“无废城市”建设的科学内涵与探索方向时间： 2019-10-10信息来源：区域经济评论 2019年第3期 作者：张 占 仓 责编：qgy
编者按：
关键词：无废城市；新理念；新模式
中图分类号：X705 文献标识码：A 文章编号：2095-5766（2019）03-0084-12 收稿日期：
党的十九大以来，党中央下决心铁腕治污，积极组织污染防治攻坚战，环境治理效果初步显现。为深入贯彻习近平同志的生态文明思想和全国生态环境保护大会精神，2018年12月，国务院办公厅印发了《“无废城市”建设试点工作方案》。“无废城市”建设试点开始部署，一项重大污染防治工作进入试验推进状态，如何理解其科学内涵、厘清其实践基础、开展管理探索、推动实际工作顺利起步等，都需要认真研究。
一、“无废城市”的科学内涵
“无废城市”在全球范围内兴起了近20年，但“无废城市”在国际上没有统一的定义。按照国务院办公厅文件，“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。这个定义具有显著的时代特色，它把中国系统提出的五大新发展理念融入其中，能够比较充分地体现当今发展中国家经济社会发展的实际需求。但是，从科学意义上分析，不严谨之处也很明显。比如，“将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式”，什么是最低？没有量的概念，无法进行比较与鉴别。
“无废国际联盟”对“无废城市”的定义是：“通过负责任地生产、消费、回收，使得所有废弃物被重新利用，没有废弃物焚烧、填埋、丢弃至露天垃圾场或海洋，从而不威胁环境和人类健康”。这个定义，简单明了，内涵比较科学，落脚到“不威胁环境和人类健康”，表述与实践比较容易形成统一。从全球来看，目前提出建设“无废城市”的多为发达国家，且由于政治愿景、技术基础、废弃物管理体系等不同，决定了纳入“无废”的废弃物种类也有所不同。
综合来看，我们可以将“无废城市”进一步理解为：以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过资源的系统整合，改变生产、消费、回收固体废弃物方式，重新利用城市所有固体废弃物，没有废弃物焚烧、填埋、丢弃至露天垃圾场或海洋，从而不威胁环境和人类健康。这既体现了中国现阶段发展需要的时代特色，也与“无废国际联盟”落脚点一致，从而为将来国际范围内交流管理经验和应用技术进行科学概念上的衔接与铺垫。
二、“无废城市”的实践基础
1.国外管理实践
从现有的文献看，国外城市的废弃物管理体系主要是政府主导、生产企业负责、家庭分类投放、废弃物处理商负责收集运输及处理，商业企业、建筑企业、工业企业则一般单独签约专门服务商为其处理废弃物。由于生活废弃物的产生者较多，而且比较分散，分类投放、收储、运输和处理显得特别重要。国外试点城市均非常重视生活废弃物的源头分类，配备有充足且指引明确的垃圾箱，同时制定专门的方案单独回收及处理有机生活废弃物（如厨余垃圾），也有部分城市提供生活废弃物上门收集服务。整体来看，由于废弃物管理体系较为完善，这些试点城市征收的垃圾费已经能够完全覆盖相关支出，废弃物管理进入了良性运转轨道，地方政府并没有进行大量资金补贴。
在实际操作技术层面，一般遵循废弃物避免、减少、重复使用、循环利用、能量恢复、填埋的处理优先级顺序。在管理体系上，一般是引入市场主体参与，进行专业化管理。政府是建立“无废城市”的主要责任人，但由于废弃物的收集、运输、处理链条比较复杂，充分调动市场资本及专业技术力量有助于更有效地管理。在政策法规方面，国外试点城市均将严格的行政措施和灵活的市场手段相结合，收到明显成效。
2.我国的初步实践
