国家中心城市交通基础设施建设的瓶颈与突破*时间： 2018-03-12信息来源：刘 昱 洋　作者：qgy_admin　责编：

摘 要：当前，在我国的国家中心城市建设中，交通基础设施建设存在“政府观念更新困难，‘面子工程’市场仍然较大”“旧城改造难度大，导致交通拥堵难以有效解决”“城市功能过度集中,降低了城市运行效率”“交通管理相关部门缺乏有效协调和沟通，项目推进难度较大”“环境污染制约严重，城市承载力面临考验”等瓶颈制约，要突破这些瓶颈制约，交通基础设施建设应树立全球化视野，统筹谋划国家中心城市立体交通网络体系建设；着力推进人口疏解和工业疏解，提升城市的宜居宜业性；多中心设置商业中心，交通规划和建设全面跟进；深入运用大数据技术，打造城市智能交通；政府和民众齐抓共管，大力推进低碳交通体系建设。
关键词：国家中心城市；交通基础设施建设；交通拥堵；城市功能疏解
中图分类号：F572  文献标识码：A 文章编号：2095-5766（2017）06-0093-06 收稿日期：2017-09-02
     *基金项目：2017年河南省社会科学院重点课题“加快建设网络经济强省的思路与对策”（17A06）；2016年河南省软科学研究计划项目“‘十三五’期间河南省特色加工贸易创新发展研究”（172400410407）;郑州市2017年第二批科技计划项目“郑州市加快建设国家中心城市对策研究”（172PRKXF454）。
作者简介：刘昱洋，男，河南省社会科学院区域经济研究中心副研究员（郑州 450002）。
 
 
一、引言
国家中心城市是全国城镇体系的核心城市，是我国的金融、贸易、管理、文化中心和交通枢纽，是发展外向型经济和推动国际文化交流的对外门户。2010年以来，我国共有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州等8座城市（以下简称8大城市）被国家明确定位于建设国家中心城市。如何来确定国家中心城市，有一组测算指标，综合交通能力是关键要素。根据《全国城镇体系规划（2006—2020年）》，国家中心城市要分别在国际贸易与合作、国家城镇化发展、交通与信息网络建设、文化事业发展、全国性市场建设与体制改革等方面发挥重要的职能作用。众所周知，交通基础设施作为经济发展的先行条件之一，通常被视为区域经济发展的命脉。城市交通和城市发展是相互关联和相互影响的，二者的互动关系一直是理论研究和规划实践关注的重点内容之一。城市交通和城市发展的相互关系主要体现在对城市空间发展的影响上，城市交通理论研究的空间范围包括城市内部交通体系、城市对外交通体系和城际交通体系（见图1）。城市交通的空间范围及质量是城市影响力和辐射力的关键要素。
      

交通服务能力伴随着交通基础设施数量的增加与质量的提升而得到有效提高。亚当·斯密在《国富论》中指出，“一切改良中，以交通改良为最有实效”。Ahmed（1976）也认为交通基础设施不足是发展中国家社会发展和民族融合的重要瓶颈之一。当前，我国城市交通供需长期不均衡，交通拥堵、安全事故、环境污染等问题日渐凸显，提高城市交通基础设施建设的质量和效率迫在眉睫，8大城市肩负着提高城市发展质量、辐射带动周边地区经济建设、同台跟国际其他大城市进行竞争的历史使命，对它们的交通基础设施建设进行研究将于我国的城市交通建设大有裨益。

二、国家中心城市交通基础设施建设现状
20世纪90年代中期以来，我国加大了对交通基础设施建设投资的力度，但从整体上来讲，各地区交通建设发展的不平衡性特征突出。国家中心城市以国家综合交通和信息网络枢纽为重要特征，当前，8大城市在交通基础设施建设方面均高度重视，纷纷出台措施加强布局、规划、建设和维护，取得了良好的效果，跟经济实力产生了良好的匹配（见表1），促进了城市化进程的健康持续发展。
         
 
从区位看，目前的8大城市中，北京、天津、上海、广州位于东部地区，重庆和成都位于西南内陆，武汉和郑州则填补了中部地区的空缺。8大城市均拥有重要的区位优势，均能很好地利用自身特点发挥交通优势，地下、地上、空中交通设施建设快速推进，有力地加快了经济社会的发展，像轨道交通建设，近年来取得了显著的成绩（见表2）。
    
