农村土地制度改革的方向研究时间： 2017-11-07信息来源：张占耕　作者：qgy_admin　责编：

摘 要：集体所有基础上的土地产业化是农村土地集体所有与市场经济相结合的有效途径。三权分置是改革最初提出的两权分离思路的延续和发展，它有效地解决了实现土地产业化的瓶颈问题。不同于对物的所有权，产权是法定主体对开放性财产所拥有的各项权利的总和。从法律属性上分析，土地承包权是特殊的用益物权。经营性建设用地如果由集体经济组织自己经营，应该属于自用物权。如果由非所有权主体经营，则应该属于租赁权或者股权，其中股权和长期租赁权应该是用益物权。土地经营权可以是债权，也应该可以是用益物权。农村土地作为产权入股可以用土地承包经营权入股，可以用土地经营权入股，也可以用经营性建设用地入股，但是产权的性质不同，入股后的权利也应该不同。
关键词：土农村土地制度；地产权；用益物权
中图分类号：C916 文献标识码：A  文章编号：2095-5766（2017）04-0099-08
收稿日期：2017-03-21
作者简介：张占耕，男，上海农业科学院研究员（上海 201106）。


    马克思曾经指出：土地即“一切生产和一切存在的源泉”，是人类“不能出让的生存条件和再生产条件”。土地是维持人类生存的食物生产的基本生产资料，以及人类生存不可或缺的空间。在陆地中，除了高山、荒漠等不适宜人类生活居住和生存的土地外，大部分是农村土地。在我国，农村土地不仅是农民赖以生存的最重要的基础性资源，也是关于整个社会永续发展的重要资源。我国“三农”问题的关键是农民与土地关系问题，而解决此问题的关键是巩固、健全农村土地集体所有制，并探索其与社会主义市场经济相适应的具体实现形式。有鉴于此，本文对农村土地制度改革的方向展开一些讨论。

    一、农村土地制度改革必须符合我国的现状和特点
认清我国农村土地资源的现状和特点，以及它在国民经济中的重要地位，是我国农村土地制度改革的基本前提。它决定着建设我国农村土地制度的必要性，以及探索我国农村土地制度的基本思路。
    1.我国农村土地资源总量巨大
    我国有960万平方公里的土地，折合144亿亩，其中农村土地约97亿亩，占国土面积的67%，农村土地面积全球第一。我国耕地面积为20亿亩，排行世界第四。
农村土地中农业用地占比最大，还有比重不大却绝对量较大的建设用地。我国城市建设用地只有5万平方公里，约合7500万亩，但我国农村建设用地有3亿亩（其中宅基地约1.5亿亩，农村公益用地约0.9亿亩，二三产用地约0.5亿亩）之多，几乎其中每一类型的土地均大于同类城市的建设用地。
    2.人均土地资源数量少，质量一般
    按人均计算，我国人均农业用地仅及世界人均占有量的1/3，人均耕地只有世界的27.7%。我国耕地质量偏低，据农业部调查，在耕地中，中等田占39%,低产地占32%，两类耕地占71%。土壤有机质只有1%,而欧美等国为2.5%—4%。而且受近年来化学农业的影响，农村土地污染十分严重。我国农药使用量是世界平均水平的2.5倍,受农药污染的耕地面积达1.36亿亩；畜禽粪便及废弃物是工业固废量的3.8倍，超出农田安全承载量数倍乃至百倍以上,污染土壤占耕地面积的1/5。
    此外，我国后备耕地资源不足，难以利用的土地多。全国土地资源中流动沙丘、戈壁和海拔3000米以上目前人类难以利用的无效土地面积约有3.487亿公顷，约占全国土地总面积的36.3%。
    3.土地资源以及村落分散，且规模小
    我国海拔较高，地势起伏较大，山区面积（包括山地、高原和丘陵）占土地总面积的69%，平地面积（包括平原和高平原）约占31%，特别是一些山区十里不同天，田块零星琐碎。加之我国人多地少，长期处于一家一户的传统经营状态，因此土地规模较小，土地资源分散。与此相适应的农村村落，也比较分散和规模较小。中国目前有58.7万个村和497.2万个组，平均耕地每个村约3400亩,每个生产组约400亩。
    4.农村土地利用方式正处于急速变动中
    我国正处于农业现代化和城市化、工业化快速发展过程之中，我国农村土地变化的规模和速度国外少见。由于工业化和城市化，很长一段时期农村土地以每年千万亩速度非农化。由于农业实现现代化、规模化，目前全国1/3的土地已经流转。全国2.3亿户承包土地的农民中，6600万户流转了土地。
