城市治理智慧化的内涵及框架体系时间： 2018-03-12信息来源：冯 奎 杨冰之 彭 璐　作者：qgy_admin　责编：

摘 要：随着城市化的发展，人类社会正从工业社会快速向信息社会、共享社会演变，城市治理也亟须打造智慧化的运行模式，促进城市组织优化与创新发展，持续提升城市公共服务力与竞争力。对国内外城市治理智慧化的观点进行对比，对城市治理智慧化的内涵进行解析，并据此搭建城市治理智慧化总体框架与评估指标体系，可明确智慧治理核心内容，为促进智慧城市发展、推进城市化进程寻找可行方案。
关键词：智慧城市；信息社会；城市治理智慧化；治理智慧化评估
中图分类号：F293 文献标识码：A  文章编号：2095-5766（2017）06-0085-08 收稿日期：2017-08-27
作者简介：冯奎，男，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、研究员，中国科学院地理科学与资源研究所研究员，北京交通大学中国城市研究中心教授（北京 100045）。
杨冰之，男，物联网与智慧城市研究专家，浙江大学客座教授，北京国脉互联信息顾问有限公司董事长，首席研究员（北京 100043）。
彭璐，女，清华大学建筑设计研究院助理研究员（北京 100045）。
 

一、国内外城市治理智慧化观点对比分析
西方学者20世纪90年代开始对城市治理进行研究，包括城市治理结构、治理主体间的权责配置与关系、城市治理模式及城市治理评价等。随着智慧城市建设热潮的迅速兴起，关于城市治理智慧化的研究成为了焦点，并将智慧治理作为现代城市建设运营的重要组成内容。2007年以维也纳理工大学Rudolf Giffinger教授为首的研究小组开始对欧洲智慧城市发展进行综合评估，认为城市智慧治理作为一项重要评估内容，主要强调决策的公众参与、透明化与公共服务等①。沃什·伯恩将城市智慧治理定义为，使用智能计算技术使城市管理、教育、医疗、公共安全、房地产、交通和公用事业等关键基础设施和服务变得更加智能、互联和高效。库提特等人认为城市智慧治理是一种更为积极、开放的治理结构，将城市所有行为体都纳入进来，以应对城市治理的负外部性和路径依赖问题，实现城市社会经济和生态绩效的最大化。
随着我国治理体系和治理能力现代化战略的全面实施，城市治理体系建设受到了高度重视，依法治市、优政善治、智慧治理等理念也不断得到推广，并积极推进相关规范社会权力运行和维护公共秩序的制度建设。与此同时，关于城市治理智慧化的理论研究与实践也逐步展开，国脉互联智慧城市研究中心认为智慧治理是指以智慧城市这个复杂的巨系统为对象，通过感知化、互联化、智能化等方式，以信息资源管理为核心，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的开放互动，围绕智慧城市建设、发展与运营的决策引导、规范协调、服务和经营的行为②。中国行政体制改革研究院副会长汪玉凯教授指出，城市智慧治理就是智能化治理加智慧化服务，强调管理与服务同等重要性。聂晓愚提出，在大数据时代，政府要改变管理服务的观念，积极利用大数据，组织社会力量，形成多元协同的社会治理局面。高圆认为，智慧治理是指政府借助现代智能技术，支持变革政府与公民、社会与国家之间以及政府内部各部门之间的关系，分散政府权力，创新政府沟通和监管方式，形成高效的现代治理方式③。
总体来看，国内外关于城市治理智慧化的研究主要是从智慧城市建设开始的，具有一些共同点，一是治理智慧化是基于智能技术的融合创新，突出城市运行效率；二是强调多元的社会参与，进一步理清政府职能边界，激发社会其他主体的积极性；三是注重以人为本，实现公共服务能力提升和资源高效利用，城市治理的目的是增加人民的福祉；四是促进经济发展，以更多的资源、更强的能力不断改善城市公共服务，实现城市可持续发展。但针对城市治理智慧化的研究基本上还处于初始阶段，结合城市自身特点的智慧治理模式研究与实践相对还比较少。

