朱之鑫、杨伟民、刘亭：改革规划体制，更好发挥规划的作用时间： 2018-11-10信息来源：Mr海 中改研究 10月26日 清华大学中国发展规划研究中心公号　作者：朱之鑫、杨伟民、刘亭　责编：qgy

朱之鑫

中央财经领导小组办公室原主任

国家发展改革委原党组副书记、副主任

清华大学中国发展规划研究院管委会主任

我国已连续编制实施了十三个五年规划，对促进国家发展发挥了重要作用。“一五”计划的实施，为我国的工业化奠定了初步基础；“三五”至“五五”计划的实施，为建立比较完整的工业体系和国民经济体系做出了巨大贡献；“七五”计划后，我国基本上解决了温饱问题；“九五”期末，人民生活总体达到小康，人均GDP达到850美元，进入世界银行划分的下中等收入国家行列；“十一五”时期，我们实现了从下中等收入国家行列到上中等收入国家行列的跨跃。随着“十三五”规划的实施，我国将全面建成小康社会，并为开启社会主义现代化建设新征程奠定扎实基础。

这些成就的取得，离不开五年规划的贡献，也离不开五年规划的持续探索创新。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，规划性质、规划体系、主要内容、编制程序、实施机制等方面，都处在不断调整完善中。

一是功能定位更加清晰。五年规划已从计划经济时期面面俱到、无所不包的指令性计划，演变成为市场经济条件下具有战略性、宏观性、政策性的指导性规划。改革开放前，指令性计划是政府分配资源的主要依据；改革开放后，随着经济体制不断完善，五年规划逐渐发展成为主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为的纲领性文件，成为全国各族人民共同的行动纲领和政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据。

二是内容形式持续创新。规划性质决定了规划内容，规划性质调整不断投射到规划内容的各方面上。首先，规划名称改变，“六五”从“国民经济发展计划”改为“国民经济与社会发展计划”，“十一五”将“计划”改为“规划”。其次，规划指标体现分类指导，“十一五”规划开始将指标分为预期性和约束性两类，预期性指标主要依靠市场主体自主行为实现，约束性指标进一步强化政府责任。再次，规划形式创新，从“十一五”规划开始，采用“正文＋专栏”形式，使规划实施有了明确、具体的抓手。

三是规划类型更加丰富多样。我国一直坚持编制国民经济和社会发展五年规划，作为各类规划的统领和依据，这在世界上是不多见的。本世纪初，我国形成了三级三类规划体系，类型上包括总体规划（即国民经济和社会发展五年规划纲要）、专项规划和区域规划，层级上包括国家级、省级、市县级。经过十几年的实践，党的十九届三中全会又将空间规划专门独立出来，目前形成了三级四类规划体系，以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成。

四是编制程序更加规范。朝着制度化、规范化、法制化的方向，五年规划程序不断发展规范，形成了由中央全会提出建议、国务院组织编制规划纲要、全国人大审查批准规划纲要的规划工作机制。具体编制过程从前一个五年规划的中期评估开始，经过前期研究、编制草案、征求意见、衔接论证、审议批准、发布实施等程序，构成一个滚动推进的完整闭环，使规划编制成为发扬民主、集思广益、科学决策的过程，成为一个汇集众智、反映民意、凝聚共识的过程。

五是实施机制更加完善。规划蓝图只有落地实施，才能转化为发展实效，这也是长期以来我们不断探索的重点。“十三五”规划《纲要》出台后，中办、国办首次印发《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》，初步建立起了系统完整的实施机制。特别是建立了“年度监测评估—中期评估—总结评估”的规划评估体系，实现对规划实施情况的全程动态监测。加强了财政预算与规划实施的衔接协调，强化规划实施的财力保障。

改革开放40年来的实践证明，五年规划是市场经济条件下正确处理政府和市场关系的重要制度创新，既有利于发挥市场配置资源的决定性作用、使各微观主体在市场机制的作用下充分发挥活力，又可以更好发挥政府作用，有效避免宏观失衡和市场的盲目性。科学编制和实施五年规划，已经成为我们党治国理政的一个重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展规划工作，提出了一系列新理念新思想新战略，为新时代我国规划事业的发展指明了方向，提出了新的要求。我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神，围绕加快统一规划体系建设、发挥国家发展规划的战略导向作用核心任务，发挥国家发改委的政策、实践优势和清华大学的理论、研究优势，在规划理论创新、实践作用上共同发力，推动我国规划工作不断取得新进展、铸就新辉煌。

