“无废城市”建设的国际经验分析* 时间： 2019-10-10信息来源：区域经济评论 2019年第3期 作者：李 金 惠 责编：qgy
无废（zero waste）理念兴起于20世纪90年代后期，受到政治家的广泛欢迎。21世纪以来，欧盟、日本、美国、澳大利亚、新西兰、新加坡等国家制定了零废弃战略。欧盟的“循环经济一揽子计划”、日本的构建循环型社会，均是以整合经济体系中的资源流与废物流，减少原材料使用和废物产生、降低环境风险，实现可持续发展为目标。随着中国《“无废城市”建设试点工作方案》的发布，亟待分析“无废城市”建设的国际经验，制订综合固体废物管理方案。
一、“无废”理念
1973年，保罗·帕尔默首次使用了无废（zero waste）一词，用于从化学品中回收原料（Palmer, 2004）。直至20世纪90年代后期，这一理念才受到了社会各界的广泛关注。1989年，美国加利福尼亚州通过了综合废物管理法案（Integrated Waste Management Act），设立了到1995年废物填埋量减少25%，到2000年废物填埋量减少50%的目标。1995年，澳大利亚首都堪培拉通过了到2010年实现无废的法案（No Waste by 2010 bill），成为世界上首个官方设立无废目标的城市（Snow and Dickinson, 2003）。自此之后，澳大利亚阿德莱德、美国旧金山和加拿大温哥华等许多城市都将无废作为废物管理战略的重要部分（Connett，2006; SF-Environment, 2013）。中国在固体废物管理领域，经历了末端控制、全过程控制的漫长探索过程，2018年12月，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》（以下简称《方案》），旨在从城市整体层面深化固体废物综合管理改革。《方案》指出，“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。这是一种先进的城市管理理念。
2002年，新西兰零废弃信托基金定义了“无废”的概念：“无废是一个新的目标，寻求重新设计资源和材料在社会中的流动方式，形成一体化的循环系统。无废理念既包括追求回收最大化、废物最小化的末端解决方案，也包括考虑产品再使用、维修和回收，使材料重新回到自然系统或投入市场的产品设计理念。无废理念是一个美好的愿景，重新设计工业体系，使我们不再把大自然看作是无穷无尽的材料供应来源”（Tennant-Wood, 2003）。国际零废弃联盟在2004年首次给出了“无废”的工作定义，并在2009年组织专家将该定义修订为：“无废是一个符合伦理、经济、高效、有远见的目标，引导人们改变日常生活方式和做法，以效仿自然界可持续的循环，所有废弃的材料都设计成可供其他过程使用的资源。无废理念要求系统地设计和管理产品及过程，避免和减少原材料使用量、废物产生量，减少原材料和废物中的有毒物质，保存或回收所有资源，而不是以焚烧或填埋的方式处理废物”（ZWIA, 2009）。
学术界还在持续完善无废理念的定义，尚未形成统一共识。无废理念的核心是对于废物价值的重新定义，需要意识到废物是潜在的资源（Ewijk and Stegemann，2016）。无废理念要求的是应用一种系统整体性的方法，以全方位削减废物，降低废物管理过程中的风险为目标，关注的并不仅仅是废物产生后的管理，其所涵盖的范畴还包括预防废物产生、废物源头减量，及供应链下游各环节的废物削减，减少废物填埋和焚烧（T. Curran, 2012）。在城市和社会层面系统性地实现无废应为如下理想性的目标做出努力：能源、资源、人力等的零废弃；大气、水、土壤的污染零排放；管理、生产等活动的废物零产生；产品全生命周期的废物零产生；工艺过程和产品中有毒物质的零使用。从广度上看，“无废”战略的成功实施应考虑如下几个方面的问题：实施地区/参与相关方的背景特色、管理问题、社会文化特征、环境问题、经济问题、管理机构、环境治理与政策（Zaman，2014）。
二、“无废城市”建设的国际政策
国际社会在“无废城市”建设方面开展了大量实践，包括欧洲、日本、新加坡、新西兰、澳大利亚等。在2019年3月召开的联合国第四届环境大会上，“无废城市”议题也是各国关注的重点。在国家宣言中，来自巴西、新加坡和肯尼亚等国家的代表均对废物管理问题表示关切，其中巴西代表提出废物的环境无害化管理是目前各国面临的最紧迫的问题之一。在大会关于《化学品和废物环境无害化管理》的决议中，各国代表也一致同意将“支持创新的废物管理措施，例如在一些国家或地区开展的零废弃物倡议，以尽量减少废物和发展适当的废物管理基础设施及其他设施”等废物管理倡议写入决议并予以通过。
