为深入推进城乡融合发展，党的二十届三中全会围绕“完善城乡融合发展体制机制”作出系统部署，核心目的是“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。

完善城乡融合发展体制机制，就是要坚持城乡发展“一盘棋”，把城市和乡村、工业和农业放到国家发展大局中去统筹、放到中国式现代化建设全局中去谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护、环境治理等方面相互融合和共同发展，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化，不断在中国式现代化建设新征程中开辟城乡融合发展新局面。

健全推进新型城镇化体制机制

加快推进农业转移人口市民化。受城乡二元分割体制影响，大量农业转移人口，尤其是超大特大城市的农业转移人口难以顺利实现市民化，形成了大规模的农业转移人口。2023年，我国户籍人口城镇化率为48.3%，与常住人口城镇化率的差距大约为18个百分点，即我国目前存在大约2.5亿尚未实现市民化的农业转移人口。

加快推进农业转移人口市民化，高质量推进农业转移人口全面融入城市，既是贯彻以人为本新型城镇化理念的首要任务，也是将新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来的内在要求，这既有利于提升新型城镇化质量，又有利于推进乡村全面振兴，实现城乡之间深度融合发展。

推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。加快推进农业转移人口市民化，核心内容是推进农业转移人口实现农村户籍地公共服务与常住地所在城市公共服务的有机衔接。

推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度是我国城乡融合发展体制机制的重大改革，将使符合条件的农业转移人口在社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等方面享有同迁入地户籍人口同等权利，从根本上提升我国新型城镇化质量。

巩固和完善农村基本经营制度

深化承包地“三权分置”改革。稳定农村土地承包关系，深化农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，进一步落实农村承包地集体所有权、稳定承包权、放活经营权。

所有权的核心在于农村土地的处置权，要在进一步落实农村土地集体所有权的基础上，完善承包权和经营权的实现形式。承包权的核心在于财产权，是农户通过承包村集体土地进而通过农业生产获得收益的制度安排，要进一步稳定农户土地承包权。经营权的核心在于收益权，要不断探索放活经营权的方式方法。“三权分置”改革，核心在于放活经营权。放活经营权，有利于在保障农户合法收益的基础上，通过市场化手段优化土地资源经营权配置，发展农业适度规模经营，为实现农业农村现代化提供基础性制度保障。

完善农村经营体系。以家庭承包经营为基础的农村经营体系，是我国在长期实践中探索出来的有效制度安排，是适应新时代农村社会生产力发展实际需要的制度安排。要坚持家庭经营的基础性地位，不断完善农村承包地经营权流转价格形成机制；要在充分尊重农民意愿的基础上，发展农业适度规模化经营，鼓励农民合作经营，促进小农户和现代农业发展有机衔接，不断提高农业发展效率和效益；要推进新型农业经营主体提质增效，发挥家庭农场、合作社等新型农业经营主体联农带农和富农强农作用，推动建立新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩机制。

发展新型农村集体经济。通过实施《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，改变了传统农村集体经济权责不清的问题，初步形成了权责明确的新型农村集体经济，成为新时代新征程强村富民的重要制度支撑。要赋予农民更加充分的财产权益，因地制宜探索农民通过合作、出租、参股等多样化方式参与新型农村集体经营，并通过收益分红、劳务报酬、征收补偿等方式共享新型农村集体经济增值收益，不断拓宽农民增收渠道，加快实现农民富、农业强、农村美。

完善强农惠农富农支持制度

完善乡村振兴投入机制。在推进乡村全面振兴进程中，资金、技术、人才是最为关键也是最为短缺的要素，完善城乡融合发展体制机制，就是要逐步改变要素由乡到城、由农到工单向流动的局面，促进要素在城乡之间、工农之间双向流动，尤其是要促进资本、技术、人才向乡村有序流动，为乡村振兴注入新动能。

壮大县域富民产业。所谓县域富民产业，是指分布在县域，能够充分利用县域资源禀赋条件，带动县域居民尤其是农村居民增收致富的产业。

在县域富民产业中，“富民”是最基本的价值导向，即县域的产业发展要能够给县域居民提供更多更高质量的就业机会，使县域居民尤其是县域里的农村居民通过更加充分更高质量的就业发家致富。