二、城市治理智慧化内涵体系
1.治理智慧化内涵
当前，雄安新区建设已成为国家战略，习近平总书记指出，雄安新区规划建设绿色智慧新城，建成国际一流、绿色、现代、智慧城市，同时提供优质公共服务，建设优质公共设施，创建城市管理新样板等，这不仅是未来城市的发展趋势，也是城市治理模式的发展方向。根据以上研究分析，我们认为城市治理智慧化是指按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，利用现代信息技术优势，通过感知化、网络化、数据化、智能化等手段，推动公共权力边界调整与“互联网+管理服务”方式创新，打造一种信息互联互通、多元主体协同、政民互动通畅、民生服务精准、公共管理智能的现代城市治理模式，为市民创造一个开放包容、宜居宜业、共治共享、智能高效的城市环境，共同塑造形成智慧、善治、创新、绿色的城市价值观。
从根本上来看，城市治理智慧化是以人为本，充分发挥人的智慧与能动性，主动适应互联网时代的发展趋势，继续完善社会权力运行和维护公共秩序的相关制度与程序，创新治理模式与服务方式，促进城市组织架构优化与城市治理资源的科学分配，推动个体意愿和政府意愿的交流互动，促进城乡社区治理创新，提高决策的准确性和适用性，真正实现城市治理能力的现代化。城市治理智慧化是一项重要的创新课题，具有很强的逻辑关系与时代精神，具体脉络如表1所示。
     
 
2.治理智慧化模型
根据城市治理智慧化的内涵，按照现代城市特征与治理内容，我们构建了由内、中、外三部分组成的城市治理智慧化模型，其治理对象包括物理空间与虚拟空间，治理内容包括城市运行、社会保障、生态环境、经济发展四个方面，具体如图1所示。
           

内核部分是指城市治理的对象，即城市物理空间与虚拟空间。对城市的治理不仅仅局限于城市基础设施、交通、环境等方面，也需要加强对网络空间的全方位监管。
中间部分是指具体的城市治理的内容，主要包括城市运行、社会保障、生态环境、经济发展等内容。通过对现代城市建设运营方方面面的治理，不断提升城市形象与自身品格，共同塑造形成城市精神与核心价值体系。
外层部分是指城市治理智慧化实现路径及价值目标，即通过信息技术应用、公共资源升级、公共权力重置、社会共治共享等方式与途径，促进城市组织优化，形成完善的城市治理体系，构建智慧、创新、善治、绿色的城市价值体系。

3.治理智慧化特征
互联网时代信息技术的广泛应用及商业模式的不断创新，将促使城市治理模式发生重大变化，城市治理也将呈现感知智能化、管理精准化、服务便捷化、网络空间规范化、参与主体多元化等特征。
城市感知智能化即通过互联网、物联网及各种智能终端等手段，实现人与人、人与物、物与物之间的互联互通与全面感知，实时掌握城市各方面运行的状态，为实施精准管理与个性服务提供支撑，这是实现城市治理智慧化的重要基础。
公共管理精准化即通过信息技术应用与依法治市，促进信息共享与城市组织协同，同时改变政府自身条块化的管理服务方式，打破部门与区域间的界限，实现城市治理的一体化与精准化。这不仅是体现城市治理智慧化的关键，也是治理智慧化的重要特征。
民生服务便捷化即通过“互联网+”模式方法及平台化的共享策略，全面整合服务资源与服务渠道，打造以人为本的智能化政务服务及城市公共服务体系，推动社会共治共享，为市民提供宜居宜业的良好环境，不断增强人民的福祉，这是城市治理智慧化的核心目标。
网络空间规范化即通过不断完善网络空间管理的法律法规及建立网络安全管理机制、舆情监测体系及网络市场管理体系等，推进网络空间的规范化发展。其不仅是城市治理智慧化的重要特征，也是评价现代城市管理水平的重要指标。
参与主体多元化即通过体制机制创新及依法治市措施的全面实施，充分利用互联网手段畅通市民参与渠道，积极鼓励多主体参与城市治理，加强政府、企业、市民及不同利益主体间的 互动交流，提高社会各主体参与城市治理的获 得感。