    基于我国土地现状和特点，探索农村土地制度，必须重视以下几个方面。
    1.激励农民积极性，增强土地流通性，提高土地利用效能
    探索符合我国特点的农村土地制度具有充分的必要性：因为农村土地是我国城市化、工业化和农业现代化的重要资源保障。
    首先，民以食为天，农村土地承担着“占世界7%的耕地养活占世界22%人口的重担”。其次，工业化和城市化需要农村提供相当数量的建设用地。再次，农村生态环境是整个国家生态环境的最重要的有机组成部分，以土地为主体的农村生态环境是国家和民族永续发展的基础。建设美丽中国在很大程度上就是建设美丽乡村。
    保护、合理利用和提高农村土地资源的效能，除了科技外，一是必须充分提高农民的积极性，这是我国社会主义制度要求的必然；二是必须提高农村土地的流通性，实现农业内部和全社会的有效配置，这是改变土地资源长期以来固守封闭，深化农村要素市场的要求。为此，必须有一个符合我国特点的有效农村土地制度。
    2.农村土地制度必须以坚持集体所有制为前提
农村土地制度的深化改革必须坚持集体所有制。我国农村土地中，约67亿亩为农村集体所有制，约占整个农村土地面积的70%，农村土地集体所有制是与全民所有制共同成为我国社会主义公有制的两大支柱。
    我国社会主义公有制，主要体现在对国民经济的控制力、带动力、影响力上。公有制的资产，一方面取决于决定国民经济命脉的国有经济，另一方面取决于作为公有制物质基础的自然资源。我国农村土地占国土一大半，是我国社会主义公有制不可缺少的重要资源基础。我国社会主义公有制缺少或者削弱农村集体所有制，将难以为继。农村土地集体所有制是我国农民历史性选择，是农村土地制度深化改革的基本前提，不容犹豫动摇，必须坚持不懈。
    3.土地制度要符合我国土地布局和规模的特点
    我国农村土地分散规模小，会影响我国农村土地制度的具体形态。如土地的经营规模，一方面需要实现规模化，另一方面与欧美不同，只能逐步实现适度规模。又如土地所有制规模，我国农村村落偏小与长期以来农村土地规模分散偏小有关。在这些村落，世世代代的农民互相守望，相知相识，甚至还有许多血缘关系。土地所有权落实在这些村落，有利于村民们互相照应、互相坚守，农民有安全感。
    4.发挥制度优势，化解农业机会成本较高的劣势
    我国农业规模偏小，有碍规模经济；土地资源质量不高,近年来污染又严重，加之由于我国土地资源相对稀缺，土地产出率的压力大，需要大量虽然能增加产出但效益不佳的投入，因而总体上我国农业的机会成本较高。
    缓解这些矛盾不可能走欧美的道路，与欧美大型农业公司不同，小规模家庭经营的我国，需要发挥制度优势，通过集体的力量化解这些矛盾。

    二、对于农村土地制度形成和发展的回顾和思考
    历史不能割断，探索我国农村土地制度，对农村土地制度形成以及对其改革发展过程的回顾和思考十分必要。
    1.对于土地集体所有制性质的探索
    建立于20世纪50年代的农村土地集体所有制，经过了三个不同阶段，从个体经济逐渐过渡过来。第一个阶段是互助组，其特征是土地私人所有（有少量公共财产），共同劳动，这是带有社会主义萌芽的个体经济形式。第二个阶段是初级农业生产合作社（简称初级社），其特征是私有土地、耕畜、大型农具等主要生产资料由集体统一经营和使用，农民参加集体劳动，作为农业基本生产资料的土地按股入社，按股分红，部分地实现了按劳分配的原则。这是一个具有较多社会主义成分，或者称为半社会主义公有制。第三阶段是高级农业生产合作社（简称高级社），基本特征是土地集体共同所有，共同劳动，共同享有劳动果实，即取消了按股分红，完全实现了按劳分配的原则。
    农村土地集体所有制形成在哪个阶段？有些学者定格在初级社。虽然建设高级社过程中过猛过急，但是随着历史的推延，当时操之过急的副作用毕竟逐渐消失了。冷静、科学地判断可知，只有当时的高级社才基本实现了土地集体所有制。
    2.关于土地集体所有制规模与范围的探索
