区域中心城市为未来发展战略时间： 2015-09-17信息来源：国家发改委国土开发与地区经济研究所 　作者：王丽　责编：wl_admin

    相对一般城市而言，区域性中心城市在其特定的空间范围与其周边城市以及经济腹地间存在紧密的经¬济联系，表现为人口流、物质流、技术流、资金流、信息流等各种经¬济互在空间上的流动。这些各种各样的“流”以集聚和扩散两种基本运动形式使中心城市成为巨大的“磁场”。中心城市通过集聚功能，吸引周边地区的人口、资金、产业等生产要素;通过扩散功能，将城市的物质产品和精神产品对外传播。

　　区域性中心城市具有以下两层º¬义，一是以经¬济比较发达并具有较强城市功能的中心城市为核心，二是同其有经¬济内在联系和地域相邻的若干周边城镇的区域相组成的，其经¬济吸引力和辐射力能够达到，并能促进相应地区经¬济发展的最大地域范围。

　　城市人口25万以上可抵御各种冲击

　　作为区域性中心城市，首先必须具有较高集聚的城市人口。美国学者认为，一个中心城市只要达到了25万人口的规模就有能力抵御各种来自外部与内部的冲击，为存在与发展创造条件，从而可立于不败之地。

　　区域经¬济中心的建立是为了推动一些农矿区经¬济向前发展，它自身的存在与发展必须得到保证，这就要求它至少达到一定的规模。一个城市只要达到了25万人的规模就可以建立起一个由多部门组成的有应变能力的产业结构;建立起规模合理的基础设施，使之既能保证为城市发展提供必要的公共事业服务，其建设与经¬营费用又比较节约，有能力在与城市系统保持密切联系的同时，又牢牢控制住一片腹地，有力地推动腹地的经¬济向前发展。经¬济中心的规模越小，则生命力越弱，在自身发展艰难的情况下，就很难对腹地的发展起到多大的带作用。对美国的调查还表明，城市人中在20-50万时，按人口平均的城市公用事业费用最低。

　　根据国外对中心城市的界定及量化，结合我国实际，即国务院批准的调整设市标准和市领导县的条件，即“市区非农业人口25万以上，年国民生产总值10亿元以上的中等城市(即设区的市)，已成为该地区政治、经¬济和科学文化中心，并对周围各县有较强的辐射力和吸引力，可实行市领导县体制。一个市领导多少个县，要从实际出发，主要根据城乡之间的经¬济联系状况，以及城市经¬济实力大小决定”，我们将区域性中心城市的总人口定在25万人以上，且70%以上为非农业人口。对中心城市可按人口规模划分为五个级别：一级中心城市，非农人口规模在500万人以上;二级中心城市，非农人口200-500万人;三级中心城市，非农人口100-200万人;四级中心城市，非农人口50-100万人;五级中心城市，非农人口25-50万人。

　　我国城市分布的主要指标

　　在中心成市初步选下后，可以中心城市的国内生产总值作为衡量经¬济势能的基本度量标准，反映中心城市的经¬济势能大小。如果中心城市经¬济势能大，即国内生产总值高，则表明中心城市与周边地区的经¬济关联度强，共吸引力和辐射力范围大，城市区域范围半径也大;如果中心城市经¬济势能小，则中心城市的吸引力和辐射力也小，城市区域范围半径也小。比如，日本三大都市圈子的半径一般在100-150公里，考虑到日本经¬济高度发达，城市密集，经¬济集中度高，而我国城市化水平不高，城市相对分散，按中心城市经¬济势能量级确定中心城市区域范围时，可调整为30-200公里。

　　为比较全面地反映中心城市的发展建设情况，我们选取建成区面积、第三产业增加值占GDP比重、实际利用外资、社会消费品零售总额4个主要指标，进一步体现中心城市的集聚和辐射能力，即城市功能的建设情况。同时，为更全面地反映中心城市的集聚和辐射能力，即城市功能的建设情况。同时，为更全面地反映中心城市的经¬济势能，可采用中心城市资金利税率、基础设施指标进行校正。资金利税率能够综合反映城市的经¬济效益，是体现中心城市经¬济势能强弱的重要指标之一。通常资金利税率高的中心城市对周围城镇和地区具有较强的吸引力和辐射力，资金利税率低的中心城市其吸引力和辐射力也相对较弱。基础设施是反映中心城市经¬济势能的又一重要指标。基础设施条件好，则城市经¬济势能就强;基础设施条件差，则城市经¬济势能就弱。基础设施指标，可以选择与城市居民生活密切相关的指标来衡量，如万人拥有公共汽车(电)车、人均居住面积、人均生活用水、人均生活用电等。服务设施指标是反映中心城市综合服务功能强度的指标，可以选用万人拥有电话机数、万人拥有科技人员数、万人拥有医院床数及人均图书馆藏书等指标。