近些年，在可持续发展、循环经济、绿色发展等理念影响下，中国不少地区或城市在探索“无废”或“减废”途径方面也做了大量摸索工作，部分领域取得了比较好的进展。在国家层面，党的十八大以来，相关部门分别组织开展了一系列固体废物回收利用的试点。如由国家发展和改革委员会牵头开展的循环经济示范城市（县）、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点建设；工业和信息化部组织开展的工业固体废物综合利用基地建设；农业部开展的畜禽粪污资源化利用等；住房城乡建设部实施的城市生活垃圾强制分类、建筑垃圾治理试点；商务部开展了再生资源回收体系建设试点等。这些试点及其取得的经验对于推动各类固体废物减量化、资源化和无害化发挥了重要作用。在地方和企业层面，也开展了积极探索。在餐厨垃圾处理方面，苏州市形成了“属地化两级政府协同管理、收运处一体化市场运作”的餐厨垃圾资源化利用和无害化处理的“苏州模式”。在建筑垃圾管理与资源化方面，河南许昌的“金科模式”规范核准制度、加强工地管理，规范消纳处置，推广利用再生产品，建立了涵盖建筑废弃物收集、运输、处置和资源化再利用的产业链，实现了从建筑废弃物到再生建筑材料的循环发展。广州在垃圾分类、低值废弃物管理政策和处理利用方面进行了探索，形成了“广州模式”。安徽界首、湖北荆门的“城市矿产”发展模式，也都为“无废城市”建设奠定了一定的基础。
三、“无废城市”的管理探索
中国“无废城市”的首倡者、中国工程院院士杜祥琬指出，通过“无废城市”试点推动固体废物的资源化利用，逐步建设“无废社会”，将引导全社会减少固体废物产生，提升城市固体废物管理水平，加快解决久拖不决的固体废物污染问题，使提升固体废物综合管理水平与推进城市供给侧结构性改革相衔接，将直接产生环境效益、经济效益和社会效益。这为我们在管理探索方面打通“无废城市”建设通道指明了方向。
1.从源头上减少固体废弃物产生
因为中国处在建设与发展时期，按照传统的技术路线与思维方法，客观上容易产生大量固体废弃物。但是，在实际生产与生活过程中，理念落后、对新技术新做法不熟悉也是影响固体废弃物大量产生的根源。比如城市建设，传统的办法就是一个建筑工地开工前先进行“三通一平”，这一直是大家的常规思维方法，而这个过程就容易形成大量的建筑垃圾。特别是在“一平”过程中，将地表建筑物拆除，把土地推平，甚至把现场的大小树木都砍伐掉，往往就要产生大量固体垃圾。尤其是在旧城改造过程中，拆除现有建筑物，产生固体废弃物量非常大。按照“无废城市”建设理念，如何寻求新的技术路线，在城市规划与建筑单体规划设计过程中，应充分考虑现场实际，把现场的每一种既有元素都作为资源，而不是作为一种垃圾简单处之，就会大量减少固体废弃物产生。甚至把现场原有建筑和地表堆积物经过技术处理，有可能直接转化为建筑材料使用，可以降低建筑成本；把现场原有树木或绿地，合理规划与适度保留，还可以直接减少主体建筑完成之后再花费大量资金去重新绿化的费用。在生活垃圾处置方面，潜力也非常大。就现有的试验情况看，比如一个家属院，如果能够全面落实垃圾分类，把能够直接利用的有机物（剩余菜叶、过期蔬菜、水果剩余物、家庭养花产生的干枝叶、家属院绿化乔灌木落叶等）就地或在附近集中处置转化为堆肥或有机肥料，一般就可以减少1/3左右的家庭固体废弃物产生，还可以为城市绿化或居民家庭养花提供廉价的有机肥料。在工业固体废弃物处置方面，主要通过清洁生产工艺改进和包装材料回收重复利用，可以大大减少工业固体废弃物产生的数量。
2.提升城市固体废弃物综合管理水平
