国内外保障性住房后续管理经验启示时间： 2016-12-24信息来源：周轶洲　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13562/j.china.real.estate.2016.25.018
 
   　 “十二五”期间，我国建设保障性住房3600万套、保障覆盖面达到20%左右，有效改善了住房供应结构、促进了房地产市场平稳健康发展。从2014年开始，新建的保障性住房已集中入住，各地在后续管理方面普遍面临着新的课题。本文选取了5个国家、5个国内城市和地区在保障房后续管理方面具有代表性的做法，总结提炼典型经验，以期为管理实践提供参考借鉴。
 
    　一、国外保障房后续管理经验
 
    　1. 新加坡：分级设置定期更新保障房配套设施满足居住需求
 
   　 “组屋”是新加坡政府为中低收入家庭设计建造的不同类型的保障性住房，包括建设发展局组屋、三代组屋、执行公寓、执行共管公寓、私人组屋、乐龄公寓等品种，供不同收入层次、代际结构、年龄阶段的家庭承租或购买。
 
    　在配套设施方面，组屋通过层级体系实现供需平衡。第一级为市镇中心，集中了交通换乘、商业、文化、娱乐、卫生等功能性设施；第二级为邻里中心，服务半径约800米，配置小超市、诊所等居民日常生活服务设施；第三级为社区中心，服务周边居民，配置为老人和儿童服务的健身、游戏设施，付费设施使用价格较为低廉。通过合理分级与功能统筹，配套设施可满足多层次需求，并得到充分利用。此外，政府还会定期组织粉刷组屋、更新设施。
 
    　2. 韩国：采取货币补贴手段通过住房租赁市场实现有效保障
 
    　韩国的住房租赁制度成熟、市场活跃。求租方将一定数额的押金交给房主并签订租房合同，便可享有住房使用权，这种押金即“传贳金”。在首尔等大城市，传贳金一般占房屋总价的30%至50%。在合同有效期内，租方对房屋的使用权以及对传贳金的所有权均受法律保护。合同期满（一般为2年）不再续约时，房主原数退还传贳金。
 
    　为了使住房保障与社会化租房制度有效衔接，韩国允许刚组建家庭的年轻人到住宅公社申请传贳金优惠贷款；对于暂时难以凑足传贳金的求租人，准予银行发放不超过总金额60%的贷款；一些公司还将为租房员工提供优惠利率为2%（远低于银行利率）、总额在1.5亿韩元以下的租房贷款作为一项福利。这些政策和服务促进了“传贳房”制度的普及、培育了住房租赁市场，解决了暂时买不起房的都市人住房困难，也避免了集中建设保障性住房面临的资金压力和后续管理问题。
 
    　3. 俄罗斯：通过法令明确公租房准入条件及后续管理的规定
 
    　“公租房”是俄罗斯最主要的保障性住房，产权为项目所在地政府所有，住户无权将其出售、赠予或作为遗产指定继承。
 
    　2005年3月1日，俄联邦颁布新的《住宅法》，规定法令生效后被社会保障局认定为低收入的家庭和法令颁布前登记住房面积未达标的家庭可申请承租公租房。按照租赁合同，承租家庭每月需按时缴纳最低限额的租金，每平方米1.5卢布至1.8卢布。承租家庭增加长期居住人口，需征得产权所属部门同意方可办理新增人口入住手续；公租房居住环境遭到人为破坏，产权所属部门可以拒绝为新增人口办理入住手续，承租家庭人均居住面积也将缩减到10平方米以下。
 
    　二、国内城市和地区管理特色
 
    　1. 北京市：公租房项目探索多项管理创新
 
    　近年来，北京市逐步健全“租售并举，以租为主”的住房保障体系，目前保障形式包括棚户区改造安置房、经适房、限价房、公租房（含廉租住房）、租房补贴等。“十二五”期间完成了100万套保障性住房建设筹集任务。
 
    　北京市公租房建设筹集任务由各区落实，后期运营管理也实行“谁持有谁管理”模式。北京市住房和城乡建设委员会负责建设融资，制定相关政策程序，统筹组织房源分配。在配套支持政策上，通过人口输出区支付输入区建设资金补贴、承担保障房项目配套大型非经营性公建建设任务等方式平衡责权利，提高人口输入区接收管理积极性。在社会管理服务上，明确市级职能部门在后续管理中的职责分工和属地区管理责任，确保公租房承租家庭享受均等的社会保障、劳动就业、公共卫生、基本医疗、义务教育等公共服务。在项目运营管理上，区住房保障管理部门以购买服务形式建立驻项目服务站，统一开展经租管理、物业管理、监督管理等工作。
 
    　2. 上海市：健全大型保障房基地建管体系
 
    　上海市在构建共有产权保障房、公租房（含廉租住房）、征收安置房和旧住宅综合改造“四位一体”，租售并举的住房保障体系同时，探索建设大型保障房基地。“十二五”期间，共建设筹集保障性住房100万套。
 
    　在资金筹措上，大型保障房基地以上海市属五大集团为投资建设主体，依托企业实力和银团贷款落实建设资金。在交通出行上，结合城市空间布局合理设置公共交通线路，多层次、多方向与轨道交通接驳，优化通勤距离。在配套设施上，一方面充分利用基地临近区域配套资源、最大限度地发挥功能辐射作用；另一方面将保障房和商品房搭配建设，节约配套公建开发成本，共享服务设施。在管理组织上，以区为主、市区联手，上海市住房保障和房屋管理局（注：2015年该机构已撤销，职能并入上海市住房和城乡建设管理委员会）指导各区成立住房保障中心，负责资格审核、配租配售及保障房供后管理；大型保障房基地还在项目属地区协调下成立多部门参加的管委会或社区中心，提高管理服务水平，自2011年入住至今运转平稳。
 