　　根据以上区域性中心城市界定方法，并考虑我国城市化水平及中心城市空间影响范围的大小，我国的区域性中心城市可分为全国性(一级中心城市)、跨省大区域(二级中心城市)、省域(三级中心城市)、省内区域(四级中心城市)、市域(五级中心城市)五个等级。

　　存在的主要问题

　　中心城市是区域经¬济社会发展的枢纽。城市形成与区域发展具有相互依存、相互制约的不可分割的关系。总体上，我国区域性中心城市功能主要有以下几个特点和不足：

　　1.中心城市的集聚与扩散均在活跃地进行，并以集聚为主要倾向。随着社会主义市场经¬济的发展，资本、土地、劳动力、技术与信息等生产要素进入市场流通后，加剧了大中城市经¬济和人口集聚与扩散的变动。大中城市以其有利的区位，相对良好的基础设施和投资环境，较多的就业机会，方便的服务设施和协¬作配套条件，以及相应的经¬济和社会的集聚效益，对经¬济和人口的进一步集聚仍具有较大吸引力。经¬济的集聚不定引起人口的同步集聚，如某些地区产业结构的转换升级需投入大量资金，不一定需增加大量劳动力;而人口的集聚必然会反映或引起经¬济的集聚。尽管我国长期以来一直坚持控制大城市规模的方针，但实际并未能有效控制，进入20世纪90年代以后，大城市和特大城市的人口集聚规模更呈现出明显的扩大趋势。一般而言，在大城市、特大城市周围的中等城市，其市区非农业人口的增幅度均高于前者。

　　2.中心城市市政设施建设成就显著，但城市基础设施运行功能仍有待进一步改善。改革开放20年多来，随着各地区经¬济实力的不断增强，中心城市的市政建设取得了显著成就，城市道路交通明显改善，城市供水供电能力大幅度提高，邮电通信便捷快速，公用设施质量有所提高。我国城市基础设施投资由于地方财力、经¬济发展潜力、政策制定以及引资能力等因素倾向于大中城市，大城市的基础设施投资规模是相当巨大的，而如此庞大的投资规模是中小城市尤其是小城市无法承担的，造成中小城市的城市基础设施越薄弱，其对外联系的职能就越弱，拉¬动经¬济增长的能量越小和积累城市建设资金的能力也就越差。这种状况不利于增强中小城市的地域扩张力、经¬济辐射力和人口聚集力。中小城市的城市化和城市增长也只能是限于人口堆集形态的低水平的城市化和城市畸形增长。

　　3.地区级中心城市功能亟待健全，是城市体系节点中的薄弱环节。地区级城市相当于地级市或中等城市，大多是地方政治、经¬济、文化和交通中心，也是传统商品流通中心。但是，城市功能不完善，增长极作用不明显，无论是城市发展能力、综合服务功能、创新能力、管理水平还是综合经¬济实力都有待进一步提高。如城市第二产业比重大但层次低，第三产业不发达，城市基础设施欠账过多，城市管理体制是不适应城市发展与城市化需要;与其他城市之间的功能给不够协¬调。同等级城市产业结构雷同、城市功能近似，开放与协¬作能力弱;不同等级城市功能互补性差，既缺乏接受上一级中心城市辐射转移产业、技术等经¬济要素的能力;同时，受经¬济实力与经¬济结构制约，也难以带动下一级城市的发展。

　　4.中心城市行政区划空间过小，制约了中心城市的集聚和辐射功能的发挥。在整个城镇体系中，中心城市的发展起着枢纽的作用，联动着整个城镇群的发展。但由于我国长期形成的二元经¬济结构，在制度安排上采取严格控制大城市发展的方针，使得在行政区划中大城市的发展空间过小。过小的行政区域空间势必造成城市边缘区杂乱无章，城市质量下降，而市区地价不合理上升，环境恶化，生活水准降低，导致企业外迁和资金外流。