    关于农村土地制度的社会主义公有制的规模和范围，几乎探索了整整半个世纪。探索主要在“趋大”与“趋小”之间不断摆动。改革开放前30年“趋大”，在最初的自然村基础上，规模范围逐渐扩大，“一大二公”的人民公社时期，通过“穷过渡”，范围扩大到乡区甚至县的范围。改革开放后30年“趋小”，实现“三级所有，队为基础”（三级所有指分别属于人民公社、生产大队和生产队所有），公有的规模和范围回归到自然村落。
    现在有学者提出，今后农民集体不能再保持原来那种以自然村落来划分。如果这是指农民集体经营实体，根据社会化、专业化发展的要求，值得探索。如果这是指农民土地所有权，并不妥当。第一，土地具有地理属性，土地集体所有的范围太大，不利于土地的管理和守护。第二，土地集体所有的本质是人与人之间的关系。将农村集体土地所有权落实在村民们代代相知相识、知根知底，甚至彼此有诸多血缘关系的村级社区范围内，易于监管，而且对农民而言有安全感。
    3.关于土地经营方式的探索
    对比改革开放前后30年，我国农村土地经营方式发生了巨大的变化。改革开放前30年，是共同劳动。互助组农忙时，互惠劳动，互相合作。初级社和高级社完全采取共同劳动，统一经营的经营方式。人民公社时期，则在更大的区域和更多的领域内实现统一劳动，甚至取消了农民的自留地。当时主要受到大工业的影响，认为统一经营，共同劳动，有利于实现规模经济和专业化。同时，不能否定的是，在当时的情况下，共同劳动对于劳动强度大和时效性强的农忙季节确实有很好作用。
    改革开放之后30年，采取的是“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。虽然20世纪60年代中期，为了解决粮食短缺，不少地区试行的责任地，也应该是一种家庭为基础的个体劳动。但改革开放以后实行家庭为基础的双层经营管理，却是对于农业劳动方式规律性认识的重大转变。
    首先，当初之所以采取农业共同劳动的一个直接原因，是解决农忙时节需要在短时间内强劳力集中作业，现在由于农业基本实现机械化和社会化，已经不具有必要性。其次，不如工业生产有均匀节奏，农业有自然生产力的自然节奏，有许多不确定性和不可控制性，为集体有效配置资源和安排劳动带来困难。再次，农业劳动很难与成果建立直接明确的数量关系，这就难以给参与劳动的成员以合理公平的报酬。
    显然，农业与工业不同，这是一个以自然再生产为基础的产业，以家庭为基础的劳动，反而有利于及时灵活地适应自然的再生产过程。当然以家庭为基础的农业劳动，还需要有一定的集体经营管理。
    4.土地资源的流动性的探索
    农村土地资源流动性起于农村建设用地，但这并不来自预先的设计，而是市场化的实际需要，只有要素流动才可实现资源优化。土地要素实现流动起于改革开放后，与其他各类生产资料相比，可以说是姗姗来迟。从20世纪80年代起步至今，发展十分缓慢。
最早启动农村土地流动的是农村建设用地，它的流动性可分三个阶段。
    一是非农建设用地的非农使用阶段。20世纪80年代中期，鉴于农村工业大规模发展，中共中央、国务院颁布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，允许农村合作经济组织按规划建成的店房及服务设施自主经营,可出租，但不得出让、转让集体土地使用权。这是允许农村用地在本村产业之间的流动，但不允许“出让、转让”，即主体不能改变。二是农村建设用地流转试点阶段。2008年党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，农村建设用地的流转先后在重庆、四川、广东、安徽和浙江等地试点。但这些经验仍然模糊、不清晰，有局限性。如有的规定农村建设用地不能用于商品房建设，有的规定农村建设用地只能在当地较小的范围内流通，更多地区规定农村建设用地必须办理国家征地手续之后才能流通。三是经营性建设用地入市阶段。十八届三中全会提出“城乡统一的建设用地市场”的决定，赋予农村经营性建设用地与城市建设用地“同等入市、同权同价”。但是农村建设用地必须服从土地规划和用途管制。不能建售“小产权房”，不能向非本集体成员转让宅基地和农民住房。