    　3. 香港特别行政区：司法支持申报退出机制
 
    　我国香港地区的公屋制度已实施了半个世纪，目前全港约有30%以上人口租住在政府提供的公屋里。公屋建设品质和环境不低于商品房，配套设施一应俱全，而租金（含物业费）仅相当于市场租金的1/3。
 
    　公屋申请家庭在申请时、轮候中和入住前要三次申报收入和资产情况，内容包括土地、房产、车辆及银行活定期存款、有价证券等。在公屋居住满10年的承租家庭，其后每2年须申报收入和资产一次。如果家庭收入或资产超过限额，便要缴纳原标准1.5或2倍的租金；一旦两项标准都超过，便要缴纳市场租金。缴纳市场租金一年后，如果两项标准都没有下降，就要搬出公屋。承租家庭如在申报收入或资产时弄虚作假，一经定罪，最高可判罚款5万港币及监禁6个月。法律赋予香港房屋委员会调查取证的权力，包括银行在内的机构都要配合调查。
 
    　三、国内外经验做法带来的启示
 
    　1. 健全制度立法建设
 
　　公共管理的权力应由法律赋予，并对权力内涵、行使范围和相关责任进行限定。住房保障属于公共管理范畴，法制环境是最重要的外部支持因素之一。目前国家层面尚无住房保障立法，部分省市虽在这一领域率先进行了探索，但仍存在一些问题。
 
    　以天津市为例，自2012年起实施的《住房保障管理办法》属于政府性规章，效力较低、涵盖内容也需要随实践的深化进一步丰富和拓展。由于保障性住房后续管理涉及项目运营管理（包括经租管理、物业管理）、保障资格监督管理以及社会管理服务等方面，内容广泛、综合性强、操作执行环节多，且存在违规查处、退出等难点，工作的顺利开展更加需要于法有据。“十三五”期间，应参照俄罗斯、我国香港等国家和地区住宅及住房保障立法经验，从内容上完善住房保障制度立法，对保障房后续管理重点给予阐释和明晰；在效力上进一步升级，以条例或法规形式对保障房后续管理属地化模式进行规范，为违规查处、退出等工作提供更大支持。
 
    　2. 强化责任体系建设
 
    　保障房后续管理还需要在立法保障的前提下，进一步健全和强化责任体系，以点带面，突出系统性、合理性和可操作性，形成扎实稳定的管理基础。
 
    　在主要管理部门职责范围方面，香港特别行政区房屋委员会在住房保障政策执行管理的基础上，兼具了保障房后续管理监督执法或社区管理职能；北京市、上海市也由住房和城乡建设（管理）委员会集中整合了多部门住房保障职能，并主动向保障房后续管理领域延伸。这样，既有助于牵头部门综合掌握保障房后续管理情况、统筹组织管理工作，也便于区、街建立相应的管理机构，提高运行效率、实现“服务下沉”。
 
    　在条块权责划分与衔接方面，围绕“落实属地管理”这一核心原则，北京市在“条”的方面进行了新的探索，职能部门组建基层工作站，承担起社区建设、居住管理方面的任务。以“条”促“块”，为属地管理提供具体依托，证明了属地化移交的实质不是“条”的管理完结和“块”的照单全收，而是“条”为“块”的需求发挥服务功能的开始，有效促进了保障房后续管理主体、内容的衔接与融合，有利于构建起完整顺畅的网络。
 
    　3. 完善长效机制建设
 
    　保障性住房后续管理不是孤立存在的片段，只有将项目建设、运营、监管、服务有机结合，才能真正构建后续管理长效机制。笔者认为，可以从以下几个方面着力强化：
 
    　一是学习新加坡、上海市经验，在城市空间布局中优先考虑障房项目规划选址，保证配套齐全、交通便利，并通过配建、插建等形式合理化解集中建设带来的后续管理压力，促进持续良性运行。
 
    　二是借鉴韩国货币化、市场化住房保障手段，把解决中低收入家庭住房困难这项工作与促进房地产健康市场发展密切结合起来，通过政策性补贴引导住房消费，有效丰富保障性住房后续管理内涵和外延。
 
    　三是参考香港特别行政区加强住房保障对象监管核查的做法，拓展部门间信息共享范围、加强联动配合，提高系统管理精确性和违规查处及时性；健全惩戒机制、提高违规成本，以发挥警示作用。

　　四、探索建立保障房后续管理长效机制

　　结合我国国情，笔者建议在保障性住房后续管理实践层面从以下四个方面入手，建立操作性强、可持续发挥效力的运行机制：
 
　　一是保障性住房后续管理要上升到住房保障规划层面统筹谋划，在制度立法和司法执行中重点关注监督管理、违规清退等工作难点，并通过加大政策支持力度、提升信息共享水平等途径落到实处。
 
　　二是制定并推行保障性住房后续管理涉及的属地管理、行业管理规范标准，落实责任、明确分工，加强建设与管理衔接，健全基层服务机构，使后续管理有章可循，确保“条块结合”、有序组织。
 
　　三是对大型保障性住房居住区、保障房集中片区和远年入住的项目开展完善配套工程，内容包括市政设施、配套公建、社区管理、物业服务、绿化景观、交通出行等方面，积极建设“美丽社区”。
 
　　四是在保障性住房后续管理领域引入专业化、市场化管理思路和举措，创新和完善项目运营管理、社会管理，使公共资源发挥最大效益，让保障性住房居住群众享受到高质量、均等化服务。