“无废城市”建设中的三大问题 时间： 2019-10-10信息来源：区域经济评论 2019年第3期 　作者：徐 林　责编：qgy 文 锐

2018年12月，国务院办公厅印发了《“无废城市”建设试点工作方案》（以下简称《方案》），这是党中央、国务院为落实生态环境保护而进行的重大战略部署，意义无须赘述。但是对于固体废物产生量最大且仍在迅速增加的中国，如何才能保证《方案》有效实施？中国固体废弃物治理的关键问题有哪些？政府推动的抓手何在？本文以居民生活固体废物治理为例，试图寻找上述问题的答案。

一、“无废城市”建设面临的现实困境

总体而言，居民生活垃圾产生量因不断提升的生活水平和生活便捷性而持续增长，这使得中国“无废城市”建设目标的实现面临巨大挑战。一方面，生活水平提升必然会导致生活垃圾产出量增加。例如，40年前一个衣橱就能够装下一家人的衣服，每一件外衣都会缝缝补补，穿了一年又一年，然而如今一个衣橱可能连一个人的衣服都装不下，且更新速度大大加快。家用电器、家具等也有类似的情况，这是经济发展的客观必然。可见，生活垃圾产出量随着经济发展而持续增加的现实不可避免。另一方面，生活便捷性的提高同样增加了生活垃圾的产生量。例如，快递、外卖业务在方便人们生活的同时，也带来了垃圾的急速增加，“双11”过后很多居民小区、大学、写字楼等几乎成了垃圾场。人们在享受技术发展、服务行业转型等带来的便捷生活时，也面临着日趋严峻的“垃圾围城”困境。这些难以逆转的趋势必将持续给“无废城市”建设以压力，据统计，我国每年新增固体废物100亿吨左右，历史堆存总量高达600亿—700亿吨，现实异常严峻，倒逼着政府的固体废物治理必须不循常规、创新机制。

二、“无废城市”建设的关键点

第一，末端资源化利用能力是关键。既然在相当长的一段时间里，固体废物的增加无可避免，那么加强末端处置，实现其资源化利用就是唯一可行的方案。然而，当前我国固体废物的末端处置方式仍以填埋和焚烧为主，填埋早已难以为继，焚烧也有诸多弊端。其一，焚烧不利于资源的再生利用，造成严重浪费；其二，中国很多地区的焚烧技术不达标，造成新的污染；其三，焚烧厂建设会因“邻避效应”而给地方政府带来维稳压力；其四，焚烧并没有带来充分的减量化，焚烧后残渣依然很多且成为新的污染物。这样的固体废物处置方式和能力将十分不利于“无废城市”的实现。本文认为，既然经济的持续发展使得固体废物的产生无可避免，那么资源化利用才能真正实现“无废”，城市固废治理应从过去强调处置能力建设向加强资源化能力建设的方向转变。

第二，发挥市场机制的作用，形成规模效应是根本。企业是创新的主体，“无废城市”的建设应以企业（特别是龙头企业）为主体，以市场机制为驱动，充分调动社会资源参与到固体废物的处置链条中。当前中国的再生资源企业普遍规模小、门类不全，不具有持续的技术创新能力和规模经济与范围经济优势。因此，加强对龙头企业的培育迫在眉睫，同时，要尽快形成以区县为单位的闭环产业群，建立从垃圾产生到资源利用的再生资源循环体系，唯有如此，“无废”才能可期。

第三，长期来看，倡导绿色生活、减少固体废物的源头产生量可大大推动“无废城市”的建设。源头减少垃圾的产生对推动垃圾的减量化有着重要的意义，这也是中长期努力的目标，有两个重要的抓手：其一，倡导绿色生活。一方面倡导居民适当改变生活必需品的配置方式，如服装消费上尽可能量少质优，避免过多丢弃造成的垃圾产出；另一方面培养绿色消费习惯，如自带环保袋购物、多走几步路去餐厅吃饭、尽可能自带茶杯等。其次，减少甚至拒绝购买过度包装的商品。当然，民众有意识地践行低碳环保行为一定是建立在长期宣传和教育的基础上，甚至需要一代人、两代人的努力。

三、典型案例的启示

杭州市余杭区的“虎哥回收”企业充分体现了利用才能“无废”。成立于2015年7月的“虎哥回收”专注于所有“干”垃圾的处置，能够将95%—98%的“干”垃圾从居民家中直接回收，通过后端处置实现资源化利用，变废为宝，从而形成了集分类、收集、运输、分拣、回收、再利用于一体的闭环式全产业链，并产生了一定的规模效应，走出了一条以市场机制为基础，发挥龙头企业综合优势，将垃圾治理的社会链条内化为企业内部的产业链，实现资源化利用的新路子。

“虎哥回收”串联起政府—企业—居民三个关键主体，破解了垃圾治理的三个关键难题。首先，“干”“湿”两分法实现了垃圾分类操作的简单化，解决了多数居民因垃圾分类标准复杂和垃圾分类耗时、不方便也不愿意参与垃圾分类的难题。由于我国垃圾分类起步晚，居民很难像德国、日本那样做到精细化地源头分类。“虎哥回收”让垃圾分类简单化，即“简单的事情居民做、复杂的事情虎哥做”，简便易行的“干”“湿”两分、“一呼就应”的上门服务和适当的经济激励使居民由被动参与转变成主动分类，破解了源头分类难问题。其次，再生资源回收和垃圾清运两网衔接，融合发展，充分发挥两个系统的优势，提高生活垃圾的回收、分拣、处理等各环节的运作效率。“虎哥回收”在“互联网+”平台上整合了线上回收和线下清运两张网，做到了精准到户的生活垃圾分类信息统计，为政府相关部门制定政策、实时监管提供了基础。再次，末端解决了垃圾的资源化利用难题。“虎哥回收”末端的产业群几乎可以将全部的“干”垃圾安全、清洁、集约和高效地转变为具有利用价值的再生资源，出售这些资源的利润支持着“虎哥模式”的持续运营。可见，龙头企业的技术创新能力、规模经济与范围经济优势使垃圾能够成为资源，“无废”成为现实。