    5.对土地产权属性的探索
    中共十八届三中全会决议提出，在我国农业经营体制中建立“三权分置”（即土地所有权、承包权、经营权分置）的模式，十八届四中会议再次提出这一要求。中央对于三权分置的总体要求是“坚持集体所有权、稳定农民家庭承包权、搞活经营权”。同时《物权法》规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有的占有、使用和收益的权利”。《物权法》在法律上明确农村土地承包经营权的基本权利，以及用益权的定位。
    经过半个多世纪的不懈探索，一个符合我国农村土地现状和特点的中国特色集体所有制土地制度日益成熟完善。现在作为农村土地主人的农民对土地享有的权益越来越清晰具体；农村土地的流通性不断增强，越来越符合市场经济对于资源的配置要求。
    但是，我国农村土地制度中，还存在诸多问题：如何在市场经济条件下充分发挥农民对土地资源配置和流转的决策权和自主权？如何进一步根据比较效益配置土地资源，提高农村土地的生产率？如何实现土地经营权流转的权益保障，特别是进城农民对土地权益的退出机制？如何凸显土地在市场经济中价值认可，成为社会普遍认可的有效抵押物？等等。因此，对于我国农村土地制度的探索还在进行之中。

    三、农村集体所有土地产权化的必然性
    如何看待对于我国农村土地制度的探索？继续探索我国农村土地制度的路径何在？人们的看法并不统一。核心问题是对探索农村土地制度的认识：是离开或者削弱公有制，另辟蹊径？还是坚持在以往探索基础上，寻找一条符合我国实际，适应市场经济要求的农村土地集体公有制的具体模式？
    1.农村土地制度改革不能否定和弱化集体所有制
    有学者认为如要实现农村建设农地的市场化，必须实现私有化，至少可以宅基地和非公益性的土地实行私有化。网上甚至有人认为，目前的农村土地集体所有制已经成为我国经济建设和推动城市化的巨大障碍，农村土地私有化已经成为我国深化改革的迫切任务，而且条件已经成熟。
    有不少学者认为现时的农民集体是来源于1962年的“人民公社六十条”，农民“不享有类似于土地股权这样的财产权利”“农民在集体中的成员资格也是虚的”，因此主张农村土地通过“股份”，落实到个人。这种理论来自西方产权理论，但西方产权理论可以解释作为经营权的产权，不能解释作为公有制的农村土地集体所有。
然而，土地私有在我国根本行不通。第一，土地公有是我国社会主义公有制的基石，是不可能改变的。我国社会主义生产资料公有虽然不可能如先前认识的那样全社会全覆盖，但是对于土地、资源、基础设施和金融的公有可以起到对于国民经济的主导、控制和保证作用。抽去其中土地资源实现私有化就是抽去公有制的基石。第二，土地资源自然形成，它不仅是农业主要的生产资料，同时是人类赖以生存不可以缺失的空间。为此马克思认为土地是人类世代共有的资源，从土地功能属性上讲，土地需要实现公有。第三，私有小规模土地私有制下，农民的利益难以保证。主张土地私有的学者认为“土地私有化可以增强农民保护自己土地的意识和能力。集体所有制的情况下很容易出现集体代替个人做主的事情，违背农民的意愿，侵害农民的权益”。但是农民是一个薄弱群体，在人多地少的我国，土地最终处置权归集体，意味着在有关土地最终处置时，可以共同抱团面对强势团体，维护自己的利益。
    2.探索农村土地产权制度的主要路径
    建设农村土地产权制度不是否定农村土地集体所有制，恰恰相反，是为了完善和丰富农村土地集体所有制，为农村土地集体所有制寻找符合市场经济要求的新形式。
如何寻找符合市场经济要求的新形式？
    必须不忘改革初衷：实现所有权与使用权的分离，这是30余年来我国农村改革一直遵循的路线，也是农村改革提供给国民经济改革的最重要的经验。关键是寻找能使集体所有与市场相结合的有效途径。目的是：所有权坚持公有制性质，使用权按照市场经济的规则运行；农民既对土地享有最终所有权，同时又可按份享有经营性权益；使农民对于土地的主体地位具体、充实,不空位，农民有权对集体土地的使用发表意见，进行监督，要求权益。为此，有人认为以农村土地集体所有制与使用权的分离为主要内容的“改革农村土地管理制度”是十八届三中全会以后“最重要的,也是力度最大的一个改革，也是个重大的突破”。这种说法不无道理。
