以问题为导向推进农业供给侧结构性改革时间： 2017-02-11信息来源：祝卫东 陈春良　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.14115/j.cnki.zgcz.2016.09.004

　　“十二五”时期我国粮食连年高位增产，农村居民收入增幅连续快于城镇居民，城乡收入差距持续缩小，是农业农村发展的又一个黄金期。但是不能忽视农业发展巨大成就背后隐忧不少：资源环境约束日益趋紧，农业生产成本不断抬升，国内外农产品价格倒挂日趋严重，已经到了迫切需要加快转变发展方式的新阶段。当前这些矛盾和困难虽有总量平衡方面的因素，但突出表现是结构性问题，主要在供给侧。抓住农业供给侧结构性改革，就抓住了提高农业市场竞争力、实现可持续发展的“牛鼻子”。推进农业供给侧结构性改革，是破解农业发展难题、推动农业闯关过坎的关键举措，是促进我国农业持续稳定发展、加快农业现代化的必然要求。着力加强农业供给侧结构性改革，实现农产品供求平衡由低水平向高水平跃升，是当前和今后一个时期农业农村工作的一项重要任务。

当前农业供给侧存在的主要问题

　　当前，我国农业发展中存在的农产品供求结构失衡、生产成本过高、资源透支利用等突出问题，是供给侧结构性矛盾的集中显现。

　　一是供需结构失衡。从大宗农产品看，突出表现为大豆缺、玉米多。2014年和2015年我国大豆进口分别高达7140和8169万吨，占到当年粮食进口的7成以上。与此同时，玉米库存积压较为严重。从品质结构看，普通品质的农产品市场供给充裕，甚至出现卖不上价格、滞销等问题，优质高端品牌的农产品较为紧缺。

　　二是生产成本过高。据测算，2006年以来，我国粮棉油生产成本年均增长10%以上。2013年我国5种农产品（水稻、小麦、玉米、大豆、棉花）生产成本已经全部高于其他主产国，亩成本差幅在20%—30%，有些品种差幅甚至超过60%。大宗农产品生产成本水平及增幅普遍高出国外，再加上人民币升值、海运费用下降和关税保护门槛偏低等因素叠加，导致国内主要农产品价格普遍高于进口农产品价格，出现“洋货入市、国货入库”的尴尬现象。

　　三是资源透支利用。土地超垦超牧、面源污染严重。数据显示，2015年我国水稻、玉米、小麦的化肥和农药利用率分别仅为35.2%和36.6%，平均比欧美发达国家相应品种化肥、农药利用率低15%—30%左右。农业生产的生态环境代价越来越大，竞争力不高和发展不可持续问题非常突出。

正确认识农业供给侧结构性改革

　　推进农业供给侧结构性改革，根本上是要改变现阶段农业供给与人民群众日益增长的对高质量农产品及农业多种功能需求不匹配的结构性失衡局面，解决供给结构不合理、生产成本高、资源透支利用的问题，最终要矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高全要素生产率，提升农业质量效益和竞争力。推进农业供给侧结构性改革，核心是围绕市场需求进行生产，优化资源配置，扩大有效供给，增强供给结构的适应性和灵活性，使农产品供给更加契合消费需求，更加有利于资源优势的发挥，更加有利于生态环境的保护，真正形成更有效率、更有效益、更可持续的农产品有效供给体系。农业供给侧结构性改革是一个时期以来农业结构调整的“升级版”，也是当前加快转变农业发展方式的“总抓手”。

　　推进农业供给侧结构性改革涉及生产力调整和生产关系变革。既包括产品供给问题，也包括服务供给问题，不仅要满足多样化、品质化的产品需求，同时还需应对农业多功能性相伴生的服务性需求。既有农产品生产本身的问题，也广泛涉及加工流通环节。满足农产品终端需求，不仅要改进农业生产，还要改进农产品加工、储运和营销，只有把整个链条都打通了，把其中的生产力、生产关系问题都理顺了，才能充分释放供给效能，提升供给体系质量和效率。