一是强化对规划理论的探索研究。加强对我国规划实践的梳理总结和理论提炼，从我国社会主义市场经济体制背景出发，站在全球和时代的高度，围绕国家发展规划的理论源头，重点研究规划功能定位、体系建设、编制理念、编制方法、编制程序、规划与政策等，深入研究五年规划的编制规程，构建具有中国特色的规划理论体系，建设好规划学术思想的殿堂。

二是进一步创新规划的内容和形式。按照实用管用、耳目一新的要求，加快规划内容、形式创新研究，既要通过大数据、人工智能、区块链等现代信息技术，提高规划的科学性、准确性和严谨性，又要增强可读性，使广大人民群众能够读得懂、记得住规划。同时，结合纪念改革开放四十周年，系统回顾我国五年规划的历程，记录大事、理清轨迹，留下宝贵的历史资料。

三是深入参与规划实践。发展改革委正在组织开展“十三五”规划中期评估工作，这也是“十四五”规划的有机组成，明年“十四五”规划编制工作将会正式启动，希望中国发展规划研究院能够更深入地参与“十四五”规划前期研究中，也参与到有关部门和地方的相关规划研究中，在实践中汲取更多学术营养，为完善规划理论提供更多鲜活的案例和经验。

四是促进规划的国际交流。发展规划是中国道路和中国模式的重要体现，受到国际社会的广泛关注。希望研究院发挥国家发展改革委和清华大学的平台优势，积极参与国际交流和对话，增进国际社会对中国规划的理解和认识，消除误解和偏见。同时，规划研究院也要积极回应发展中国家希望加强与我国规划领域交流与合作的诉求，促进中国发展经验和模式的国际推广，为全球发展和公共治理贡献“中国智慧”。

杨伟民

全国政协常委、经济委员会副主任

中央财经委员会办公室原副主任

清华大学中国发展规划研究院院长

改革规划体制，更好发挥规划的作用

——杨伟民在规划与中国发展研讨会的演讲

革规划体制，更好发挥规划的作用

——杨伟民在规划与中国发展研讨会的演讲

我以改革规划体制，更好发挥规划的作用为题谈点意见。

一、规划在社会主义市场经济中的作用

中国实行社会主义市场经济，基本涵义是使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。如何更好发挥政府作用，党的十八届三中全会明确指出，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”，并指出，中央政府要“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”。党的十九大提出“发挥国家发展规划的战略导向作用”。因此，在中国编制实施规划，是发挥政府作用的重要内容。

规划是为达到某种目标，对规划对象，如经济发展、空间发展未来状况的设想、谋划、部署或具体安排。实行市场经济不是不要规划了，不是否定规划的作用，但规划的目标、内容必须符合市场经济的原则。在不同的经济体制下，规划有不同的功能；不同的规划，有不同的功能。现阶段，中国政府编制的发展规划和空间规划，主要有四种功能：

第一，是社会共同的行动纲领。规划在编制过程中，广泛听取了社会各界意见，在一定范围、一定程度上凝聚了社会共识，规划就是将这种社会共识凝聚成国家意志的表达形式。只有思想上大家一致认为应该这样做，行动上就会自觉地这样做，一定意义上，这种规划也是协商的结果，是协商民主的一种形式。一个国家特别是赶超型的发展中国家，必须认准一个方向、一个目标，最大限度地凝聚全社会共识，一步一个脚印地向前迈进。根据发展阶段，制定发展规划，一届接着一届办、一代接着一代干，是中国经济发展取得成功的一条重要经验。

第二，是引导资源配置的工具。市场经济的一般规律是市场决定资源配置，政府不是资源配置的主体，但政府可以通过规划引导资源向国家战略指明的方向配置。在基础设施短缺时，通过编制五年规划或基础设施专项规划，引导资源向基础设施领域配置；在城市化发展的时代，可以通过编制城市化规划，引导资源向城市集中；在创新驱动发展时代，可以通过编制规划，引导创新资源向科技革命和产业变革的领域集聚等等。