固体废物不是无用的废物，而是有用的资源、宝贵的财富。我国作为一个人均资源有限、环境容量远低于世界平均水平的发展中国家，要更珍惜资源和保护环境，而提升固体废弃物管理水平，就是综合利用资源和保护环境的有效途径。固体废弃物的分类方法很多。如果按照来源分类，城市固体废弃物可以分为工业固体废弃物、农业固体废弃物、城市生活垃圾、危险固体废弃物、放射性废弃物和非常规来源固体废弃物等6类。就工业固体废弃物管理而言，以全生命周期的视角分析，从产品设计、生产到原材料采购，再到销售使用和废弃，都是“无废城市”建设的着力点。在产品设计阶段，通过开展产品生态设计、应用新技术、运用全生命周期评价法评价产品对环境的影响、开展供应链管理、实施产品责任管理计划等，尽可能减少资源投入，减少原料中有害物质的含量，从而减少固体废弃物产生，有效降低末端处置压力。在生产阶段，开展清洁生产，对涉危废弃物的重点行业，实施强制性清洁生产审核。在使用阶段，推行产品生态标签和绿色标识，提高公众环境保护和绿色消费意识。在回收阶段，构建有效的环境管理体系，建立废弃产品逆向回收物流系统。在利用处置阶段，注重提升资源循环利用水平和资源利用效率，减少最终处置量。一般而言，对于农业固体废弃物（主要是作物秸秆、人畜粪便等）的处置积累经验较多，技术上也比较成熟。以秸秆就地还田，生产秸秆有机肥、优质粗饲料产品、固化成型燃料、沼气或生物质燃气、食用菌基料和育秧、育苗基料，生产秸秆板材和墙体材料等为主要技术路线，建立肥料化、饲料化、燃料化、基料化、原料化等多种利用模式。以回收、处理等环节为重点，提升废旧农膜及农药包装废弃物再利用水平。对于工矿城市的矿业固体废弃物处置，要针对当地具体情况，采取针对性的应对举措。比如，对煤矿城市，解决煤矸石和煤泥污染问题最为突出，而有效的办法之一是通过科技创新，把煤矸石直接利用起来，变成一种新的原料资源，变废为宝。对冶金类城市而言，各种冶金残渣是破解的难点。可行的办法也是通过科技创新，把这些残渣中有用的成分进一步提取，进一步利用，减少垃圾最终处置量；或者通过综合的办法，把残渣经过一定的工业工艺处理，以一种新的混合物的方式，全部利用起来。对于城市生活垃圾，关键是需要分类处置。其中，居民生活垃圾主要是要在源头上想办法，一方面要通过倡导绿色生活方式，大幅度减少生活垃圾产生；另一方面要进行科学分类，把可回收利用部分有效回收利用，这同时也减少了垃圾的处置量。对于城建渣土，要逐步建立全市域周转循环利用信息系统，以利需求之间建立联系，相互利用资源。近几年，郑州市把大规模集中建设过程中城建渣土在建成区选择适当位置集中堆积，直接用于规划建设城市森林公园的人造山，处置量比较大，成效也较好，值得关注。对于危险固体废弃物、放射性废弃物和非常规来源固体废弃物要按照国家有关规定，严格规范处置，避免遗留后患。
3.有效解决城市固体废弃物污染问题
“无废城市”是建设美丽中国的细胞工程。特别是考虑到我国作为发展中国家，仍然处在城镇化快速推进阶段，城市建设与发展的双重任务都非常繁重，不产生固体废弃物几乎是不可能的。但是，在“无废城市”建设试点提上国家的议事日程之后，科学管理与处置城市固体废弃物并有效解决城市固体废弃物污染就显得非常迫切。借鉴国外的经验，同时参考近些年国家有关部委在全国各地进行的初步探索与试验，可以发现，加快解决城市固体废弃物污染问题是科学可行的。比如，对城市生活垃圾中的厨余垃圾和粪便，就必须建立与城市人口规模相当的污水处理厂和垃圾处理厂，这是真正解决问题的可靠办法。而对于建筑垃圾，特别是老百姓比较反感的扬尘类垃圾，必须加强管理，做好技术处理与再利用工作，而且要不留后患、不留漏洞、不能变通，以利于为城市居民创造一个清洁的工作和生活环境。实践中不乏成功范例，比如，北京市朝阳区建成首个建筑垃圾处置固定设施，项目由建筑废弃物处理系统、焚烧炉渣处理系统、资源化产品生产系统等组成，建筑垃圾年处理量可达100万吨，此外，还将对生活垃圾焚烧厂产生的炉渣进行资源化处置，年处置量可达23万吨。