  
在建设国家中心城市过程中，8大城市均制定了适合自身区位和发展特色的建设规划。北京市近年来积极实施创新驱动发展战略，通过“互联网　交通”缓解拥堵；加强交通政策支持，优化城市交通管理。2017年将实施疏解道路拥堵改造工程100项，推进京津冀路网互联互通，加快建设新机场配套道路，推进综合交通枢纽及公交场站建设等。上海市2016年以来聚焦“管为本、重体系、补短板”，交通基础设施网络和功能不断完善，2017年上海市将围绕城市轨道交通网络基础功能延伸，重点推进建设10条（段）轨道交通项目，加快建设北横通道、沿江通道、市域交通道路快速化等项目。天津市近年来积极探索和开拓海空两港的转型发展，综合交通枢纽建设不断加强。“十三五”期间，天津市将重点做好建设国际一流枢纽海港等10个方面的重点工作。重庆市近年来以推动综合交通发展为主线，着力加强铁路建设，全面推进高速公路建设，同时加快民航重点工程建设，未来重庆市将进一步补齐交通基础设施短板，努力建设内陆国际物流枢纽、口岸高地和内陆开放高地。“十二五”以来，广州市空港、海港、铁路港、信息港等一批基础设施建设全面提速。2017年，广州市交通基础设施建设计划投资1150亿元，将在全力建设面向未来的交通基础设施等8大方面进行发力。武汉市“十二五”以来交通建设投资逐年增加，国际通达能力大幅提升。“十三五”期间，武汉市将进一步完善城市现代综合交通运输体系，启动并争取完成第四轮轨道交通规划和建设项目等。长期以来，郑州市政府对交通基础设施建设都高度重视，特别是2013年郑州航空港经济综合实验区进入国家战略后，交通基础设施建设不断提速，取得了令人瞩目的成绩。2017年郑州市本级计划投资65.1亿元，实施52个交通项目，将使郑州的交通区位优势更上一个新台阶。近年来，成都市围绕“空、铁、公、水”四位一体做文章，在公共交通，特别是轨道交通建设方面，发展很快，走在了西部城市前列。“十三五”期间，成都市将着力构建以双机场为核心、“空、铁、公”三位一体的现代立体交通体系，计划到2020年，全面建成布局合理、功能完善、衔接高效的西部综合交通枢纽主枢纽。

三、国家中心城市交通基础设施建设的瓶颈制约因素
处于城镇体系最高位置的国家中心城市，其建设过程必然耗时长而难度大，而交通基础设施建设是其建设的核心组成部分，随着我国城镇化的不断推进，交通基础设施建设也不断丰富和完善。但是，在当前我国的国家中心城市建设中，交通基础设施建设方面还存在着不少的瓶颈制约因素，对这些因素深入加以研究，将有益于国家中心城市建设质量和效率的提升。

1.政府观念更新困难，“面子工程”市场仍然较大
国家中心城市的建设跟当地政府的建设观念息息相关，交通基础设施建设也是如此。在当今的信息化社会，科技进步日新月异，交通基础设施建设的类型、方法、模式等在不断地发展和更新，然而地方政府的建设观念却难以及时更新，譬如交通基础设施建设分地上和地下部分，地上部分包括铁路、公路、机场等，地下部分包括轨道交通、地下停车场、地下综合管廊等，地方政府“重面子、轻里子”的建设观念盛行，对于像地下停车场、地下综合管廊等不易“增光添彩”的建设往往兴趣不大，而热衷于面子工程，贪大求全，像有的城市高铁配套汽车客运站规划建设有“一味求大”“讲面子”的倾向，投入超量的人力物力财力，以至于“摊子铺得过大”，个别道路运输企业甚至因此濒临破产；有些地方政府，明知大型建筑物建成后对交通影响很大，仍继续推进，导致城市开发建设过度，已有的道路容量不能满足要求，或者道路性质与道路两侧的建设用地性质不协调，使城市中交通性干道“生活化”，甚至因为城市布局带来城市交通的“潮汐式”流动，造成新的城市交通拥堵等一系列问题。