    但是在实践中有个问题，农村集体所有制有个重要的特点，即它是村内集体公有。两权分离后农民获得的土地承包经营权，这是一种与本村农民身份密切相关的长期使用权。于是产生了一种两难选择：如果流转农民手中的土地承包经营权，势必会把与农民身份相关的权利也转移了，这样农民作为本村土地集体所有权主人的地位，就很难体现；如果保持农民作为本村土地集体所有权主人的地位，土地承包经营权就不可以流动，从而土地资源的优化配置就无法实现。
    通过三权分置终于解决了这个矛盾。即土地权属不能简单分为所有权与使用权两个权利，需要根据分工交易中的不同权益需要，对于使用权继续分离。即分为具有所有者身份长期使用权的土地承包经营权，以及可以转让的有时限的土地经营权。这样在理论和实践上，找到了一条在农村土地公有制条件下通向土地产权的道路。
    3.农村土地产权制的历史和现实依据
    市场经济是一个有规则的经济运行形态。作为财产权的产权，就是由一系列对于财产运行的规则组成，它能够确定人们和经济组织在遵循行为规范的前提下运营财产,实现所有者以及利益相关者对财产未来收益和受损的合理预期,明确市场经济活动中不同民事主体的权利和义务关系和社会财产流转过程中谁给谁以补偿。
    现代产权并不就是所有权，它可以是单独的财产所有权，可以是占有权，可以是支配权，可以是使用权，可以是收益权和处置权，也可以是它们的集合。产权制度形成对于分工高度发展和社会生活高度复杂的现代社会市场经济来说，具有非常重要的意义。因为作为多层次财产概念的产权，正是产生并与之相适应的社会分工不断细化和交易方式的日益繁盛的需要。虽然现代产权理论由诺贝尔经济学奖得主——科斯在20世纪90年代建立，但产权的最初的形式，与所有权相分离的长期财产使用权，古代就有。我国的井田制中，土地属周王所有，但长期分配给庶民使用。英国农村土地国家所有，私有农场主取得的是永久使用权。在近代上海和江南地区许多地主或者从事工商或者去大城市当寓公，而把耕地永久租赁给一些农民（国内学界称永佃权，江南俗称地皮）。
    《新帕尔格雷夫经济学大词典》(中文版1992)给产权下的定义是:“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利”。这个定义非常符合土地所有权者、土地承包权者和获取土地经营者，对于他们在同一块土地中不同权利的主张。比如对于同一块土地，作为所有权者的农村集体具有处置权和总体管理权，作为土地承包经营者具有自己的经营权和通过集体出租获取租金的权利，作为获取土地经营权者，具有按照合同要求在规定时限内独立经营的权利。显然，农村土地三权分置，有利于在法律层面反映对于同一块土地，形成的多种不同形式的委托代理关系，以及彼此之间的复杂产权关系。
    同时，土地三权分置，还顺当地解决了形成我国农村土地产权制度的两个瓶颈问题：
一是不能对抗公有制，西方产权理论认为产权的可交易性是现代市场经济的本质特征，但产权是以平等为前提条件的，而平等的产权主体必须具有清晰的产权界限，为此产权需要最终落实在私人头上。农村土地在我国属于公有制，属于全体组成人员共有，作为土地的所有权不可能清晰地按份落实到成员个人。三权分置将所有权与使用权分开，即保持土地所有权的公有性质，将使用权的一部分，即农民的土地承包经营权，通过集体赋予农民个人。土地承包经营权明晰地落在农民个人头上，这就完全符合了产权主体清晰的要求。二是必须将集体成员的产权与非成员的产权分开。一方面农民作为集体成员，如前所述，由其身份所决定的土地承包经营权不能失去，另一方面根据产权的特性必须能流动交易。根据产权主体多元化和利益主体多元化的特点，在同一块土地上根据不同权利和利益，将具有长期的土地使用权的土地承包经营权，从一般土地经营权中分离出来，形成土地承包权和一般的土地经营权两种不同的经营权。前者由身份取得，后者由交易取得，两者所有的权益、获取的资格、持续的时间都不同（另外，作为集体成员所具有的土地承包经营权不可以在集体成员之外转让）。