第三，是政府履行职责的依据。市场经济下政府履行职责，首先应该依法。但有些职责的履行，仅依法还不够，还要依据规划。任何一部法律都不可能细化到政府应该如何做些什么。相对于法律，规划的灵活性在于，可以根据不同发展阶段、经济周期、财力状况，使政府制定的财政政策、货币政策、产业政策、区域政策等既符合短期经济运行的特点，又符合长期规划的目标任务。当然这种目标和任务不仅是经济增长速度，也包括如防控金融风险、保护环境、城乡区域协调、公共服务均等化等。这样，政府就能依据规划，公开透明地履行职责。在这个意义上，规划是政府定的，但也是“管”政府的。

第四，是约束市场行为的“第二准则”。在市场经济条件下，企业生产经营、开发建设首先要依法。但任何一部法律也不能清晰划定企业在哪些空间可以开发建设、哪些空间不可以开发建设。法律只能定性，可以规定自然保护地、基本农田不能开发建设，但自然保护地、基本农田以及其他禁止开发的区域，只有落在具体的空间，划清四至范围，这时，法律规定才能落实，判决才有依据。通过编制空间规划，划定生产、生活、生态空间，划清各类空间界限，可以告诉市场主体，哪些空间可以干什么、不可以干什么。这样，才能避免空间发展中的无序。所以，在这个意义上，空间规划是对法的有益补充，是公民、法人必须遵循的行为准则。

二、中国规划体制改革取得初步成效

中国从1953年开始编制中长期计划，即“一五”计划，目前已经编制实施了12个五年计划或规划，正在实施第13个五年规划。从“十一五”开始，计划改成了规划。改革开放后，特别是确立社会主义市场经济改革目标后，中国规划的内容已经发生根本性变化。美国有的官员说：“中国正在实施‘十三五’规划，这一规划本身就是计划经济的标志”。这一指责毫无依据，我怀疑美国起草这个文件的人是不是看过“十三五”规划，即使看了是不是看懂了。记得当年在进行“十一五”中期评估时，吴敬琏、林重根等请了美国几位诺贝尔经济学奖获得者参与，我代表国家发改委向他们介绍“十一五”规划，他们认为我国的“十一五”规划定的很好，只是在实施中还要改进。这是因为，中国的发展规划，特别是每五年形成的规划建议和纲要，已经和社会主义市场经济融为一体了，已经是市场经济的规划，而不是计划经济的计划了。因为规划已经实现了“六个转变”：

第一，向清晰界定政府和市场作用的规划转变。现在的五年规划纲要，已经明确了哪些是引导市场主体行为的，靠市场配置资源实现的，哪些是政府依据其职责必须完成的。生产什么、生产多少，完全是企业的事，规划中的产业发展内容，是根据发展阶段和趋势，给市场主体指明一个方向，至于企业是否按照规划确定的方向发展，完全是企业自己的事，政府的任务是创造相应的制度环境和政策环境，希望向这样的方向发展。同时，公共服务、保护环境等政府应该履责的规划内容，是政府向人民的庄严承诺，必须确保完成。

第二，向科学区分目标性质的规划转变。从“十一五”规划开始，中国五年规划的指标已经改为预期性和约束性两类。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。约束性指标是政府履行职责的，是中央政府在涉及公共利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的要求。预期性指标主要集中在经济发展领域，约束性指标主要集中在公共服务和资源环境领域。任何国家的政府都要履行公共服务和环境保护的职责。当年“十一五”规划确定能耗降低20%，主要污染物减少10%的约束性指标，很多方面不理解，实现起来也很不容易，但若没有当年的不容易，就不会有今天全社会的环境意识，也不会有今天环境质量的改善。

第三，向融入全球经济体系的规划转变。现在的规划是在中国对外开放大门越开越大环境下编制的，是内外需协调、进出口平衡、引进来和走出去并重、引资和引技引智并举，积极参与全球经济治理和公共产品供给的规划，规划内容是向所有经济体开放的，是欢迎各国企业来参与的。在“十三五”规划中，既规划了中国自身扩大对外开放的战略、任务和政策，也规划了积极承担国际责任和义务、参与应对全球气候变化、落实自身减排承诺、扩大对外援助、主动参与2030年可持续发展议程等内容。

第四，向更加重视人的发展和可持续发展的规划转变。现在的规划，已不再是单纯的经济发展规划，而是经济发展、人的发展、可持续发展“三结合”的规划，而且人的发展和可持续发展的份量越来越重。从指标来看，“十一五”规划纲要主要指标有22个，其中经济发展的5个，人的发展的10个，可持续发展的7个；“十二五”规划纲要主要指标有24个，经济发展的4个，人的发展的12个，可持续发展的8个指标；“十三五”规划纲要，有25个指标，经济发展的6个，人的发展的8个，可持续发展的10个指标。从任务来看，“十一五”规划纲要到“十三五”规划纲要，涉及人的发展和可持续发展的内容越来越多。