2.旧城改造难度大，导致交通拥堵难以有效解决
8大城市都有新城和旧城之分，而且旧城的建设都经历过计划经济时代，当时固定资产投资占GDP比重低，从“一五”到“五五”期间，各阶段的市政公用设施建设投资总额仅占国内生产总值的0.14%—0.40%，缺乏系统性的全局谋划。改革开放以来，随着城市经济的快速发展，旧城居住区更新进程加速，然而其内部城市基础设施供需矛盾却更加突出。旧城的交通基础设施问题主要是设施和管网系统两个方面原因导致的。设施方面的原因表现在设施种类不全、设施配置时容量不足、标准低下，设施布置形式单一上；管网系统问题表现在管网型制安全可靠性差、管网敷设形式单一和管网系统材料传统老化上。与新城建设的广阔空间相比，旧城建设空间明显受到刚性约束，再加上设施和管网的陈旧，改造起来难度很大，在征地拆迁时会遇到政府各部门难以合作协调，干部群众的思想工作难做，征地拆迁资金紧张，能提供的补偿有限，失去农田、家园的农民安置困难等问题，导致的结果是旧城城市交通承载量难以有效提高，交通供给缺口大，交通拥堵现象严重。2015年，全国拥堵城市前10名中，8大城市有4个上榜，分别是北京、广州、上海、重庆，其中北京位居堵城榜首。

3.城市功能过度集中，降低了城市运行效率
城市功能（Urban Function）是随社会经济发展或自然资源、交通运输、供水、用地等建设条件的改变而变化的。8大城市在规模优势、结构优势和行政职能优势等的推动下，城市人口快速增长、功能加速集聚、人口和功能“过密”成为普遍现象。城市功能的过度集中，导致城市交通基础设施供给紧缺，影响了城市运行效率的提升；使得城市生产建设和空间资源之间的矛盾不断激化，造成地价高涨、劳动力成本增加等问题，造成交通基础设施投资成本快速上升；城市功能的过度集中，也使得城区水土等资源日渐耗竭，造成生产和生活质量下降。当前，北京正在大力推进，要把不符合“政治、文化、国际交往、科技创新中心”核心职能的疏解到周边，非首都功能疏解的原因正是由于北京的城市功能过度集中，导致以交通拥堵等为特征的“大城市病”越来越严重和难以消除，才开展这一复杂的系统工程的，北京是城市功能过度集中的典型代表，事实上，其余7个大城市的城市功能也一样有过度集中的现象，这一制约因素需要在国家中心城市建设中高度重视并妥善加以解决。

4.交通管理相关部门缺乏有效协调和沟通，项目推进难度较大
长期以来，我国城市规划、城市道路建设和维护、公共客运、道路交通管理和公路建设、轨道交通的管理职能分别属于建设、公交、公安、交通、铁路等部门。各方均有自己的一套思路和做法，缺乏必要的沟通和协作，又有在部分问题上争权夺利或相互推诿的弊端。各职能部门多头管理，缺乏信息沟通，致使各部门的管理政策、解决措施衔接困难，整体协调性不佳。职能不清、责任不明等问题常常使得交通管理工作难以有效顺利开展。譬如城市的一般地铁交通疏解都要涉及政府、规划、国土、交警、城管等多个职能部门，以及市政管理处、自来水公司、燃气公司、电力公司等多个单位，而且交通疏解工程需要综合协调各部门之间的不同意见，工作难度较大，此外，交通疏解方案的制订还需与施工点周边用地单位协调，处理好单位进出、征地拆迁、绿化补偿等一系列问题，制约着项目的顺利推进。

5.环境污染制约严重，城市承载力面临考验
由于建设观念的制约、建设和管理规划的局限、政绩考核对环境污染要素约束的不明朗特点等，使得8大城市的交通基础设施建设在推进和建成后监督和维护的过程中，带来比较严重的环境污染，城市承载力受到较大的考验，给城市的形象和宜居性都带来不利影响。像许多道路由于规划或监督的不完善，拆了建，建了拆，长期修修补补，造成噪音污染、大气污染、水污染以及交通拥堵等，给城市居民工作和生活带来很大影响；公路养护管理力量严重不足、人员老化严重，无法满足规定要求等因素，也使得道路在使用过程中出现较多的污染；机动车尾气排放被证实是大气污染的重要来源，是造成灰霾、光化学烟雾污染的重要原因，尾气排放涉及环保、公安、交通运输、物价、质检、工商等多个部门，协调监管和联合执法机制尚未有效建立。诸多原因使得交通基础设施建设面临较大的环境污染制约，成为国家中心城市建设快速推进的一大障碍。

