中国国家高新区跨区域合作机制构建时间： 2016-11-30信息来源：李耕　作者：hjr_admin　责编：

　　[摘要]国家高新区是区域经济增长的重要推动力量，在促进产业结构调整、加快经济发展方式转变中发挥着不可忽视的作用。现代经济发展中的资源共享、产业分工与合作、区域经济合作都要求国家高新区深化跨区域合作。面对行政区经济政策阻隔、产业同质化、利益分配与补偿机制不健全等阻碍国家高新区跨区域合作问题，应该建立健全推动区域经济合作的政策体系、构建多方共赢的区域合作利益分配补偿机制、探索国家高新区跨区域合作共建模式。
　　[关键词]国家高新区；跨区域合作；利益分配与补偿机制
　　[中图分类号]F127    [文献标识码]A    [文章编号]1002—736X（2016）09—0043—04
　　[作者简介]李耕（1967—），男，广西南宁人，南宁高新技术产业开发区管委会主任，高级工程师，硕士研究生，研究方向：协同创新。
　　DOI：10.16331/j.cnki.issn1002—736x.2016.09.10
   
　　国家高新区经过20多年的发展，已经成为各区域乃至中国的科技创新聚集区、高新技术产聚集区、高端人才聚集区、战略性新兴产业聚集区、创新创业先导区等，其对地方经济和中国经济发展发挥着积极的动力引擎、引领示范作用。现阶段的经济发展更加注重资源共享、要素流动充分、产业分工深化，经济发展必然要走向区域合作。因为长期以来，中国传统经济发展模式下由于对资源的过度无序开发和对资本的过度追逐，一些地方政府在经济发展中形成的地方主义利益和政策体系进而造成的资源流动障碍、政策分割等已经严重阻碍经济的发展。国家高新区构建跨区域合作既符合中国区域经济发展战略的总趋势，体现了国家高新区自身可持续发展的内在诉求。
 
　　一、跨区域合作是中国国家高新区未来发展的重要途径
 
　　（一）资源共享要求国家高新区走向跨区域合作
 
　　资源共享、深化合作、协调和谐是中国经济发展的指导理念和重要方向，其体现了五大发展理念的深刻内涵。党的十八届五中全会提出的五大发展理念中的“开放”理念在另一个层面的含义就是要深化经济合作、促进资源共享，进而实现经济的互利共赢。随着中国创新驱动战略、战略性新兴产业战略、空间发展战略等的实施，国家高新区被赋予了更多利好政策，在经济发展中发挥着越来越大的作用，承担起越来越重要的使命，规模不断扩大，资源需求量持续增加是诸多国家高新区的共性问题。国家高新区所在区域的资源禀赋决定了各区域所拥有的资源优势各不相同，由此造成国家高新区必然会存在资源拥有度的差异化问题。而经济社会发展的实践证明，各自为政、单打独斗的经济发展模式缺乏足够的资源支撑，不利于优化资源配置，市场空间极为有限，已经不能适应现代经济发展的要求，也无法实现自身的可持续发展，而且还会造成浪费资源、恶性竞争等问题。一些地方的国家高新区之所以被诸多问题所困扰，一个重要原因就是由资源匮乏所造成的发展空间和张力受限。中国传统经济发展模式的弊端正在逐步显现，生态环境污染严重、资源消耗量大、区域经济发展“各自为政”特征明显等问题严重制约着现代经济的发展。国家高新区要更好地发挥推动区域创新、优化产业结构、促进区域经济增长等作用，必须由“独立发展”走向“联动发展”，通过推进和强化跨区域合作，整合资源，实现资源共享、优劣互补和互利共赢。
 
　　（二）跨区域合作有利于推进国家高新区的产业合作和分工
 
　　产业分工精细化、产业深度合作是未来经济发展的重要特征之一。这种产业合作并不局限于某一组织内部、区域内，而是一种更大范围、更宽领域的产业合作。科技创新、自然资源禀赋、地理位置、人才数量与结构等都是影响产业合作与分工的重要因素，这些因素对于不同国家高新区而言，它们的需求强烈程度和拥有程度必定存在差异，依托于国家高新区及其所在区域的有限资源，国家高新区的产业合作必定受到严重制约，唯有走出去，打破行政区域限制，拓宽合作渠道，做到优劣互补，才能获得更多的物质条件。而且，创新发展模式，提高资源的利用效率，延长产业链，优化产业结构，增强可持续发展能力已经成为后金融危机时代国家高新区亟需解决的问题。不管是国家高新区还是区域经济的发展，其可持续发展都必须以产业发展为基础，都需要完善产业链条，推动产业集群的发展。问题的关键是，产业分工深化和产业链延长化已成为现代经济发展的重要趋势，局限于国家高新区现有的技术、人才、资金、土地等资源，其产业发展必定受到严重阻碍，产业发展的张力极为有限。通过加强跨区域合作，既可以为相互之间的发展提供模式借鉴，各自拥有的特色资源和形成的优势产业，又可以为各国家高新区实现资源共享和延长产业链，在相互之间形成更加完善的产业集群奠定良好的基础，^①为国家高新区的健康可持续发展创造更有利的条件和更广阔的市场空间。
 