    因此，不要以为只有私有制才能将产权与个人的利益直接挂钩。实现土地产权制度，并不削弱农民在集体所有制中的地位和作用，农民既对土地享有所有权，同时又可按份享有经营性产权。同时农民又有将自己承包土地的经营权转让，收取出让租金。
    4.必须理顺三权之间的关系
    西方产权理论最初对于产权只是定位于所有权，即配杰威齐所提出的产权即所有权。随着市场经济的发展中分工代理以及交易关系的复杂化，产权不断外延拓展路径，有物权、债权、股权、知识产权在内的各类产权形态。产权可以包括所有权，也可以只是各种形态的使用权。
    我国农村土地产权形成无疑是土地所有权与使用权分离，以及使用权内部再分离的结果。一些学者可能为了强调农民在农村集体中的重要地位，不适当地提高了作为承包权的用益权的地位和作用。
    一是以为农民的土地承包经营权可以高于土地所有权，在三权中处于核心地位。二是不同意土地承包经营权产生于土地所有权，而是土地承包经营产生所有权，理由是与传统民法不同，土地所有权与土地承包经营权是同一个主体。
    其实土地所有权和土地承包经营权的主人均是作为土地主人的农民，但实现这种主人地位的方式不同。前者是通过农民集体共有体现，后者是通过个人持有体现。没有当初全体农民的历史选择的土地集体所有，就不可能有今天农民的土地承包经营权。土地承包权产生的缘由就是农民的集体所有，即由农民是土地集体所有组织成员的资格所获取的。至于说土地承包经营产生所有权，这与上述回顾和讨论的农村土地制度形成和改革发展的历史过程不符合。没有农民选择的土地集体所有权，哪有农民的土地承包权？
三权分置实际上正是根据农村土地集体所有权，以家庭为基础，双层经营的经营方式，以及农村土地不断适应社会主义市场需要逐步演化而成的结果。这既符合我国的农村土地制度改革的历史过程，又符合产权演化的逻辑过程。由于在农村土地制度中，农用土地是主体，而且反映了最复杂最典型的土地与农民之间的关系，通过上述讨论了农用地中的三权分置，对于其他农村土地产权的认识也就迎刃而解了。

    四、若干重要的农村土地产权形式
    不同于对物的所有权，产权是法定主体对开放性财产所拥有的各项权利的总和。以下对于具有各种不同权利关系的重要农村土地产权进行具体分析。
    1.土地承包经营权
    农村土地产权中最重要的是土地承包经营权。从法律属性上分析，土地承包权是特殊的用益物权。它的特殊性有两方面：一是指用益物权，不同于一般的用益物权，它是凭集体组织成员身份获取的永久性权利；二是指用益物权由债权固定化而形成，在集体内部是分工负责的承包权，在集体外部是具有独立权利的用益物权。
    与所有用益物权一样，农村土地承包经营权有一定的范围限制。首先，土地承包经营权特指农业用地的经营权。《物权法》第一百二十四条明确规定“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”，排除了建设用地的经营权。其次，土地承包经营权不是土地经营的所有方面的权利，宪法规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。双层经营包含了两个经营层次：一是家庭分散经营层次；二是集体统一经营层次。土地经营权只是指以家庭经营为基础的经营权，不包括集体统一经营的权利。即不能包括集体具有的土地管理和配置权、农地设施装备统一建设和管理权、农业环境的整治和绿色农产品的监管等。农村集体劳动虽然取消，但总劳动仍由集体调节。有些学者根据一些地区农村集体缺乏管理，认为集体管理已经不必要，不适当地放大土地经营权，放弃从全局和长远考虑，不符合宪法规定。土地承包经营权的流通只有一种方式，即农民向村集体退还承包经营权。2017年中央一号文件“允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿”。具体说明了土地承包经营权退出的原则：一是必须退给村集体，二是要求退出的必须是“进城落户农民自愿退出”者。这是鉴于农村社区有着共同利益，以及有利于减少农民退出承包权可能带来的风险。