“产业”是核心内容，是实现就业的载体。一方面，要立足县域的资源禀赋，充分发挥县域的比较优势，结合国家因地制宜发展新质生产力的要求，发展与县域资源禀赋相适应的产业。另一方面，要突出富民导向，发展能够密集使用本地劳动力特别是农村劳动力的产业，创造尽可能多的就业机会，使县域居民尤其是农村居民能够通过就业获得相应的收入，通过辛勤劳动逐步走向发家致富的道路。

完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制。《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确指出，脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，做到扶上马送一程。随着5年过渡期马上结束，脱贫人口和脱贫地区已基本融入乡村全面振兴大局之中，要通过完善城乡融合发展体制机制，加快完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立针对农村低收入人口和欠发达地区的分层分类帮扶制度，确保农村低收入人口能够在共同富裕的道路上赶上来，确保农村欠发达地区能够在现代化道路上跟上队。

健全种粮农民收益保障机制。调动农民种粮积极性，关键是让农民种粮有钱挣。

一是稳定完善粮食价格支持政策。要在坚持市场决定价格机制的基础上，坚持并不断完善稻谷、小麦最低收购价政策，综合考虑市场需求和生产成本变动，合理确定最低收购价水平。二是优化农业补贴政策。要用足用好农业补贴“绿箱”政策，不断优化农业科技、农业良种、农业基础设施、农业机械等领域的补贴政策，不断提高农业综合生产能力。三是不断完善农业保险。要适应农业适度规模化发展需求，不断推进农业保险扩面提标，提高农业生产抗风险能力和发展韧性。四是推动粮食主产区利益补偿机制取得实质性进展。要探索产销区多渠道利益补偿办法，鼓励粮食主销区粮食企业到主产区投资，支持与粮食主产区共建粮食生产基地、仓储基地、加工基地和营销网络，提高主产区粮食就地加工转化和增值能力，助推粮食主产区从“卖原粮”向“卖产品”转型，从“大粮仓”向“大厨房”转型。

深化土地制度改革

严格保护耕地。要守住耕地这个“命根子”，在城乡融合发展的进程中必须确保耕地数量有保障、质量有提升。

一要严格保护耕地，坚持数量和质量并重，既要保护耕地数量，也要提高耕地质量，不断健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度，改革完善耕地占补平衡制度，确保实现耕地数量平衡、质量平衡和产能平衡的统筹兼顾。二要落实最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到占补平衡标准，坚决守住耕地红线。三要深入实施“藏粮于地”战略，加大高标准农田投入和管护力度，提高建设质量和标准，完善高标准农田建设、验收、管理机制，确保建一块、成一块、高产一块。四要坚持良田粮用大原则，健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系，良田好土要优先保障粮食生产，确保国家粮食安全。

盘活闲置土地资源。通过深化土地制度改革，盘活农村闲置土地资源，是为农村居民拓宽收入渠道的主要举措。目前，我国农村宅基地面积约1.68亿亩，占集体建设用地面积的48.62%，农村宅基地闲置率高达17.6%。

一要坚持和完善农村土地“三权分置”制度，不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式，做好放活土地经营权的大文章，积极探索盘活用好闲置农房和宅基地的办法，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，不断激活乡村沉睡资源，拓宽农民增收渠道。二要有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制，使农村土地增值收益更多用于支持农业农村现代化建设，解决土地增值收益长期“取之于农、用之于城”的问题，破解“农村的地自己用不上、用不好”的困局。

优化土地管理。发挥土地要素对发展新质生产力的支撑保障作用，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，提高土地管理政策取向一致性，不断提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，为高质量发展提供基础性国土空间支撑。

按照项目跟着规划走、土地等要素跟着项目走的原则，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力，优先保障主导产业、重大项目合理用地，不断提高土地对高质量发展的保障能力。

对城镇化地区，更加注重促进土地节约集约利用，优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地，为保障国家经济安全提供有力保障。

对农业地区，要牢牢守住18亿亩耕地红线，落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，确保国家粮食安全。对生态功能区，要坚决守护好生态红线，加强生态环境分区管控，确保国家生态安全，并积极为发展绿色生产力腾挪容量、开拓空间。

（作者系国家发展改革委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任、研究员）