　　二、中国国家高新区跨区域合作的障碍分析
 
　　（一）行政区经济政策阻隔
 
　　行政区域的制度安排是区域经济合作的重要影响因素，国家高新区分布于各地方区域，其跨区域合作也必然受到该因素的影响。中国长期实行的是以资本为导向的传统经济发展模式和以区域经济发展效益即GDP为主要考核指标的地方领导干部考核体系。在这些政策的引导和驱动下，地方政府把行政区域边界内的利润最大化视为经济政策的核心追求目标，为了实现这些目标，很多政策的制定都是围绕如何实现区域效益最大化、如何保证区域利润最大化等来展开的。加上地方领导干部的评价考核机制和任用制度的缺陷，诸多地方政府领导往往更加注重的是地方利益、短期利益和政治升迁，^②而对地方自身资源禀赋、产业发展基础、国家经济发展趋势、经济发展规律等重视不足，甚至为了保护地方经济利益，防止区域外产业和企业的进驻而对本地产业、企业带来冲击，还制定了一系列保护政策，把自身置于“独立的狭小”的空间，形成了资源流动、产业集群和经济合作的巨大障碍。正如有些学者认为的那样，行政地区垄断的存在，使得地方政府为了追求本地的财政收入有着强烈的实施行政垄断的主观欲求，即保护本地在竞争中处于劣势的产业，导致行政区划体制成为包括国家高新区在内的跨区域合作的最大阻力。^③
 
　　（二）产业同质化弱化了国家高新区跨区域合作的动力
 
　　产业分工细化、资源互补与共享等是经济合作的重要条件。不同区域的国家高新区能不能进行合作、能不能形成利益共同体，很关键的要素就是其相同产业之间有没有形成紧密分工的产业链条，以及不同产业之间能否形成具有资源互补的完整产业体系。经过20多年的发展，中国国家高新区通过借助于良好的政策体系发展迅速，成为区域经济发展的重要推动力量和新的经济增长引擎。但是，一个不可忽视的问题是，对于诸多国家高新区而言，长期以来，其经济体量的增加和经济规模的扩大，起主导作用的是政府推动和由此制定诸多利好政策红利的释放，实行的是政府主导和主要依赖于政策推动的发展模式。这在国家高新区发展初期、各方面条件不够完善而且又亟需得到政策支持以破解竞争压力的情况下，是极为重要而且确实具有巨大推动作用的，但在当今经济发展合作日趋强化的时期，这种发展模式所呈现出来的弊端又是不可忽视的，而且已经形成巨大阻碍。另一方面，政府对国家高新区经济发展的推动方式、推动的效果又往往取决于其推动国家高新区经济发展的真实目的。问题的关键是，现行的地方领导干部考核评价机制的GDP导向性导致诸多国家高新区把短期内实现自身的经济增长率和规模作为核心目标，进而把抢政策、抢先机、抢资源等视为实现经济目的的重要途径。比如，对于一些国家政策重点发展的重大项目、产业，各国家高新区在未进行科学分析考证其自身的资源禀赋、科技能力、产业基础、产业发展导向等的基础上就急速上马、快速跟进，导致不同区域国家高新区出现严重的产业结构雷同、恶性竞争、浪费资源等问题。另一问题是，不同区域国家高新区存在产业低端的共性问题，很多国家高新区的劳动密集型企业仍然占有较大比例，研发、设计、市场营销、品牌等环节相对薄弱，产业链不完整，上下游企业关联度较低，而且相互之间的企业在产品、价格、管理、营销模式等方面都存在着严重的同质化。^④
 