农业供给侧结构性改革的几个重点

　　当前，推进农业供给侧结构性改革，要重点抓好调结构、提品质、促融合、降成本、去库存、补短板六个方面。

　　调结构。一是要优化农业生产的品种结构。要树立大农业、大食物观念，念好“山海经”、唱好“林草戏”，合理开发各类农业资源，统筹粮经饲发展，大力发展肉蛋奶鱼、果菜菌茶等，增加市场紧缺农产品生产，为消费者提供品种多样的产品供给。二是优化经营体系结构。在稳定完善农户家庭经营基本格局基础上，重点发展新型农业经营主体和服务主体，提高农业规模化经营水平，这是推动农业供给侧结构性改革的重要抓手。既要发展土地流转型规模经营，又要发展服务引领型规模经营，形成多元复合、功能互补、配套协作的新型农业经营体系发展格局。特别要重视扶持发展新型农业社会化服务主体，通过土地托管、代耕代种等，实现统种统收、统防统治，让单个小农户搭上规模经营的“快车”。

　　提品质，就是着力提升农产品质量安全水平。一方面要强化食品和农产品安全监管，健全从田间到餐桌的农产品质量和食品安全监管体系，保障人民群众“舌尖上的安全”；另一方面要适应消费升级的需要，大力推进标准化生产、品牌化营销，调优品质，培育品牌，做大让人信得过的品牌，以品牌担保品质，让优价激励优质，提高消费者对农产品供给的信任度。

　　促融合，就是推进一二三产业融合。要深度挖掘农业的多种功能，把农业生产与农产品加工、流通和农业休闲旅游融合起来发展，打通全产业链条，推进一体化经营，拉长产业链、共享价值链，以工补农、以商补农、以游补农，培育壮大农村新产业新业态，更好满足社会对农业的多样化需求。当下，一方面要借助“互联网+”迅猛发展的好势头，让农业、农村、农产品搭上电子商务的“无形之网”，进入广阔的市场空间。另一方面，要抓住我国旅游消费持续升温的良好契机，加快发展休闲农业和乡村旅游，让农民参与其中分享收益。

　　去库存，当前的重点是要消化积压农产品特别是玉米库存。玉米库存每年需付出贷款利息和保管费用300多亿元，再加上品质陈化，损失更是惊人。必须立足当前国内外农产品特别是玉米市场价格短期无望明显反弹的实际，权衡利弊，随行就市消化库存陈粮，积极支持粮食加工企业发展生产，促进加工转化，把库存潜亏变成明亏。同时，要适度调减玉米等农产品生产，控制增量，重点调减非优势区的玉米种植，切实把长期来看不合理、不合算的产量减下来，促进供求平衡。

　　降成本，就是着力降低农业生产成本。一方面要通过控肥减药等措施，把过去为追求高产而过多追加超过合理边界的要素投入降下来，减少这部分边际不经济的投入。另一方面要通过大力发展适度规模经营，建立健全农业社会化服务体系，改变农业生产小、散、弱的格局，实现扩大规模降成本，通过扩大经营规模、服务规模，把生产经营成本摊薄，实现节本增效。

　　补短板，就是大力弥补制约农业发展的薄弱环节。既要补农业基本建设之短，持续改善农业基础设施，提高农业物质技术装备水平；又要补农业生态环境之短，加强农业资源保护和高效利用，实施山水林田湖生态保护和修复工程，扩大退耕还林还草，治理农业面源污染，推动农业绿色发展。针对农田基础设施薄弱的硬伤，要持续加大建设力度，提高农业物质技术装备水平。生态修复和退耕还林方面，要把划入基本农田的陡坡耕地实事求是地调出来，该退耕的退耕。探索实行耕地休耕轮作制度试点，让超垦过牧的土地休养生息，让不堪重负的地下水资源压采回补。