第五，向深化改革和制度建设的规划转变。从“七五”计划开始，就专门设置了经济体制改革的目标和任务的一章，此后，从八五“计划”至十三五“规划，都专门规划了经济体制改革问题。所以，现在的规划，既是发展的规划，也是改革的规划。

第六，向编制方法程序规范化制度化的规划转变。早在1999年，国务院办公厅就转发了国家计委《关于“十五”规划编制方法和程序的若干意见》，明确了“十五”计划的构成，界定了各类规划的性质作用，并规划编制方法和程序作出规范。2005年，国务院发布了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号），将国民经济和社会发展规划分为总体规划、专项规划和区域规划三类，进一步对编制程序和方法作了规定。虽然现在规划法尚未出台，但五年规划纲要的编制方法和程序，已经基本形成了不成文的制度。

当然，中国规划的转变不只是这些，时间的关系我只讲这六个。

三、中国规划体制改革的任务

尽管中国的规划已经发生了根本性转变，但仍有不少方面还不能很好适应建立完善的社会主义市场经济体制的要求。我们改革的目标是改掉传统的计划经济体制，规划体制是计划经济体制的一个重要组成部分，但规划体制改革一直没有纳入改革日程。我们在2001年提出规划体制改革的设想，经当时的发展计划委员会主要领导批准，由规划司组织开始了规划体制改革研究，确定了6个市县进行试点，现在的“多规合一”，实际上是十几年前试点的继续，后来形成了《关于规划体制改革若干问题的意见》，在此基础上形成了2005年国务院《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》。但之后，规划体制改革基本上停滞了，当年规划体制存在的问题，现在仍然存在。习近平总书记在2014年中央经济工作会议上明确要求“要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县‘多规合一’”，但现在加快规划体制改革的任务尚未落实。“多规合一”只是规划体制改革的一个任务，并不是全部。规划体制改革的主要任务有：

第一，减少规划数量。无论是专项规划、区域规划都太多了，很多十几年前已经统一思想不用再编制规划的行业，现在又开始编制规划了。区域规划和城市群规划是必要的，但本质上是一类规划。到底什么领域要编制规划，什么领域没有必要编制规划，要有一些基本的原则，市场配置资源的领域，没有必要编制专项规划或行业规划，更不要把部门工作当作规划来编。区域规划和城市群规划也不是随随便便把相邻地区或城市画一个圈就编制一个规划。在编制“十四五”规划时，要把这些改革任务落实下去，切实大幅度减少规划数量。

第二，改革规划内容。一些专项规划要明确编制的指导思想，要给市场指明方向，而是什么样产品要在哪年实现自主等等。新产品新产业新业态是规划不出来的，而新产品新产业新业态在市场上涌现后再去规划，很容易带来重复建设、产能过剩，应该抓住核心技术等问题去规划。区域规划和城市群规划不是经济发展的规划，要搞清楚规划对象是什么？规划对象是在地方规划层面解决不了的突出问题，如基础设施的互联互通、市场的一体化、公共服务均等化，若变成相关地区或城市发展规划的简单相加，定位、产业、项目的汇总，就没有必要编制了。

第三，界定规划功能。目前各级、各类规划之间缺乏明确的分工和联系，功能定位模糊。发展规划、城乡规划、土地规划，三大体系相互独立，关联度差、交叉重叠。在空间上已经有了顶层设计的全国主体功能区规划，就不应该再来一个国土空间的总体性规划了。上下之间的规划，大都是从“战略”到“战略”的简单重复，只有战略，没有战术、没有战役，内容雷同，上下一般粗，上级规划不能很好地为下级规划提供依据，下级规划不能很好多落实上级规划。

