以责任原则建立“无废城市”全过程综合管理机制 时间： 2019-10-10信息来源：区域经济评论 2019年第3期 　作者：盛 广 耀　责编：qgy

“无废城市”的建设提出了一种新的城市管理理念，是一种将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式，这就要求在城市固体废物治理中必须尽快建立完善的全过程综合管理体制。

一、全过程综合管理是关键

随着中国工业化、城镇化和人民消费水平的提高，各类固体废物的增长迅速。中国城市生活垃圾清运量由2000年的1.18亿吨增加到2017年的2.15亿吨，增长了82%，年均增长3.59%；工业固体废物产生量由2000年的8.16亿吨增加到33.11亿吨，增长了3.06倍，年均增长9.79%。近些年来，中国大力推进城市生活垃圾无害化处理工作，工业固体废物资源化利用也在积极推进。城市生活垃圾无害化处理率由略高于50%提高到97.7%，工业固体废物综合利用率由45.9%提高到60.2%。尽管如此，城市生活垃圾无害化处理57.22%依靠填埋、40.24%被焚烧、40%左右工业固体废物堆存于自然环境中，环境污染的危害依然存在。全国多数城市均不同程度地存在“垃圾围城”的现象，据前几年的有关统计，中国城市生活垃圾累积堆存量已超过70亿吨，侵占土地约80万亩。而2017年11月发布的《〈中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法〉实施情况的报告》显示，中国历年堆存的工业固体废物总量达600亿吨至700亿吨。固体废物的历史累积效应对生态环境所造成的二次污染危害，如水源污染、水质下降、土壤污染和空气污染等环境问题也越来越严重，已经到了必须解决的程度。在这种情况下，城市固体废物的管理方式亟待发生根本改变，需更加注重源头减量的问题，大力推进固体废物的资源化利用，以遏制固体废物产生量和累积量无限增长的态势。

“无废城市”建设要求城市固体废物管理，必须由“末端治理模式”转变为“全过程综合管理模式”。长期以来，中国固体废物管理实施的是末端治理模式，即前端产生多少，后端就处置多少；相应的管理指标是无害化处理率，并没有设置固体废物的减量目标。由于土地资源的约束和“邻避效应”的影响，许多城市固体废物在原有处置场所饱和的情况下，已很难再找到合适的场地。而“无废城市”建设的目标是“实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全”，这就必须转变固体废物的末端管理模式，实施从源头到末端的全过程综合管理模式，以统筹推进源头减量、资源化利用、无害化处置工作，将固体废物产生量控制在最小，再利用、再循环利用率提高到最大，从而最大限度地降低固体废物最终处置量。这也是“无废城市”试点建设能否取得实际成效的关键所在。

二、全过程综合管理体制有待完善

推进“无废城市”建设，需要建立固体废物全过程综合管理的体制机制，但目前中国固体废物管理还存在着不少薄弱环节，需要进一步改进和完善。

首先，重末端轻源头的固体废物管理方式没有基本改变。中国固体废物管理的重点一直是在末端处理环节，高度重视无害化处理工作，特别是生活垃圾无害化处理率近些年来有很大幅度的提高。但是，固体废物减量化、资源化利用相对滞后。其中，回收环节的资源化再利用的比例不高、技术水平落后，而固体废物产生环节的源头减量化则更为薄弱，相关工作推进缓慢。

其次，相关部门在固体废物管理中的协同性不足。固体废物产生的来源多样，既有一般的工业固体废物、矿山尾矿、农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危险废物等，又有近年急剧增长的电子垃圾、快递包装废弃物、报废汽车、废旧轮胎等。同时，固体废物管理包括产生、收集、转运、利用、处置等多个环节。这使得固体废物全过程综合管理工作所涉及的部门众多，协调配合的工作难度较大。目前在固体废物管理工作中，各部门间尚未形成权责清晰、分工协作、政策协同、信息共享的管理机制，还难以做到无缝监管和全过程综合管理。

最后，不同环节不同行为主体所承担的责任不够清晰。固体废物治理作为公共环境管理的重要组成部分，环境保护部门在末端治理中一直承担着主体责任。而从源头到末端的全过程综合管理，要求从产品生产、消费，到废弃物回收、再利用，再到安全处置等各环节的相互配合、协同行动。在这个过程中，固体废物减量化、资源化和无害化的责任主体不仅包括政府部门，还应包括生产方、销售方、使用方、回收处置方等各环节的行为主体。目前，生产者、销售者、消费者、回收处置者的责任意识薄弱，相关法律和规定对相关方在固体废物污染治理中的责任或缺乏清晰界定，或约束性、强制性不足。

三、建立“无废城市”全过程综合管理责任机制

固体废物全过程管理涉及的领域广、环节多，需要相关行为主体的共同参与。对此，应针对生产、消费、回收、利用、处置以及监管等环节的不同行为主体，明确和强化政府部门、生产企业、社区和居民、环保单位等共同参与者的责任，以责任原则建立“无废城市”建设的长效机制。