    至于一些学者认为土地承包经营权属于自用物权，这在法理上说不通。只有所有权和使用权为同一主体才是自用物权。虽然农民是集体组织的成员，但农民与集体组织不是同一主体。个体与整体有关而有别，全面所有制的财产属于全民，但可以说，对于公民个人而言，这些财产就是他们的自用物权吗？
    2.建设用地的产权
    农村建设用地包括三部分：一是农民宅基地，二是农村公益性用地，三是农村经营性建设用地。除农村公益性用地外，其他两部分均可以成为产权。但是两种产权不同，经营性建设用地如果由集体经济组织自己经营，应该属于自用物权。如果由非所有权主体经营，应该属于租赁权或者股权，其中股权和长期租赁权应该是用益物权。作为产权的宅基地应该是长期租赁的用益物权。
    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。其中多余的宅基地是否可以流通？以前农村宅基地，集体所有，家庭长期使用，但是不可以转让。一方面城镇化和非农化之后的农村宅基地在总量上不需要这么多，另一方面非农化农民进城成本大，可以退还宅基地增加收入。宅基地应该可以流动，但需要有序规范。
    在2017年中央一号文件中与土地承包经营权一样，规定宅基地需要退还给村集体，再由村集体给予补偿。这是因为农民的宅基地是农村集体组织给予农民保障性居住权，它是集体组织成员权的体现。非成员不能获取宅基地，不然就侵犯了成员的权利。退还的宅基地部分需要退还农田，部分可以用于发展农村新型产业和休闲农业，部分可以通过流通用于城镇化。
    为了解决农村建设用地受到地理位置的限制问题，像一些地区有建设用地的需求，却缺少建设用地，而另外一些地区建设用地富余，却没有建设的需求，四川、重庆等地试行的“地票”交易，即把建设用地富余的用地指标让渡给需要建设用地的地区，这是建设用地的“特许权”交易，这种特许权实际上是建设用地产权衍生出来的产权。
    3.土地经营权
    与土地承包经营权不同，土地经营权是指非集体成员获取的权益。土地经营权可以是债权，也应该可以是用益物权。但是作为用益物权的土地经营权要比作为债权的经营权时限长，可以超过债权20年的时限，当然承包权更长，它有长久的年限。而且用益物权是物上权，不动产登记后可以转让和抵押，具有更多权益，有利于经营者长期经营。
中央提出“经营权”可转让、可抵押，应该指作为用益物权的“土地经营权”。农民如果将承包经营权转让，实际上是将土地经营权的某一个时限的“土地经营权”转让，因此农民不可能因此丧失了土地承包经营权。沿海地区农村的土地经营权大都通过村集体转让。这种方式对于转让后实现成片规模化生产有益，而且也容易集体监管。
    4.作为股权的土地承包经营权
    2017年中央一号文件提出“稳妥有序、由点及面推进农村集体经营性资产股份合作制改革，确认成员身份，量化经营性资产，保障农民集体资产权利”。农村土地作为产权入股可以用土地承包经营权入股，可以用土地经营权入股，也可以用经营性建设用地入股。但是不同产权的性质不同，入股后的权利也应该不同。如果是纯粹承包经营权入股，实际上是承包经营者组成的按股享有管理经营以及受益分配权益的一种新的组织形式。如果是纯粹的经营性建设用地入股，由于建设用地使用权归集体，农民只能按股获取收益权，不能按股享有经营管理方面的使用权。如果两种形式的产权均有，应该根据不同产权比例匹配不同的权利。
    由于经营性建设用地由集体统一经营，其收益除给农民分红外还需用于集体公益性开支。为此，上海闵行区在农村集体组织产权改革时，一般设立20%—30%的集体股。但是，国内有不少学者主张不管入股资产的性质，统统分给成员个人，笔者认为这种主张不妥。
    必须指出，不管以什么形式的产权入股，均是土地使用权的入股，作为土地所有权仍然为集体所有，不能股份化。另外，用于村公益的建设用地，以及作为“双层经营”中的集体统一经营权利，不属于入股之列。
    对于有限公司的股东，如果股份想转让股东以外的人，公司法规定需要其他股东的50%以上人数同意。实践中，新产生的集体产权组织，都不允许将股权转让给本集体组织以外的成员，这是因为这些股份代表的是本村土地，本村人不希望本村土地流入外人手中，另外，这些股权还具有某种福利性，大家也不希望本村居民因转让股份失去这些福利，这是乡亲使然。
 