　　（三）利益分配与补偿机制缺陷导致国家高新区跨区域合作动力不足
 
　　利益分配是任何合作最为关键的问题，现实中各国家高新区的跨区域合作难以推进的一个重要原因是没有在区域与区域之间、区域与高新区之间、高新区与高新区之间没有形成合理的利益分配和利益补偿机制。尽管从整体上看，不同区域的国家高新区通过对相互之间的资源进行重新整合, 提高了国家高新区整体效益，但在资源整合过程中，各国家高新区之间的利益格局已经发生相应变化，国家高新区内部不同企业之间的受益程度、受益时间、受益保障性各不相同，由此带来的影响成为各国家高新区合作决策的重要因素。此外，国家高新区跨区域合作的利益分享与补偿是一项复杂的制度体系，并非是独立的、简单的经济利益分配，而且还包括利益补偿方式手段，利益补偿内容、范围、对象、标准，利益补偿基金筹集渠道，利益补偿实施等方面的制度安排。显然，国家高新区在跨区域合作中，这个问题并没有解决好，甚至出现了一定程度的制度真空，^⑤导致相互之间的合作动力不足。
 
　　三、中国国家高新区跨区域合作的政策设计
 
　　国家高新区跨区域合作是国家高新区对自身资源有限性、产业发展局限性和长远发展的应对与谋划，是中国空间发展战略的重要组成部分，是区域经济联动发展的重要问题，需要增强大局意识、全局观念、长远视野，完善区域经济政策体系，消除区域经济发展壁垒，建立健全区域合作的利益分享和利益补偿机制，选择科学的合作共建模式。
 
　　（一）建立健全推动区域经济合作的政策体系
 
　　国家高新区作为区域乃至中国的科技创新聚集区、高新技术产聚集区、高端人才聚集区、战略性新兴产业聚集区、创新创业先导区等，其对地方经济和中国经济发展发挥着积极的动力引擎、引领示范作用。在产业分工日益深化和产业合作不断增强的当今时代，国家高新区必定要转向更广泛、更深入和更持久的合作，这是国家高新区自身可持续发展的内在需求，又是区域经济发展和中国合作经济不断推进的重要体现。区域经济合作，除需完善基础设施、提供区域公共物品等硬件外，更应构建有效规范的以动力机制、协调机制、利益分配机制和补偿机制为主要内容、机制运行的制度规范为辅的区域经济合作机制。^⑥国家高新区的跨区域合作首先要解决的是区域政策壁垒的消除问题，为国家高新区的跨区域经济合作创造有利条件。各国家高新区管理层和区域政府部门要放眼全球，在国家、区域发展大势中找准定位，深刻认识到全球区域经济合作对推动地方经济发展的积极推动作用和发展趋势，应摒弃“各自为政”“单独作战”的错误发展观，打破行政职能的划分和条块分割，积极推动区域公共基础设施建设，建立资源要素充分流动的通道，为国家高新区跨区域合作创造良好条件。要通过完善财政、税收、工商、土地、金融等政策体系，引导区域外的企业进入投资，形成包括战略性新兴产业在内的高新技术产业投资的激励机制。建立区域政策共享机制，包括产学研合作政策、创新成果转化应用政策、产业转移政策、资源共享政策、利益分成政策，^⑦通过政策的融合共享构建国家高新区跨区域合作的良性生态。
 
　　（二）构建多方共赢的区域合作利益分配补偿机制
 
　　国家高新区跨区域合作是一项复杂的系统工程，涉及多方面的利益诉求。利益的追求和满足是经济行为的动机，这对于国家高新区的跨区域合作同样如此。科学合理的利益共享机制是国家高新区跨区域合作的前提，现实中不管是国家高新区的跨区域合作还是其他形式的区域经济合作，难以推进或者合作成效有限及缺乏可持续保障的重要根源就在于没有形成科学的利益共享和分配机制，或者所制定的利益共享和分配机制没有能够得到一以贯之地坚持。其一，在推进国家高新区跨区域合作中，要注重发挥各国家高新区的创新资源优势、产业优势、人才优势、政策优势等，强化各国家高新区的优势互补性，根据合作方在合作共建中的要素投入程度、潜在风险、承担的主要责任等，探索建立有利于发挥各自优势，有利于满足各自利益诉求，有利于推动合作方共赢发展的利益共享机制。^⑧其二，建立国家高新区跨区域合作利益补偿实施机构。利益补偿实施机构主要职能就是专门负责合作过程中的利益分配、协调、补偿等日常工作，为实施合作利益补偿提供组织保障。机构成员可以由具体参与合作的国家高新区负责人、国家高新区所在区域的相关政府部门以及有关法律机构人员等组成。考虑到国家高新区跨区域合作利益补偿不仅涉及高新区本身内部企业之间的利益补偿问题，而且还涉及不同国家高新区及其所在区域间的共同利益补偿问题，补偿关系复杂，涉及主体多，利益诉求差异大；在利益补偿过程中不仅要确定利益补偿内容，而且还要识别利益补偿主体、把握利益补偿标准、确立利益补偿方式和手段、计算利益补偿金额和核算利益主体损失等，所以在组织结构上，利益补偿实施机构应采取矩阵式组织形式，以此明确各职能部门的责权利关系。^⑨
 