第四，健全空间规划体系。党的十八届三中、五中全会以及中央生态文明体制改革总体方案，习近平总书记的有关讲话，讲的都是空间规划。现在的国土空间规划，空间和国土是同义语叠加。应该回到习近平总书记明确提出的健全空间规划体系的要求上来。在空间规划这个概念基础上，分清主体功能区规划、城市规划、土地规划各自的功能。空间规划是国家空间发展的指南，是可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划因分为国家、省级、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。国家总体性空间规划就是《全国主体功能区规划》，不应该有第二个了。前国务院领导在审议《全国主体功能区规划》时讲，这是一个管一百年的规划。习近平总书记在中央城镇化工作会议明确指出：“全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了‘两横三纵’的城市化战略格局，要一张蓝图干到底”。党的十八届三中全会提出“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展”，党的十九大提出“主体功能区制度逐步健全”。这说明，党中央已经把主体功能区确立为中国国家治理体系中的一项重要制度。部门职能可以调整，但主体功能区制度必须毫不动摇地坚持，不能废。空间规划不只是主体功能区，时间的关系其他规划我就不讲了。

第五，推进市县“多规合一”。市县层面空间单元小，没有必要像国家和省级那样，编制那么多规划。重点是统一编制市县空间规划，实现一个市县的土地规划、城乡规划、生态环境保护规划等的“多规合一”，形成一个市县一个空间规划、一张蓝图，一张蓝图干到底。考虑到《宪法》规定“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划”，县级五年规划纲要还不能取消，但可以考虑在法律授权下，开展县级五年规划纳入空间规划试点。市县空间规划要根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定城镇空间、农业空间、生态空间三类空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界。

第六，规范规划编制程序。目前各级各类规划编制的各个环节，包括衔接、批准、颁布、评估、调整，以及规划编制过程中各级党委、人大、政府、规划主管部门、行业主管部门各自的职责等，都是按不成文的惯例进行的。哪些规划应由行业主管部门编制，哪类规划需要综合部门编制，哪些规划应由国务院审批等，没有明文规定，带来规划工作中的随意性较大、部门间政出多门、互相“扯皮”甚至相互掣肘。规划编制中，地方领导的话语权过大，听取企业、社会组织、居民的意见不充分。2003年，我们曾起草形成了《规划编制条例》，当时没有通过是觉得条件不成熟，现在，条件已经成熟。按照全面依法治国的要求，应该制定《规划编制条例》，使规划编制走上法治化轨道。

刘 亭

浙江省政府咨询委员会学术委员会副主任

浙江省发展改革委原常务副主任

地方中长期发展规划的探索与创新

                    ——以浙江开化县为例

感谢论坛组织者的盛情邀请，能让我这样一位早已退休的“老规划人”，在这里和大家做一个分享。我在浙江省发改委供职25年，进班子18年，有幸在任内主持了 “十一五”和“十二五”两个五年发展规划《纲要》的编写工作，期间曾出版《经天纬地——发展规划一席谈》一书。离职之后，还接受中国工程咨询协会委托，主编出版了发展规划咨询的基本教材——《发展规划咨询的理论、方法和实践》一书。这次发言，主要是结合浙江省开化县“多规合一”的改革试点，就发展规划的探索和创新，谈一些粗浅的思考。

“多规合一”是习总书记点的题目，指的路向。开展规划体制改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”，形成“一个市县（后泛指一级行政区划——笔者加注）一本规划、一张蓝图”，是中央全面深化改革工作总体部署中的一项重要任务。2013年底，习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确提出这一总要求，2014年中央经济工作会议又强调“要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县‘多规合一’”。根据中央部署，全国各地相继开展了省、市、县多个层面的“多规合一”改革试点。总体来看，各地的试点工作都有了一定的进展，但真正取得较大突破的并不多。相对而言，浙江开化的“多规合一”试点工作进展扎实。既上了中央全深改小组进行审议，获得了总书记“经验可行，值得肯定”的点赞；又经过努力推进，编制出台了“多规合一”的成果，交出了改革试点的满意答卷。

 一、“多规合一”面对的三个“症结”

我国的政府规划种类繁多、功能复杂、管理多头，推进“多规合一”千头万绪，绝非易事。只有准确把握现状规划体系存在的“症结”所在，才能“对症下药、药到病除”。在我来看，我国规划总体上可分为发展规划和空间规划两大体系。发展规划体系主要包括总体规划（国民经济和社会发展五年规划纲要）、专项规划、区域规划和主体功能区规划等。空间规划体系主要包括城乡规划、土地规划、环境功能区划等。高度抽象，发展规划重在明确未来发展的目标、任务和举措，简单地说就是解决“干什么”的问题。而空间规划则是将上述要做的事情，落实在一个个特定的地理空间上，简单地说就是解决“在哪儿干”的问题。两者之间的关系，一是“干什么”要受到“在哪儿干”的制约（资源环境承载力等）；二是“在那儿干”则要承接“干什么”的统领。