三、城市治理智慧化的总体框架
随着我国经济社会逐步进入新常态，城市治理智慧化作为我国城市运行模式转型升级的新要求，很多城市积极进行示范创新。为了科学推进城市治理智慧化的快速发展，我们主要根据城市治理智慧化内涵与特征构建了“四横两纵”的总体框架，进一步明确城市治理的主体以及主要内容。

1.治理框架结构
城市治理是一项复杂的系统性工程，应按照以人为本的主导思想，大力促进现代信息技术与城市治理的有效融合创新，构建“四横两纵”的总体框架（见图2），“四横”即包括治理主体、基础设施、平台资源、治理内容等内容，其是城市治理智慧化的核心组成部分，“两纵”即保障体系与支撑环境。
                   

（1）治理主体层：主要包括政府、企业、社会组织、公众、媒体等。通过治理理念的不断创新，进一步明确各主体的定位与职责，加快构建多层次治理渠道，加强新技术应用与奖励机制建设，充分调动各主体积极性，形成多元主体参与的治理新模式。
（2）基础设施层：城市治理离不开智能化的基础设施，主要包括宽带网络、物联网、云计算中心、智能设施等。智能型基础设施全面部署建设为实现城市各层面资源整合、数据共享、互联互通提供支持，为实现治理智慧化打下坚实基础。
（3）平台资源层：平台资源是城市治理的核心要素及支撑手段，基于城市治理需求，建立统一共享的数据库，搭建城市云平台和综合管理服务平台，通过技术融合创新实现城市管理服务的一体化、智能化，为各项治理智慧化提供全面 支撑。
（4）治理内容层：城市治理是促进城市多元管理、提高政府效能、高效解决社会问题的必然选择，是从城市运行、社会保障、生态环境、经济发展等方面进行综合施策，通过机制创新、智能控制、协同管理等措施有效提升治理智慧化水平。
两纵包括保障体系、支撑环境等配套措施，其中保障体系包括制度标准、人才队伍、资金保障等，这是实现城市治理智慧化的强力支撑，通过建立有效的保障机制，实现治理价值最大化。城市治理需要良好的软环境，通过建立协同的治理理念，推进多元参与以及共治共享等，为实现城市治理智慧化的发展目标创造良好环境。

2.治理主体
多元主体参与是现代城市治理的基本要求，也是实现城市治理智慧化的必然选择，亟须加强城市依法治理的力度，重新定位政府、公众、企业、媒体等各参与主体的职责与任务边界，并充分发挥各主体的积极性与创造力，真正形成人人共治、人人共享治理智慧化体系。
（1）政府。政府是多元治理主体中的“掌舵者”，在城市治理中协调宏观管理及各个主体间的矛盾和冲突，并承担着治理合作者、输出者、引领者等角色。首先，政府需要与时俱进，根据社会的发展趋势，实时修改完善相关法律法规，避免手伸的太长；其次，政府要充分利用信息技术搭建开放公平的协作平台，集聚更多的管理资源，创新治理模式；再次，政府要通过自身改革与廉政优政，带动整个城市组织优化与效率提升。
（2）企业。企业虽然是以盈利为目的的经济组织，但企业仍然是最重要的社会责任承担着与维护者，也是政府以外重要的治理主体。随着共享经济的快速发展，大批互联网公司与创新型企业在城市治理中的作用越发凸显，其以盈利或公益的形式积极参与城市治理，不断推动城市治理模式的变革，实现技术创新和制度创新，为城市治理提供了新路径。
（3）社会组织。随着经济社会发展水平的不断提升及参与社会治理意识的增强，各种社会团体与民间公益组织快速壮大，并积极参与到社会救助、灾害恢复等城市治理中，且发挥着越来越重要的作用。城市治理需要社会组织根据不同的角色定位来弥补因市场失灵、政府失灵等缺失的公共服务需求，同时政府在法律法规及实际操作层面给予支持。
（4）公众。公众作为城市治理的参与者与受益者，不仅有权利参与城市治理，更是有责任主动参与城市治理。充分利用互联网及各种智能终端，积极参与城市管理、公共服务、社区自治共治及社情民意调查等，发挥人人参与、人人献策、人人监督的价值。另外，通过社区参与、社团工作或作为志愿者来参与治理和提供公共服务。
（5）媒体。媒体作为城市形象传播与社会监督的主力军，尤其随着自媒体及相关社交媒体的快速发展，其在城市治理中角色越来越重要。加强新媒体的管理与引导，传递正能量，发挥社会监督、互动交流及社情民意调查等作用，同时基于大数据技术实时了解网络舆情与动态，为城市治理提供决策支持。