四、促进国家中心城市交通基础设施建设的政策建议
上面探讨了国家中心城市交通基础设施建设的几个方面的瓶颈制约因素，这些因素往往涉及人、财、物、技术、规划、监督等多个方面，就像交通拥堵不单单与车辆有关，还与道路建设、规划、资金等有关，针对这些制约因素，下面提出几点建议，以供决策参考。

1.树立全球化视野，统筹谋划国家中心城市立体交通网络体系建设
政府管理层要更新观念，拓宽思路，以全球视野建设适合城市自身地理特点的空中、地面、地下“三位一体”的立体交通网络体系。要摆脱面子工程观念束缚，注重交通基础设施建设的“里子”。在旧城的改造之前，需要对整个城区进行评估，并做出较为完备的全面规划，应分别制定总体规划、功能区域规划和街区规划，既站在战略高度规划旧城的城区更新，又要在操作层面合理完善规划内容，还要收集市民意见，综合考虑群众诉求，保证规划的科学性和有效性。要加强国家中心城市与国外交通基础设施的互联互通，抢抓“一带一路”建设机遇，构筑交通发展大格局，以统一中欧班列标识为基础，加密国家中心城市开通欧洲腹地的班列，以物流带动人流、资金流、信息流。进一步提升国家中心城市机场在全国的地位，支持开通更多的国际航线，建立面向全国和全球的门户枢纽。要在具备条件的城市中设立国家级空港经济区，推动空间结构、产业结构转型升级，增强城市对外经济联系。要积极借鉴国际大都市的交通建设、治理拥堵等成功经验，提升城市交通承载力，增加居民生活、工作舒适度。

2.着力推进人口疏解和工业疏解，提升国家中心城市的宜居宜业性
对于过度集中的城市功能需要做出疏解，主要以人口疏解和工业疏解为主。一是将部分行政管理部门向郊区或卫星城疏解，人员给予资金或其他方面的相应补偿，新址附近的交通基础设施建设及时跟上，行政管理部门的落户会产生人气效应，带动周边商业、文化、科技等的繁荣，产生人口疏解的乘数效应。二是将部分公立“三甲”医院疏解到郊区或卫星城，人员同样给予资金或其他方面的相应补偿，新址附近的交通基础设施建设也要及时跟上。我国的优质医疗资源紧缺，此举会带来明显的人口疏解效果。三是工业企业原则上统统迁至郊区或卫星城，除了人员给予相应补偿、新址附近的交通基础设施建设及时跟上外，国家还要给予税收等方面的优惠。工业企业的外迁，将会减少中心城区的环境污染，优化城市的空间格局，提升城市的服务水平。城市功能疏解离不开相关部门的有效协调和沟通，要进一步深化行政执法体制改革，完善多部门联合执法工作机制，要建立城市发展综合决策制度和交通基础设施建设重大项目联合会审制度，打破行政壁垒，推进资源共享，通过权力清单、责任清单、负面清单制度等，消除低效行政的掣肘。

3.多中心设置商业中心，交通规划和建设全面跟进
商业中心是服务业聚集地，是产业转型升级的一种外在表现形式，多中心设置商业中心对大城市治理拥堵、提升服务功能、促进产业结构转型升级效果明显。8大城市在做城市规划时，要借助现代化的空间布局理念，多中心布局商业中心，商业中心的设置既要考虑地形地貌等地理因素，也要权衡人文因素，包括个体消费水平、偏好、职业类型、历史沿革等，还有结合全市相关情况，要统筹安排，多方论证，慎重决策。交通规划和建设要全面跟进多中心商业中心的设置，加强商业中心及周边现代交通基础设施建设，统筹规划地上和地下的道路、管线等布置，注重地铁的运营网络的构建，适当延长地铁单线的运营里程，加密地铁沿线站点。疏通交通微循环，让封闭式建筑之间以及封闭式建筑内的道路和社会道路自由联通，提高路网的通达性。结合商业中心，积极推进地下综合管廊建设，全面提升商业中心的服务职能，有效引导和疏散城市人流，降低交通拥堵，使城市宜居性不断得到改善。