　　完善的功能和对策

　　经¬过改革开放20多年的现代化建设，我国区域性中心城市的综合实力明显增强，规模有所扩大，场面市功能逐步从比较单一的偏重于工业向综合服务功能转变。但是，由于城市经¬济结构的调整升级还有一个过程，因此，中心城市功能有所完善，但集聚辐射能力不强;城市基础设施有所改善，但在总体能力和城市布局上存在薄弱环节;城市体系已具雏形，但功能结构不尽合理;城市的特质基础有所增强。总体上，我国区域性中心城市，无论是大区域的、跨省区的还是省域内的、或是较小区域的，城市的综合经¬济实力、综实合服务功能，综合发展环境、综合创新能力、综合管理水平、市民综合素质都有待进一步完善和提高。

　　1.加快完善地区级中心城市功能步代，增强城市体系中的中小极核点。积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能。我国中小城市特别是地区级城市，已基本完成数量扩张队伍，今后发展的重点不在于增加数量，主要是壮大城市规模，完善功能，调整布局，增强吸引力，发挥好区域性经¬济中心，信息、文化和科教中心的作用。要按照形成与特大城市、大城市相配合的城镇体系的要求，进行布局调整。一是着力调整优化经¬济结构，从实际出发，实行“退二进三”，淘汰¬技术落后、污染严重的产业，转移一般加工工业，加快发展第三产业。二是立足科技兴市，大力发展科技、教育、文化、信息及有优势的高技术产业，创建技术、知识密集型和信息化城市。三是建设综合运输体系和清洁能源供应体系，重视生态环境建设。

　　2.大力发展第三产业和高新技术产业，增强经¬济中心城市功能。第三产业的发达程度，既是衡量一个城市现代化水平的重要标准，更是一个城市综合服务功能强弱的主要标志。因此，首先要重点充实面向区域的金融、信息、贸易、科技、教育、文化等方面的服务功能，发挥第三产业在经¬济发展中的综合带动作用。积极发展社会中介服务，大力推进金融、保险和社区服务的信息化，特别是要大力培育和发展网络服务、信息内容服务和信息处理等新型的信息服务企业，形成智能性强、关联度高、辐射力强的网络化中介服务体系，充实“三产”发展内º¬，提高综合服务水平，提升中心城市的综合服务功能。

　　3.加强城市基础设施建设，拓展城市发展空间。在城市建设中，要围绕增强城市的集聚效应的拓展辐射空间，开展基础设施和服务设施的建设。从发挥区域性中心城市集聚辐射功能的要求出发，建设连接周边地区城市的枢纽型对外交通通信系统和城市立体交通系统，建设快速市域道路系统和市区道路网，使市区与城郊连成一体。

　　4.改革城市管理体制和投融资体制，为完善城市功能创造条件。规范高效的城市管理，是确保城市规划全面实施、城市建设有序推进、城市各项工作顺利开展的关键。为此，首先要适应新形势的要求，确立正确的城市管理思想，建立符合市场经¬济和现代化建设规律的城市管理体制，着力提高管理水平，为区域性中心城市的发展提供良好的体制环境。要转变政府职能，加强和改进政府对城市建设的管理。继续深化城市管理体制改革，破除束缚城市生产力发展和管理水平提高的种种体制障°¬，推进体制创新和机制创新，特别要实行政企分开，坚决减少和改进行政审批事项，提高办事效率，严格执法，坚持依法行政、依法治市，把城市各项管理工作纳入法治化轨道。

　　5.加快经¬济社会制度创新，优化中心城市制度环境。加快户籍制度改革的步伐，实施新的城乡政策。中心城市要以“敢为天下先”的精神，大胆破除束缚生产力发展的体制性障°¬，打破城乡分离的人为樊篱，改革“户籍”制度，对区域内公民实行统一的身份证管理，使农村剩余劳动力能够比较顺利地转移出来。改变用户籍制度限制劳动力跨区域流动和就业的各种不合理规定，形成全国统一市场条件下劳动力正常流动的新的人口管理机制。实行按居住地划分城乡人口、按职业确定居民身份的户籍登记制度。逐步放宽对农民进城及人口跨地区落户的限制，进一步完善身份证制度，用不同城镇有区别的准入条件取代进城人口控制指标。放开农民进入中小城市的限制，鼓励农民进入中小城市落户居住。农民进城落户并取得城镇户籍后，可在一段时期内保留其原¬有土地承包权，也允许依法有偿转让。农村集体经¬济组织要严格承包合同管理，防止进镇农民的耕地撂荒和非法改变用途。对进镇农民的住宅基地，要适时置换出来，防止闲置浪费。&