3.治理内容
城市治理是以实现和维护市民权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对城市建设发展中存在的社会问题，提出有针对性的解决方案，实现城市有序和谐发展。目前，根据我国城镇化发展水平，城市治理重点从城市运行、社会保障、生态环境、经济发展等方面展开，促进城市治理的智慧化发展，不断提升城市影响力与竞争力。
（1）城市运行：安全高效运行是城市治理的重点内容，也是体现城市智慧的关键要素。加快城市基础设施的智能化改造，建成智能管网、智能市政、智能交通、智能电网等一批新型基础设施；加强城市综合管理服务平台与网络安全系统建设，促进城市运行数据共享与开发利用，实现城市管理由粗放向精细、静态向动态、被动向主动的全面转变。同时加强城市软环境建设，促进城市共同价值的塑造，提升城市品牌影响力。
（2）社会保障：其核心是打造一个宜居宜业、充满活力与幸福感的城市环境，将更加注重以人为本，积极创新服务理念，充分利用信息技术的优势，围绕市民的衣食住行各方面需求，构建广覆盖、差异化、高品质的公共服务体系，提升便民惠民服务水平与市民福祉。同时，大力推动服务型政府建设，促进政府体制机制创新、权力职责重置、政务服务流程优化、政府数据共享与开放、信息安全管理等，全面提升市民社会保障水平，真正实现城市治理的智慧化。
（3）生态环境：作为我国城镇化建设过程中亟须重视的最大民生工程，是当前城市治理的核心内容。生态环境直接关系到市民的身体健康与生活质量，需要充分利用新一代信息技术与环保技术，打造全覆盖的环境质量监测系统，加强城市环境绿化、水源保护、大气治理等，促进智能建筑与节能设施的普及，同时将环境保护纳入到政府绩效考核体系，加强生态文明宣传，切实保障生态环境的可持续发展。
（4）经济发展：加强城市治理智慧化建设，需要营造宜商宜业环境，促进城市经济的发展，为城市发展提供新动能。当前，加强经济发展方面的管理，重点需要建立公平的市场竞争与创新创业环境，不断推动新兴产业发展，促进经济转型升级。加快打造基于大数据的城市经济监测、金融市场预警、网上市场监管以及经济领域信息安全系统等，为企业和公众正常生产生活创造良好环境。