“虎哥回收”模式可以实现“无废城市”，因为垃圾产生无可避免，利用才能无废！随着居民生活水平提升、生活便捷性增加，垃圾的持续增加短期内难以避免，因此，迫在眉睫的关键问题是如何让这些垃圾被再生利用，只有垃圾重新回归资源，形成产业循环的闭环系统，“无废城市”才能可期。离开资源化利用而讨论“无废”问题只能是缘木求鱼。

“虎哥回收”的对象是所有的“干”垃圾，包括各种小件垃圾、大件垃圾（如废旧家具、装修建材、园林垃圾等）、废旧家电（如电视机、洗衣机、电冰箱、空调、电脑等）和有害垃圾（如电子废弃物等）等，在“虎哥回收”建构的垃圾分类高速公路上，这些垃圾可以实现95%—98%的再生利用，仅有少量剩余需要送到焚烧厂。仅仅在杭州余杭区，2019年如果实现全覆盖就可以少建一个日处理500吨的垃圾焚烧厂，且“虎哥回收”还可解决数千个低端劳动力的就业问题，综合社会效益和环境效益更是客观。易腐垃圾的治理应是同样模式，利用方可无废。部分沿海地区的先发城市已经开始各种探索，如杭州市萧山区引入多家企业进行资源化处理，这些企业从餐厨垃圾中提炼各种生物油、通过生物发酵生产沼气并用于发电等，这些做法不仅大大促进了“无废”，而且让垃圾成为资源。

生活垃圾治理的技术路线也应务实。垃圾治理，受到技术、民情、管理、财政等多方面的因素制约。受“虎哥回收”模式启发，本文认为生活垃圾应以“干”“湿”分类为基础，正确发挥焚烧、资源化利用的互补作用，全体系考量务实的技术路线。例如，居民家庭产生的易腐垃圾本质上是含有大量不可腐烂物质的混合垃圾，发达国家多采取直接打碎进入下水道的方法，但这不符合垃圾成分更加复杂多样的中国国情，生物法处理成本高、价值低，相对而言焚烧更可取；但是餐饮企业和商场等场所产生的易腐垃圾中含有大量油脂、蛋白质等利用价值较高的成分，生物法资源化利用的模式优于焚烧处理。政府应分类引导拥有技术能力的企业，有效参与到各种类型的垃圾治理中。

四、“无废城市”建设过程中的政府作用

第一，加强对资源利用企业的支持，并且更多地用减税方式代替直接补贴的方式。“无废城市”的关键在于末端资源化利用，因此，政府必须大力扶持龙头企业的发展，促进其技术创新，实现固体废物的资源化利用。在具体实践中，本文认为，应尽量减少政府惯用的直接补贴方式，代之以大幅减税。这是因为补贴金额难以精确计算且易带来新的寻租空间，相对而言减税更易操作，而且更好地让市场发挥作用，优胜劣汰。

第二，加强对整个产业链的监管，保证固体废物的处置过程达到环保要求。固体废物的资源化利用过程是非常复杂的，甚至有可能产生新的污染，尤其是易腐垃圾的处置更容易产生废水、废气，政府应制定相应的操作标准，加强过程管理。对于各地都在推进的“湿”垃圾堆肥、黑水虻养殖等处置模式，更需要出台产品标准，加强管控，避免食物中的有害物质进入土壤或者养殖业，造成二次污染。

第三，对固体废物的制造者征收环境税以及环境附加费。在全社会倡导绿色消费，对于固体废物的重要制造者——包装类企业，一方面遵循“谁污染、谁付费”的原则，通过直接征税征费的方式促进简化包装、多用绿色包装；另一方面促进这些企业创新销售模式（如采取押金—返还制度回收外包装物），主动回收包装物，减少全社会固体废物的产生量。

第四，以居民的接受能力为考量逐步出台分类难度递增、处罚力度递进的强制措施。社会治理是为了人民，因此对居民生活垃圾违规操作的处罚措施也应充分考虑其接受程度。中国的垃圾分类刚刚起步，德国用了两代人的努力，日本也用了一代半人的努力才培养出今天的分类习惯。可见，对居民垃圾分类习惯的培养是一个循序渐进的过程，政府应出台难度递增的居民分类标准和相关处罚措施。现阶段普通居民家中的生活垃圾分类还是应以“干”“湿”二分为基础，在一些人员素质较高、垃圾品种相对简单的区域可因地制宜地进一步强制细分，如写字楼、行政事业单位办公大楼区域可以考虑将废纸、一次性纸杯等再分出来。当垃圾分类的新时尚被更多人接受时，再增加难度，升级处罚力度。

需要强调的是，前端分类应该以后端的处置模式为依据，只有后端能够对前端分出的垃圾有效处置，分类才有意义，否则只是自欺欺人。归根结底，城市垃圾治理的逻辑应是：首先考虑资源化利用，其次将无法资源化或者资源化成本过高的送去焚烧，而填埋只能作为迫不得已的应急手段。因此，资源化利用才能使“无废城市”成为可能。

 

作者简介：徐林，男，浙江大学公共管理学院教授，博士生导师（杭州 310058）。