http://news.xinhuanet.com/local/2015—01/09/c_1113938015.htm.
[2]邱丽君. 发达国家乡村演变的历程与启示——以日本为例 [J]. 郑州航空工业管理学院学报，2015（4）：123～126.
[3]蓝庆新，田尧舜. 发达国家城镇化经验及对我国的启示 [J]. 现代产业经济，2013（11）：66～72.
[4]付宏，杨汉麟. 20世纪前后美国城市化进程中的公民教育及其借鉴 [J]. 中南大学学报：社会科学版，2011（4）：11～17.
[5]智坤教育. 2015～2016年最新居住证制度解 [EB/OL]. （2015—11—18）. http://www.zhikunedu.com/zhengcefagui/201511/418628.html.
[6]喻新安，谷建全. 新型城镇化进程中实现农村人口有序转移研究 [J]. 区域经济评论，2013（1）：135～143.