目前规划体系主要存在以下三方面问题：

一是规划体系庞杂，缺乏总体统筹，尤其是缺乏能够权威统揽的“顶层规划”。两大规划体系内部“徒子徒孙”不计其数，专项规划多达几十项甚至上百项也不足为奇。这些规划往往相互“争位”，却缺少一个能起到总体协调和管控的顶层规划。国民经济和社会发展规划主要解决“干什么”的问题，但规划期限短、空间约束力不强。城乡规划、土地规划、环境功能区划主要解决“在哪里干”的问题，但综合统领性弱，难以承担“龙头”职能。

再深一步看，各规划之间相互“掐架”的现象更为严重。一般认为的空间规划“正规部队”，是城乡规划和土地规划，前者更侧重于城市及城镇体系的发展，而后者则更侧重于耕地的保护和国土开发的用途管制。从管理的技术手段和体制保障来说，两者有“异曲同工之妙”：完备的法律支撑、强有力的行政管制、庞大的组织体系，以及缜密的技术方法。但正因为管理对象和方法手段的“雷同”，往往在事实上造成了一定程度的“高水平重复建设”，甚至出现“一女多嫁”的乱象。

二是规划编制主体过多，缺乏横向衔接，尤其是缺乏有效运作的规划协调机制。无论有多少行政管理部门，每个部门都有相应的规划与其职能相匹配。各相关部门按照自身职权事权开展规划编制，不少还经上级主管部门审批发布实施。这种“条块”分割的规划行政管理体制，导致各类规划缺乏充分的横向沟通衔接，造成规划内容“脱节”、“多头”、“不一”甚至是“冲突”，严重影响规划的编制效率和执行效用。一些地方虽然尝试建立涵盖规划立项、编制、评审、实施等全过程的程序性规定，包括探索成立规划协调委员会，但在大的体制改革前景未明的情况下，仍难以有效发挥作用。

同时，部门“各自为政”，也造成了规划实施粗放随意，难以评估反馈，尤其是缺失对执行情况的法律监督。监督反馈机制的缺位，客观上导致规划搁置性矛盾日趋增多，项目审批效率低下，规划“编完即调（修改）”。这些都迫切要求探索规划编制和实施体制机制的改革，优化审批流程和时限，加强有效监督管理。

 三是规划内容贪大求全，缺乏边界管束，尤其是缺乏自觉的功能定位和层级分工。虽然各个规划的主导内容有一定差别，但由于“职能连着利益”，为争发展话语权和监管影响力，各部门对规划“以我为主、为我所用”的功利性考量愈演愈烈。各类规划范围力求空间“全域覆盖”，规划内容力图“包罗万象”，导致规划空间重叠、内容重复，或者指向矛盾、功能抵触。由于缺乏有效约束的体制框架，难以对地方发展形成统一的开发指引，迫切要求法定各个领域的规划边界和重点内容，建立有效协同的运行机制。

综上所述，当前各类规划矛盾冲突的症结，在于缺乏一个由“顶层规划”统筹引领的有机结合、合理架构的规划体系。解决问题的关键，首先，是要以主体功能区规划为宏观基础和战略指导，整合城乡和土地规划等，形成一个统一的空间规划体系（十八届五中全会《建议》：“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’。”）。

其次，再以延长规划期限、强化空间内容的发展规划纲要为载体，把各领域的“总纲领、总布局、总管控”，有机地统一在“一本总规”和“一张总图”上，形成地区发展的“规划总龙头”。

最后，在此基础上和前提下，进一步建立一个定位准确、分工明晰的规划体系，以及一个权威高效、有序运作的规划协调机制，从而对各类规划进行统筹细分和衔接协调，确保实现“多规合一”。

二、“多规合一”实现的三剂“药方”

从表面上看，实行“多规合一”似乎是希望通过协调不同部门的规划，避免政出多门、无所适从的被动局面。但从本质上看，“多规合一”是我国经济社会发展到了今天，亟须将发展规划确定的“要做的事”，同空间规划确定的“在哪里做”，能在一本总规和一张总图上，得以统一和完整的体现。然后在这个“一”的核心统领之下，加强各规划间的横向衔接和协调，把国民经济和社会发展、以及国土开发和整治中的统和分、综和专、开发与保护很好地结合起来，以达致科学发展和可持续发展的理想境界。