推进农业供给侧结构性改革要注意的几个问题

　　（一）确保农业基础只能加强不能削弱。推动农业供给侧结构性改革，首先要认清“三农”工作在整个经济供给侧结构性改革中的定位和作用。当前，宏观经济的供给侧结构性改革是做好经济工作的头等大事，是解决经济领域突出问题的根本之道。但推动去产能、去库存、去杆杠、降成本、补短板，需要做一些外科手术式的调整，阵痛大、风险高。农村是打好这场战役的后方根据地，供给侧结构性改革一些领域出现的下岗转岗要靠农业农村来调蓄转圜，市场物价稳定要靠农业平稳发展来支撑托底。如果农业出现大滑坡，整个经济供给侧结构性改革就会陷入被动。因此，推动农业供给侧结构性改革，决不能忽视“三农”、削弱农业。确保“三农”稳定发展的好势头，给全局工作添彩不添乱，是当前和今后一段时期农业农村工作的底线。

　　（二）确保粮食产能稳定提高。保障国家粮食安全、稳定提高粮食产能是农业供给侧结构性改革的基本前提和重要任务。决不能把推进农业供给侧结构性改革简单等同于压缩粮食生产，决不能搞生产结构的运动式调整。粮食一时多一点、少一点是技术性问题，但粮食安全是战略性问题，决不能让发展中的技术性问题影响战略性决策。在推进农业结构性改革过程中，国家粮食安全不是要不要保的问题，关键是怎么保的问题。一是要在保产能、强保障方面做文章。要实施藏粮于地，加快划定永久基本农田，实施耕地质量保护和提升行动，大规模开展高标准农田建设。要推进藏粮于技，实施现代种业提升工程，加快粮食作物新一轮品种更新换代，把粮食生产的良种良法运用好、储备好。二是要在生产区域布局上做优化。推进粮食生产向优势产区集聚，完善扶持粮食生产主产区和重要农产品生产功能区的政策。要切实保住粮食主产区产能，探索划定粮食生产功能区，支持粮食主产区建设粮食生产核心区，加大对主产区的转移支付力度，完善利益补偿机制，真正使稳定粮食生产、提高粮食产能的责任落实、举措落地。需要注意，这一轮结构调整与以前短缺时代的调整不同，现在是主要农产品由过去产需偏紧转向供求平衡、个别品种平衡有余状态下的调整，是在优势产区基本形成下的调整，不能在大品种结构上搞大折腾，不能进行大范围调整再平衡。区域品种结构上要稳定基本面，重在边际调整，对生态问题突出地区、气候不适宜地区有计划地实行退耕、休耕、轮作，促进供求平衡的改善。

　　（三）要坚持因地制宜和市场主体地位。粮食主产区应主要围绕“内涵式”供给结构调整展开，主要抓好基础产能建设，在提升粮食品质上下功夫。生态治理区要围绕保护和修复生态来调整农产品生产和供给；丘陵山区要推进陡坡耕地退耕还林还草，加快把不适宜耕种的耕地退下来；地下水漏斗区要推进轮作休耕，以水定种、以水定产，坚决扭转地下水超采透支态势。推进农业供给侧结构性改革，关键是要发挥市场在配置资源中的决定性作用。农业结构调整归根结底是生产经营主体的事，必须让市场导航，让农民把舵，政府主要起护航作用，要营造良好的市场环境。在政策目标设定上，要从主要追求产量增长，转到更加注重质量、更加注重效益、更加注重生态上来。在产品购销上，对现在实行的最低收购价格、临时收储等政策，根据市场供求关系，增加政策调节的弹性，让价格更真实反映供需关系，发挥指引粮食生产供需平衡的基本价格信号功能。在农业补贴上，要提高政策效能，扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围。在农业投入上，要做好整合提效这篇大文章，一是做好资金整合，优化存量；二是做好投入机制转化，通过引导资金、贴息、担保、设立基金等方式，吸引更多社会资本投入农业农村。