一是强化固体废物防治监管部门的管理者责任。政府作为“无废城市”试点建设的推动者，是建立全过程综合管理制度的责任主体，承担制定各项政策、制度、法规、标准的责任，也肩负着“从源头到末端”全过程监管的职责。在制度建设方面，需按照“无废城市”的建设理念，进一步完善固体废物管理的相关法律法规，制定相应的技术标准，并提供一定的政策支持措施。同时，要注意各项制度的协同性以及政策措施的相互配合，使之满足“减量化、资源化、无害化”的管理要求。在环境监管方面，应坚持“统一管理、分工负责”的监管体制，强化各相关部门在各自管理领域的监管责任。按照《“无废城市”建设试点工作方案》的要求，“建立部门责任清单，进一步明确各类固体废物产生、收集、转移、利用、处置等环节的部门职责边界”；同时，建立部门联动机制，强化部门分工协作，落实政府对固体废物管理的全过程监管职责。政府部门在政策制定和监管过程中，应针对生产企业、环保企业、消费者等不同行为主体，科学设计和综合运用命令控制型、经济激励型、社会参与型等各类政策工具，构建全过程综合管理的制度框架，从而推动“无废城市”的建设实践。

二是强化和延伸产品生产企业的生产者责任。生产者责任是指生产企业作为责任主体，对其所生产的产品承担相应的环境责任。作为一项重要的环境制度，国际上环境保护先进国家普遍实施了生产者责任制度，并将其延伸到产品的整个生命周期。生产者对其产品承担的环境责任不仅包括生产环节，而且包括产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等阶段。中国在2016年制订了《生产者责任延伸制度推行方案》，开始对电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物等4类产品实施生产者责任延伸制度。但这一制度落实尚不到位，对企业履行生产者责任的强制性不足，在源头便开展绿色产品设计、主动选择环境影响小的原辅料（零配件）的企业很少，真正承担回收处置责任的企业也不多。推动“无废城市”建设，需在政策措施上进一步强化生产者责任制度，并逐步将其法律化，使生产企业真正担负起环境污染防治的主体责任。通过一定的法律和经济手段，督促和激励企业开展绿色设计和绿色供应链建设，并对其废旧产品实施回收计划。同时作为试点城市，也应根据当地适用条件，扩大生产者责任延伸制的产品范围。例如，推行“零废物”计划的温哥华市，正计划将生产者责任的产品范围覆盖到城市废弃物的50%。

三是提高固体废物产生回收环节的消费者责任意识。“无废城市”建设需要全社会的共同参与，其中消费者履行相应的责任和义务是其中重要的一环。消费者的行为、社会群体的参与对于“无废城市”的建设十分关键。例如，日本德岛县上胜町“零废弃”小镇就是依靠社区居民的共同行动实现的。其秘诀在于居民对垃圾进行34种类别的分类回收及资源化利用，即通过严格细致的分类，提高了废弃物的资源化率，从而最大限度地减少了垃圾的产生量。小镇垃圾回收利用率早已达到80%，仅20%的垃圾被填埋，目前居民正致力于在2020年前实现所有东西废弃时必须可回收利用的“零废弃”目标。国际上其他国家经验也表明，“无废城市”的建设必须重视建立消费者责任机制，即消费者有责任将其产生的废弃物从源头进行分类，提高废物分类比率。只有如此，才可能建立政府引导、居民和企业参与的分类回收利用体系，从而提高生活垃圾的资源化利用率。各级政府应加快制定生活垃圾分类的政策法规和技术标准体系，加强垃圾分类配套设施建设，探索垃圾计量收费制。除政府采取强制性和经济措施外，居民、社区在共同的“零废弃”理念下，形成共识性的行为准则或规范也很重要。

四是建立固体废物处置环节的第三方责任机制。即将第三方治理单位纳入固体废物全过程监管范围，强化对第三方企业环境治理责任的要求。按照2017年发布的《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》，第三方治理责任包括：“第三方治理单位应按有关法律法规和标准及合同要求，承担相应的法律责任和合同约定的责任”“第三方治理单位在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。”确保固体废物无害化处置和资源化利用过程的环保要求、避免二次污染，是第三方环保企业应承担的基本责任。目前中国正在积极推进环境污染第三方治理，但尚处于探索阶段，实践过程中仍存在着缺乏相应法律法规、排污方与第三方的权责划分不明确、对第三方治理企业缺乏有效监管、排污企业选择第三方治理的积极性不足等问题。在“无废城市”建设中，应积极培育和规范第三方市场。综合运用法律法规、市场机制、政策引导等手段，进一步明确排污方主体责任和第三方治理责任的具体要求，加强对第三方环保企业的有效监管，建立科学合理的准入与退出机制，以此建立完善固体废物第三方治理机制。

作者简介：盛广耀，男，中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员（北京 100732）。&