4.深入运用大数据技术，打造城市智能交通
城市的交通会产生海量的数据，这些大数据成为打造城市智能交通的“宝藏”，而大数据技术就是发掘这些“宝藏”的好工具。交通领域的大数据范围很宽泛，既包括城市层面的人口、土地、建筑、经济、水文、气象等信息，也包括交通层面的公共交通、居民出行、车流量、交通管理、车辆、视频监控、信号灯等信息。大数据技术应用到城市交通建设和管理中，能完成对不同类型的数据信息传递，并结合数据挖掘，可以最大限度地对数据信息进行利用，是打造城市智能交通的“利器”。要借助公众信息服务系统平台和道路运输信息采集系统平台，广泛收集交通领域相关的大数据，深入运用大数据技术构建交通运行监测拥堵传导模拟系统，完善交通诱导信息系统。结合实时数据监测分析，通过优化道路交叉口信号灯的控制、均衡各级路网流量，使停车次数、延误时间减至最小，提高道路系统通行效率。通过实时获取和分析城市道路及沿线水分、大气、噪声、放射性、重金属等要素数据，掌控环境污染状况，为管理层决策提供最新数据。在城市道路布局规划和建设方面，依靠大数据技术，通过分析城市不同区域的车流、人流、物流相关数据，推算出最佳方案，供决策层参考。

5.政府和民众齐抓共管，大力推进低碳交通体系建设
道路交通污染降低了国家中心城市的宜居性，给城市的经济社会发展带来了很大的负面影响。国家中心城市建设要注重制定专项工作规划和方案，大力推进低碳交通体系建设;要综合运用财政补贴、专项基金、税收优惠、贷款贴息等多样化的政策手段，加大对低碳能源技术研发以及合同能源管理等市场机制的支持力度，积极宣传相关政策及典型案例，提高市场参与的积极性。积极推进和协助开展本市交通企业参与碳排放权交易试点、温室气体排放清单编制、节能低碳专项行动等相关工作。积极建立并完善以轨道交通为主导的公共交通体系。国家层面要加快批复8大城市轨道交通项目建设，使这些城市的轨道交通建设项目起到示范带动作用。合理设计公共汽车和轨道交通线路及站点，实现无缝换乘，增加公共交通出行的便利性，加强对共享单车的管理，倡导慢行交通。城市低碳交通体系的建设是一个系统工程，政府是主导，民众扮演着十分重要的角色。要建立和完善参与激励机制，全面激发民众对低碳交通体系建设的主动参与意识，在尊重人的合理需求的基础上加强对低碳消费的生活和行为模式引导，提升社会组织和民众对政府低碳政策和行动的监督作用。
 
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Research on the Bottleneck Restrictions and Countermeasures in the Transportation Infrastructure Construction of National Central City
Liu Yuyang
Abstract: During the current construction of national center city in China， there are still exist the bottleneck restriction in transportation infrastructure construction as follows： the concept change is difficult for the government， the market of “face job” is still large； the transformation of the old city is difficult, the result of traffic congestion is difficult to solve effectively； the city functions are overconcentrated and it reduces the efficiency of the city； traffic management departments are lack of effective coordination and communication, that make the project hard to be promoted； environmental pollution is a seriously restricted factor， city’s carrying capacity faces challenge. To break through these bottleneck restrictions, it should set up global vision， overall plan the construction of three dimensional transportation network system of national central city, put forth efforts to promote population relaxation and industrial relaxation, make city more suitable for life and work， set up more commercial centers with traffic planning and construction follows up in time， go deep into the application of large data technology to build city intelligent transportation， make concerted efforts by the government and the public to promote the construction of low-carbon transportation system vigorously in the transportation infrastructure construction.
Key Words: National Central City； Transportation Infrastructure Construction； Traffic Congestion； City Function Relaxation
（责任编辑：晓 力）                                                      责任编辑  qgy