经处理的建筑垃圾，可用于制备再生骨料、道路用无机混合料、再生混凝土、混凝土砌块、海绵城市建设（透水砖、路面砖）等，资源化率达90%以上，可广泛应用于市政基础设施建设。江西省乐平市将建筑垃圾制成环保砖，让建筑垃圾变成抢手的“香饽饽”，破解了长期困扰城建领域的难题。对于跟大家生活关系特别密切的居民家属院的生活垃圾及时清运问题，必须建立高质量、规范有效的管理与监督体系。目前，大多数大城市这种体系建立得比较规范，而且运行质量也比较高；在中小城市，这种体系建立得不够规范，质量参差不齐，需要补齐短板。
四、“无废城市”的行动方向
按照国务院办公厅《“无废城市”建设试点工作方案》，拟在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市，在全市域范围内开展“无废城市”建设试点。因为这项工作涉及面非常大，试点选择是否科学直接关系到未来试点的实际成效。所以，建议在学术界充分讨论的基础上，广泛征询各方面的意见，既要考虑选择城市的积极性，也要充分注意将来这批试点在全国的代表性，还要关注选择试点城市的综合科研实力，以利于为中国在这项实施难度比较大的重大工程中闯出一条科学、可行、可靠的建设之路。
具体来看，一是注重创新驱动。着力解决当前固体废物产生量大、利用不畅、非法转移倾倒、处置设施选址困难等突出问题，统筹解决本地实际问题与共性难题，加快制度、机制和模式创新。对于技术难点要动员多方面科研力量参与，协同创新，突破大宗固体废弃物循环再利用的技术瓶颈，实现重点领域重大技术创新，为“无废城市”建设铺平技术道路，促进形成“无废城市”建设长效机制。二是坚持分类施策。试点城市根据区域产业结构与当地发展阶段和特点，重点甄别主要固体废物在产生、收集、转移、利用、处置等过程中的薄弱点和关键环节，紧密结合本地实际，明确目标，细化任务，完善措施，精准发力，持续提升城市固体废物减量化、资源化、无害化水平。三是注重系统集成。在各个试点围绕“无废城市”建设目标系统集成固体废物领域相关核心技术与管理经验和做法，形成协同破解难题的合力。同时，通过政府引导和市场主导相结合，提升固体废物综合管理水平，推进供给侧结构性改革，实现生产、流通、消费各个环节的绿色化、循环化、无害化。通过这三个方面的试点探索，寻求到在不同类型的地区建设“无废城市”的具体方法与途径。
“无废城市”建设离不开技术的支持，同样也依赖社会主体环境意识的提高。按照理念先行的原则，在具体实践中，应通过广泛的社会宣传，积极倡导全民参与“无废城市”建设。全面增强生态文明意识，将绿色低碳、循环发展作为“无废城市”建设的重要理念，引导民众改变传统消费观念，推动形成简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式。同时，强化企业自我约束，杜绝资源浪费，提高资源利用效率。依法加强固体废物产生、利用与处置信息公开，充分发挥社会组织和公众监督作用，形成全社会共同参与“无废城市”建设的良好氛围。通过基层组织，面向学校、社区、家庭、企业开展生态文明教育，凝聚民心、汇集民智，倡导生产生活方式绿色化。加大固体废弃物环境管理宣传教育，有效化解“邻避效应”，引导形成“邻利效应”。将绿色生产生活方式等内容纳入各级干部相关教育培训体系中，让各级领导干部对“无废城市”的基本概念、基本做法、主要目标、推动举措都有比较系统的认识，以利营造促进“无废城市”建设的社会氛围。
作者简介：张占仓，男，航空经济发展河南省协同创新中心研究员，河南省社会科学院研究员，中国区域经济学会副会长，中国区域经济50人论坛专家，河南省人民政府参事，博士生导师（郑州 450002）。&