参考文献
［1］张静.郑新立：农村土地管理制度是力度最大改革［EB/OL］. 第一财经网，http://www.yicai.com/news/3132412.html， 2013-11-22.
［2］孙宪忠.推进农地三权分置经营模式的立法研究［J］.中国社会科学，2016，（7）.
［3］聂欧.瞭望智库独家专访陈锡文：农地改革不能犯颠覆性错误［EB/OL］.和讯网， http://opinion.hexun.com/2016-03-22/182887336.html，2016- 03-22.
［4］王有忠.初探产权理论的本质内涵［J］.中国集体经济，2007，（5）.

The Direction of Rural Land System Reform
Zhang Zhangeng
Abstract：Land industrialization is an effective way to combine rural collective land ownership with market economy on the basis of collective ownership. The three rights division is the continuation and development of the thoughts of separation of the two rights put forward in the initial period of reform, which effectively solves the bottleneck problem of realizing the industrialization of land. Different from the ownership of objects, property right is the sum of all rights of legal subject to open property. From the legal nature, the right of land contract is a special usufructuary right. If an operating construction land is to be operated by a collective economic organization, it should belong to private property. If it is operated by non ownership subject, then, it should belong to the right of lease or equity. The equity and the right of long-term lease should be usufructuary right. Land management rights can be creditor’s rights, and also should be usufructuary rights. Rural land as a property right can be used to buy shares from land contract management rights, land management right, also can be used to buy shares from operating construction land. However, different property right has different nature, the right after getting shares should also be different.
Key Words：Rural Land System； Land Property Right； Usufructuary Right
（责任编辑：柳 阳）

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