欧盟由于长期依赖部分自然资源和能源的进口，于2018年制定和颁布了雄心勃勃的“循环经济一揽子计划”，旨在通过更广泛的回收和再使用构建产品全生命周期的闭路循环，使产品、材料和资源的价值在经济中维持的时间最大化，废物的产生最小化，从而提升欧洲经济竞争力、创造就业机会，将欧盟打造成可持续、低碳、资源高效的经济体。“循环经济一揽子计划”包括欧盟议会修订的四项指令：《填埋指令》（EU 2018/850）、《废物框架指令》（EU 2018/851）、《包装废弃物指令》（EU 2018/852）及《关于报废车辆、电池和蓄电池、废电池和废蓄电池以及废电器和电子设备的指令》（EU 2018/849）。《废物框架指令》（EU 2018/851）要求欧盟成员国将废物管理体系改造提升，形成可持续物料管理体系，提高资源使用效率，确保将废物视为资源。该指令的核心指向废物层级管理的执行，按照“预防废物产生—再使用—材料回收—能量回收—填埋”的优先级次序进行管理，最大限度降低废物焚烧和填埋。《填埋指令》（EU 2018/850）要求欧盟成员国大幅降低废物填埋量，到2030年，可回收材料和能量的废物，不得进入填埋场。这将防止对人类健康和环境带来有害后果，并确保按照废物层级管理优先次序，通过合理的废物管理回收具有经济价值的废物材料。“循环经济一揽子计划”所体现的管理理念更接近学术界提出的无废理念，其中包括使废物管理与智能化、可持续性、包容性增长相结合的重要规则，而其他国家的政策多停留在废物层级管理的角度，往往导致废物管理重回收而减少了对于废物预防和源头减量的重视（N. Pietzsch，2017）。
在自然资源和土地资源稀缺的基本国情下，1994年12月，日本内阁制定《环境基本计划》，首次提出“实现以循环为基调的经济社会体制”。2000年日本通过了《循环型社会形成推进基本法》，提出建立“环之国”（李岩，2010），以废物减量化、资源化为核心，旨在将自然资源消耗和环境负担降到最低。从这一点来看，日本循环型社会体现了无废理念中将资源最大限度地保留在经济体系重循环，并降低固体废物管理风险这一要义。依据《循环型社会形成推进基本法》，2003年日本通过了第一个《推进循环型社会形成基本计划》，并每5年发布新的推进计划。值得一提的是，日本在2013年发布的第三个《推进循环型社会形成基本计划》中将工作重点由再资源化转向了源头减量和再使用。《推进循环型社会形成基本计划》将资源产出率、循环利用率、最终处置量作为循环型社会建设的约束性目标，分别从前端、过程、末端评估经济系统中原材料投入强度，废物回收利用情况和废物最终处置情况。由此可见，对于资源投入使用、副产品、废物等的产生和回收利用以及最终处置等，这一系列相关信息和数据的收集、监测和评估，对城市物质代谢情况的分析，是建立“无废城市”的基础保障。2018年日本政府发布了第四次《推进循环型社会形成基本计划》，在区域循环与生态圈建立方面，提出了考虑区域特色与循环资源的性质，以最优规模实现多层次资源循环。在区域层面，具备粮食、能源供应优势的城市，可以向周边城市输送食物和能源，具有废物处理设施的城市，可向周边城市提供废物处理服务。由此可见，“无废城市”的建立包括微观、中观、宏观三个层面，需要区域和国家的顶层规划。以生产者延伸责任制的实施为例，其在城市层次的实施是不具有可行性的。
三、国际企业无废战略实践
对企业而言，无废理念意味着更为高效和一体化的新标准和竞争力，包括劳动力、资本和原材料生产率的提高。企业投入生产的所有物料都用于生产最终产品，或转化为其他工业过程的原材料，要求各行业重新组织形成产业集群或产业共生网络。实施清洁生产、生态设计，履行生产者延伸责任制，形成产业共生网络、构建绿色供应链都是企业实现其无废战略的具体手段。在清洁生产方面，
欧盟“循环经济一揽子计划”中，在生产环节，以落实生产者责任为核心，设计和生产易于维修、拆解和再利用的产品，提升产品耐用性；在消费环节，强调了落实生产者延伸责任制和向消费者提供信息，帮助其选择可持续的产品和服务。由此可见，生产者延伸责任制是企业实施无废战略的重要手段。从资源循环利用的角度来看，以生产者责任延伸制来实现产品的全生命周期管理，能够最大限度地实现资源的回收利用，为了减少回收利用的成本，企业在产品设计阶段会减少有害物质的使用，也会将产品的可拆解性、材料回收利用最大化等因素考虑在内。
四、国际社会无废战略实践
“无废城市”建设涉及经济社会发展的方方面面，必须由全社会共同参与。公众是废物的产生者，理应承担废物处置的共同责任。固体废物管理由回收转向注重废物预防和再使用，对于公众的环境教育，转变其消费和行为模式是极其必要的（N. Pietzsch，2017）。可持续消费模式的形成，依靠政府投入资金和人力开展持续不断的宣传教育，短时期难以收到显著的效果。消费者购买绿色产品的倾向，可通过市场作用于生产者，促使生产者生产绿色产品，提高产品的使用寿命等。要使公众参与到“无废城市”的建设中，需要加强对于无废理念和相关国家政策的宣传，使公众理解践行无废理念的重要意义。例如，日本在固体废物回收法律中，除了规定地区政府负有回收固体废物的责任外，还规定了公民协助政府和企业回收固体废物。日本一早就秉持教育要从“娃娃抓起”，从幼儿园开始，就普及垃圾分类知识，环保理念深入人心（刘洪亮，2018）。
五、结论
城市的可持续发展需要更为系统的综合固体废物管理，单纯依靠简化的方法无法实现可持续发展目标（Seadon, 2010）。“无废城市”的建立要求重新定义废物的价值，重塑城市资源与废物流动体系，构建绿色全产业链。“无废城市”的建设应注重以下关键方面：综合系统的固体废物管理；制定针对产品和服务的智能化设计活动的导则或者政策；注重与公众的沟通，提升社会环境意识；构建绿色供应链；在原材料的选择阶段注重材料使用效率；将使用寿命较长的产品投入市场；加强填埋场管理技术科研投入。
*基金项目：国家社会科学基金重大项目“社会源危险废弃物环境责任界定与治理机制研究”（16ZDA071）。
作者简介：李金惠，男，清华大学环境学院长期聘用教授（北京 100084）。清华大学环境学院高级工程师单桂娟、清华大学环境学院工程师张秀丽对本文也有重要贡献。&