四、我国城市治理评估指标体系的构建
1.城市治理智慧化评估体系研究现状
近年来，随着智慧城市建设的快速推进，针对更广泛的城市治理课题研究与推广实践受到了重视，如何推进治理智慧化更是成为了一个重大挑战。由于城市治理智慧化的发展理念提出时间较短，治理智慧化实践也刚刚开始，所以，国内外针对城市治理智慧化的评价研究成果还不多。
（1）国外城市治理智慧化相关评估指标。2007年，以维也纳理工大学Rudolf Giffinger教授为首的研究小组构建了包括智慧经济、智慧人群、智慧治理、智慧生活、智慧流动、智慧环境等评价指标的欧洲智慧城市评价体系，其中“智慧治理”重点评价决策的公共参与、公共和社会服务、透明治理等内容。2012年，博伊德·科恩（Boyd Cohen）博士基于智慧经济、智慧环境治理、智慧政府、智慧生活、智慧移动、智慧市民等角度构建了智慧城市评估指标体系，其中“智慧环境治理”“智慧政府”等指标充分体现了社会治理的理念。
国外专家学者提出的相关智慧城市治理方面的评价指标，重点强调政府治理的透明化以及公众参与社会事务的渠道与积极性，主要突出人的智慧与组织的力量，这也是符合我国经济社会发展及城市化趋势，对构建我国城市治理智慧化评估指标体系具有重要参考价值。
（2）国内城市治理智慧化相关评估指标。2011年到2016年中国社会科学院信息化研究中心与国脉互联智慧城市研究中心连续6年举办的中国智慧城市发展水平评估活动，构建了体系化的智慧城市发展水平评估指标体系，主要包括信息基础设施、智慧管理、智慧民生、智慧人群、智慧经济、保障措施等，为城市治理智慧化水平评估工作提供了重要借鉴。2012年住建部发布了国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行），2016年国家发改委、中央网信办、国家标准委联合下发的《新型智慧城市评价指标体系》，以及北京、上海、宁波等城市与研究机构发布的智慧城市评估指标体系都对智慧治理评估工作提供了重要参考。
 

  

目前，国内针对城市治理智慧化方面的研究大多是基于智慧城市的建设实践展开的，同时与城市综合竞争力、宜居城市与幸福城市等方面的评估研究也具有很深的联系。虽然以上与城市治理相关的评价研究还具有一定的局限性，缺乏社会治理的全局性视角，但其围绕城市精准管理、民生服务、宜居宜业等方面的评价体系是非常切合我国城镇化发展实际的，也为构建城市治理智慧化评估体系提供了重要思路与借鉴。

2.构建原则
根据当前我国信息社会转型升级的趋势及社会治理现代化发展战略，在科学构建中国城市治理智慧化水平评估指标体系过程中，将充分借鉴国家《新型智慧城市评价指标体系》及国内外其他智慧城市与社会治理等方面评价指标的构建方法，且遵循以下原则：
——政策性原则。以国家政策作为指标构建的重要依据，紧密结合国家治理体系和治理能力现代化建设方面的政策文件与推进策略，充分体现国家社会治理与新型城市化发展战略。
——科学性原则。按照城市智慧化发展规律，结合城市治理智慧化的内涵体系、业务模型及总体框架等构建评估指标体系，明确每个指标的含义和目标导向，真正反映城市治理的智慧化特征。
——系统性原则。构建指标体系要处理好局部与整体、具体行动和系统目标之间的关系，使其成为一个有机的整体，保障评估指标的系统性与连续性，有效引导城市治理的健康发展。
——导向性原则。构建指标体系要集中展示智慧、善治、创新、绿色的城市治理理念与价值导向，要具有较强的引领性，重点体现城市治理智慧化的发展趋势。
——可操作性原则。在构建城市治理智慧化水平评价指标体系要切实考虑可操作性，在数据采集、测算、评估等方面有利于落地实施，使其真正成为一项理论与实践相结合的重要工具。