　　（三）探索国家高新区跨区域合作共建模式
 
　　国家高新区跨区域合作的基本出发点是解决其自身发展的需求问题。如前文所述，不同区域的国家高新区的自然禀赋、发展基础、技术水平、产业结构、产业发展方向具有一定差异性，如有的国家高新区创新能力较强但产业结构不够合理；有的国家高新区劳动密集型产业比重较大，而战略性新兴产业和现代服务业相对滞后；有的深受土地空间困扰，发展空间狭小……针对自身的需求特点和缺陷，实行跨区域合作就是要解决这些问题，提高国家高新区的整体发展水平。因此，国家高新区在推进跨区域合作过程必须结合自身实际、发展方向和现实需求，选择双方互补性强的国家高新区进行合作，并探索创新适宜不同需求的合作模式，有针对性地进行需求对接，最大限度地满足两地合作的多元诉求。与此同时，国家高新区发展的实践表明，政府的引导和推动在高新区发展中的作用是不可忽视的，国家高新区的跨区域合作应该成为区域经济合作的重要组成部分，并纳入区域经济合作的战略部署获得政策支持，充分发展政府部门的统筹、组织、协调功能解决好国家高新区跨区域合作的区域经济政策壁垒。当然，政府在推动国家高新区跨区域合作中并不能完全依靠行政的手段、按照“一厢情愿”的做法来推动，而是要遵循经济发展规律和产业发展规律等，与市场化运作方式来构建国家高新区跨区域合作高效的运营机制。
 
　　（四）建立合作共享机制，增强国家高新区协调发展能力
 
　　国家高新区跨区域合作建立合作共享机制，既是提高资源配置效率的要求，又是对国家高新区之间合作与协调发展的深化。一是建立信息、资源共享平台。不同区域的国家高新区之间或者区域与区域之间，应充分利用现代信息网络技术，建立信息、资源共享的网络平台，以此降低交易成本，拓宽合作的空间和增强发展的能力。二是建立技术研发和科技成果转化合作机制。不同区域的国家高新区的产业优势、科技创新资源、产业发展水平等各不相同，各国家高新区应结合实际，选择重点，整合资源，加强技术交流与合作，建立科技创新联盟，对重点项目和技术进行攻关，相互引进技术，对具有共性的项目开展广泛合作，提高技术创新水平和科技成果转化能力。三是建立国家高新区管理层定期交流机制。各国家高新区管理层之间应定期进行交流，探讨国家高新区及区域高新技术产业发展规划，形成国家高新区协调互动发展的共识并制定相关的发展规划，广泛发展合作。^⑩
 
　　注释：
　　①⑩陈盛祥《后金融危机时代高新区协调发展研究——以广西高新区协调发展为例》，载于《改革与战略》2010年第10期第122、123页。
　　②③查日升《产业集群跨区域合作的机制和模式研究》，载于《现代产业经济》2013年第3期第33、34页。
　　④高丽娜《跨区域创新合作的内涵、方式及空间特征》，载于《学术论坛》2012年第12期第136页。
　　⑤林民书、刘名《区域经济合作中的利益分享与补偿机制》，载于《财经科学》2012年第5期第66页。
　　⑥郝寿义、程栋《长江经济带战略背景的区域合作机制重构》，载于《改革》2015年第3期第66页。
　　⑦丁飞燕《建立京津冀国家高新区联盟推动园区协同发展》，载于《中国高新技术产业导报》2016年1月11日。
　　⑧李学杰《跨区域合作共建创新示范园区的思考》，载于《合作经济与科技》2014年第1期第22页。
　　⑨李桢、刘名远《区域经济合作利益补偿机制及其制度体系的构建》，载于《南京社会科学》2012年第8期第26页。
  　　[1]程永林.区域合作、利益协调与机制设计——基于泛珠三角与东盟跨边界次区域经济合作的研究 [J]. 东南亚研究，2009，（2）：32—37.
　　[2]邓淑华. 国家高新区区域合作中心建设有序推进 [N]. 中国高新技术产业导报，2014—05—12.
　　[3]郭洪. 跨区域创新合作模式研究——以中关村为例 [J]. 北京社会科学，2014，（5）：124—128.
　　[4]黄润斌. 区域经济发展驱动与高新区发展战略转型探析——以南宁高新区为例 [J]. 改革与战略，2015，（1）：115—118.
　　[5]汪涛，李祎，汪樟发. 国家高新区政策的历史演进及协调状况研究 [J]. 科研管理，2011，（6）：108—115.