所以，“多规合一”不是机械地将一个市县的各种规划简单叠加、一网打尽，只编一本规划，而是要通过对一地整体发展思路和空间布局的“融合归一”，为各个规划的编制提供一个“顶层设计”。“多规合一”后的“一本规划”，只能是一本战略性、基础性、统领性的总体规划，是一部总框架、粗线条、大空间尺度的综合规划，即“一本总规”。而“一张蓝图”，则是一张与上述总体规划内容相一致的、能形象展示规划思路和布局的宏伟蓝图，即“一张总图”。基于此，笔者就“多规合一”的试点工作，提出以下建议。

 第一、集中力量编好“一本总规”和“一张总图”。开化的规划体制改革，发端于“一本总规、一张总图、一套体系”的“三个一”总体构想。但作为突破口，还是选在了第一个“一”，也即“一本总规”上。这是因为，“一张总图”虽说可以另外成篇造册，但毕竟只是“总规”的形象描摹和生动展示，甚至在一定意义上，原本就是“总规”的配套“图件”。“总规”是神，“总图”是形。全套规划成果固然是要“神形兼备”，但“神”总是灵魂和头脑，而“形”则是躯干和四肢。两者的关系，并非简单的并列，更不可头脚倒立、主从颠覆。在总规、总图的统领下，其它各专项规划和空间规划，作为“一本规划”和“一张蓝图”的细化和实操化，大可以“各展所长、各得其所”。

第二、扎扎实实健全一个有效运作的协调机制。在目前规划体制改革尚未“到位”的情况下，如何很好完成编制“一本规划”、“一张蓝图”的任务，并切实做到总书记所期望的一本规划干到底、一张蓝图绘到头，“持之以恒加以落实”，必须要建立一个高规格、有权威的规划协调机制。这一非常设的协调机构，借鉴过往的成例，一般应由政府主官“挂帅”，常务副主官“出征”，同级人大和政协领导“辅佐”（在此特指在“总规”和“总图”已经权力机关审议通过的前提下），各主要规划所涉部门负责人参与。协调机构下设负责日常工作的办公室，由国家“多规合一”试点所涉及的发展、城乡、土地和环保四部门（现应调整为发展改革、自然资源、城乡建设和生态环境四部门）的分管负责人出任领导，其他相关部门人员参与。协调机制的主要职责，是向同级权力机关和上级行政机关，提交本行政区的“一本总规”和“一张总图”（草案）；根据审议通过和行政批复的“两总”，联合审议本行政区各类主要规划，并及时协调执行中的重大事项，推动其有效实施。

第三，坚定不移为推进“多规合一”改革试点创造一个良好外部环境。改革就是破旧立新，从一定意义上将，也是对不合时宜的“旧法条”进行“变法”。所谓试点，就是让你对既有做法有所改革、有所突破。既然给了你试点的“红帽子”，那就要用好、用足试点的相关政策。如若一切还是“外甥打灯笼——照舅（旧）”，那又何必授予您试点的“尚方宝剑”呢？总书记日前强调，“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效”。当然，改革也不是折腾，更不是胡闹，您要得讲明白“观照”和“探索”的道理来——就像总书记说的，“要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用”。在此前提之下，各“条线”主管部门更要有胆魄和智慧，跳出传统套路的条条框框，打破利益掣肘的“坛坛罐罐”，虚怀若谷、从善如流。

“前天”的国土开发，就是“昨天”的投资建设，也是“今天”的产业城乡，更是“明天”的生态环境。凡事必有前因后果及轮回报应，任何实体性发展的起点和原点，就是对既有自然界或者说是“老天爷”留给人类、留给我们的“国土和家园”部分或全部的改变，也即所谓的国土开发。基于国土开发行为科学管理而萌生孕育的“多规合一”改革，从根本上来讲，就是为了保护宝贵的国土空间资源和人类赖以生存的自然环境。

我们欣喜地看到，本轮机构改革以及相应的规划体制改革，很好地突出了这一价值导向，具有历史性意义。随着新设立的自然资源部正式挂牌运作，并将主体功能区规划、城乡规划一体纳入，国家统一的空间规划体系已取得重要突破。但是，后续包括和土地规划的关系，还有待于在部门内部进一步理顺；特别是和发展规划体系之间的关系，能否按照“一本总规、一张蓝图”的思路加以协调和落实，更有待于在体制机制上的改革深化。

“改革行至中途，我等仍须努力”！