3.构建方法
（1）构建流程
根据城市治理智慧化内涵及价值目标进行层层分解，逐步将评价的属性具体化，具体评估指标构建流程如图3所示。
     
 
 ——目标分解：首先研究中国城市治理智慧化水平评估体系的架构，分析出构成目标的核心要素或主要特征，并在此基础上设计各项指标，然后分层次和模块研究，最终形成完备的城市治理智慧化水平评估指标体系。
——归类合并：针对每项评估模块进行分解，首先将相关重要指标全部列出，然后运用调查统计法和相关分析法对初拟指标进行去重筛选，并尽量保证同一评价体系内的各个指标协调一致。
——试评检验：利用构建的评估指标体系进行试评估，在评价过程中检验指标体系的科学性、合理性及可操作性等，并对指标体系进行重新加工和完善。
——专家评估：通过召开专家座谈会或问卷调查的方法，对评估指标进行研讨，进一步修改完善评估指标体系，并重点获得该领域专家针对指标权重的意见与建议。
——实证研究：利用构建的我国城市治理智慧化水平评估指标体系，对我国各级各类城市的治理智慧化水平进行全面评估，并通过统计分析提出相应的策略建议。
（2）构建思路
根据我国城市治理智慧化的内涵、特征及价值导向等，在充分考虑国家治理现代化体系建设及智慧城市发展现实情况，并参阅国内外城市治理的最新理念、观点及相关文献的基础上，科学构建我国城市治理智慧化水平评估指标体系。
第一，指标设计兼顾发展现状评估与引领指导的功能，创新评价方法，指标体系不仅要体现城市治理的真实情况，且要引领未来城市治理现代化的发展趋势。
第二，紧紧围绕城市治理智慧化的核心特征构建评估指标体系，将感知智能化、管理精准化、服务便捷化、网络空间规范化、参与主体多元化作为一级评估指标，重点突出智慧、善治、创新、绿色的发展理念，且各部分要具有内在逻辑性。
第三，对一级评估指标进行分解，充分吸收国家《新型智慧城市评价指标体系》、国脉互联《中国智慧城市发展水平评估指标体系》以及城市竞争力、幸福城市等相关评估指标体系的特色内容，然后进行二级评估指标的设计，突出城市治理智慧化的核心理念。
第四，根据二级评估指标，进一步设计评估要点，重点要求评估要点简洁明确，在数据采集、统计分析等方面要具有可操作性，同时在横向、纵向以及相关评估领域具有可比性。

4.指标体系
根据城市治理智慧化内涵与特征，并按照评估指标设计原则与思路，构建了由5项一级指标、13项二级指标、21项评估要点组成的评估指标体系，主要从城市治理支撑能力、应用创新、主体参与等方面进行考虑，并赋予智慧管理、民生服务及主体协同等评估指标较高的权重，突出城市治理的核心内容，具体评估指标体系如表4。
         

——智能感知：主要指通过对市民、企业以及城市基础设施等相关领域数据的全生命周期管理，实现基础数据采集、整合、开发利用智能化，随时随地掌握城市运行状况，为城市治理智慧化打下坚实基础。
——智慧管理：主要指通过资源开放、协同管理、社会信用体系及城市大数据管理决策体系建设，实现城市管理协同化、透明化、精准化，形成共同参与、公开透明的城市治理模式。
——惠民服务：主要指通过“互联网+政务”的模式和方法，打造智能化政务服务及城市公共服务体系，为市民提供高效、便捷化的公共服务，这是城市治理以人为本的重要体现。
——网络空间：主要指通过建立信息安全、舆情监测、网络市场管理体系等，实现对网络空间的科学管理，保证网络空间安全、清朗，实现物理空间与虚拟空间的同步健康发展。
——主体协同：主要指通过城市治理体制机制创新、社会共治共享、互动交流等方式，促进企业、社会组织、市民等主体积极参与城市治理，全面发挥各主体的特点与优势，促进城市治理可持续发展。
 
注释
①EuropeanSmartCities website: www.smart-cities.eu.②杨冰之，郑爱军：《智慧城市发展手册》， 机械工业出版社，2012年。③高圆：《智慧治理:互联网时代政府治理方式的新选择》，吉林大学，2014年。④中国社会科学院信息化研究中心与国脉互联智慧城市研究中心第6届《2016年中国智慧城市发展水平评估报告》，2016年。


The Connotation and Frame System of Urban Governance
Feng Kui Yang Bingzhi Peng Lu
Abstract: With the development of urbanization， human society is rapidly moving from the industrial society to the information society and sharing society， and urban governance is also needed to create intelligent mode of operation. It promotes the optimization and innovation of urban organization， and continuously promotes the urban public service And competitive. This paper analyzes the connotation of the wisdom of urban governance， and then builds the overall framework and evaluation index system of urban governance wisdom， which can make it clear the core content of wisdom governance， in order to promote the development of intelligent city， and promote the process of urbanization to find feasible solutions.
Key Words: Wisdom City; Information Society; Urban Governance Wisdom; Governance Wisdom Assessment                                 （责任编辑：晓 力）   

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