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美国财产税立法限制对我国房地产税立法的启示时间: 2017-01-28信息来源:唐明 李欢 作者:hjr_admin 责编:

DOI:10.14115/j.cnki.zgcz.2015.11.037

  作为世界上最古老的税种之一,房地产税(财产税)的立法与改革有许多国外先例可循。美国财产税历史悠久、成熟完善但却面临着日益衰落的前景,其经验对拟进行房地产税立法改革的我国有诸多可借鉴之处。

  一、美国财产税多次立法限制导致财产税衰落

  美国财产税已有200多年历史,各州财产税法律历经多次修订完善,征纳税的每个环节都有法可依、公开透明,但仍受到美国民众的广泛诘难和指责,更是引发了多次抗税革命,通过的立法限制导致了财产税的衰落。

  第一次大规模财产税立法限制发生在1933年的经济大萧条时期。1929—1932年公众收入减少了一半,而财产税收入弹性小税负稳定,导致财产税占纳税人收入比重大幅提高,1931年竟然高达11.3%,这引发纳税人强烈不满。美国全国大约有3000—4000个地方同盟发起了税收改革,导致有16个州通过财产税税收限制法案,对财产税规定税率上限并设置财产税优惠政策。同时,一些州调整了税收结构,加强销售税和所得税,减少对财产税的过度依赖。上述措施缓解了居民的财产税税收负担,到1940年财产税在纳税人收入中的比重下降到5.8%。

  第二次大规模财产税立法限制发生在20世纪70—80年代的经济滞涨时期。通货膨胀导致房地产价值上涨过快,居民收入增长却停滞,而地方政府并没有随之降低税率,公众财产税负飙升,来自私人业主的财产税比重由1970年的34%升高到1978年的44%,由此引发了对财产税的收入、税率与评估价值等的全面限制。1978年第13号提案即“人民倡议限制财产税”宪法修正案在加利福尼亚州的通过,成为现代财产税限制的开始,并在美国其他州引发连锁反应,其影响力持续至今。比如,堪萨斯州在1970年实施财产税总体收入限制法案,亚拉巴马州在1972年实施了财产税总体税率限制法案,马塞诸萨州在1980年实施了“21/2法案”,卡罗来多州通过“纳税人权利法案”等。据统计,2006年美国共有34个州实行财产税税率限制;29个州对财产税收入进行一定限制;有20个州对评估价值增长也有限制规定。第二次财产税限制立法的范围之大、手段之多可见一斑。美国地方政府财产税占其一般财政收入比重由1927年的68.8%下降至2006年24.69%。

  近年来,美国民众对财产税改革仍争议不断,佛罗里达、乔治亚、印地安那等一些州着手新的立法改革。为防止地方政府违背居民意愿提高财产税收入,印地安那州的立法者将财产税征管权限由地方上移至州政府。该州税收筹集委员会提出长短期两个方案:短期方案将住宅财产税在2009年消减35%,居民财产评估增值率限定在1%以内、商业财产限定在3%,以州政府指定的估价员代替县、镇选举的估价员,部分学校教育支出转移至州;长期方案是州政府将销售税税率由6%提高至7%,以当地居民6年期平均收入增长率来限制地方政府财政支出增长率。2009年10月,佛罗里达州议会通过了税收改革方案,将家庭住宅税收免征额由2.5万美元增加到5万美元,采纳“保护家园倡议”关于税收限制和减免税的建议。乔治亚州最为激进,该州通过作为宪法修正案的GREAT提案(Georgia's Repeal of Every Ad—Valorem Tax),主张废除财产税,提出增加销售税来取代财产税。即提高销售税税率、取消所有销售税减免项目,以增加的销售税来弥补财产税减少的税收收入。在民众普遍抱怨甚至要求废除的压力下,美国的财产税前景堪忧。

  二、美国财产税立法限制的原因分析

  美国财产税在规范、完善的过程中缘何成为“文明社会最糟糕的税收”?实质上,财产税(房地产税)具有“双刃剑”属性,具备突出优点同时又蕴藏极大缺陷,优点与缺点同出一源。

  (一)税基稳定、税负公平却有悖于量能负担原则。由于房地产的稀缺性、固定性、持久耐用和保值增值等特性,房地产税收入弹性波动很小,税基充裕稳定且呈增长趋势,能担当地方主体税种,倍受地方政府的青睐。税源稳定和逆周期性是房地产税的突出优点,但从美国立法限制历史看,在经济萧条、失业增加、收入下降时房地产税仍保持稳定,违背了量能负担原则从而引发抗税运动。一般情况下,个人和家庭的税负承担能力与房地产价值正相关,因此依据市场价值评估征税能解决“谁有能力谁纳税”这一核心问题,体现了纵向公平。但是,房地产税是对财富存量——房地产价值征税,而纳税必须用当期的收入流量,属于典型的税基与税源分离的税种。实践中,房地产的价值与个人和家庭的收入变动趋势并不完全一致,这主要出现在离退休、经济状况恶化的家庭以及通货膨胀或房价超过经济基本面存在泡沫的城市等。出现上述情况,则会导致纳税人税负与收入流量、支付能力不匹配,仅仅与财产的市场估价相匹配的问题,纳税人福利状况无疑会恶化。美国历史上发生两次大规模的针对财产税的税收革命,皆由该税税基与税源相分离特性引发,均以降低财产税占纳税人收入比例结束。

  (二)发挥“溢价归公”功能、良好的受益税与高昂的征纳成本并存。房地产税是对因政府公共支出资本化而使房地产增值的部分课税,以实现政府对房地产增值的捕获来为公共服务融资,可以作为地方政府提供多种公共产品的价格,能较好地符合公平、受益的原则。从本质上讲,房地产税可视为公众支付给辖区基层政府所提供特定服务(bundle of services)的价格,是最为典型的受益税。但与此同时,房地产税对财富的存量征收以市场价值定值,其征收管理存在特殊的信息成本和财产价值的重估成本,且必须由纳税人主动缴纳,这带来了高昂的征纳成本。来自荷兰一项比较研究发现,财富税的管理成本占其收入的26.4%,而所得税的管理成本仅为4.8%,财产税的征纳成本远高于其它税费。在美国长达数十年的财产税限制立法中,纳税人联盟主张的用销售税和所得税替代财产税的主张在多个州通过议会立法,这表明联邦政府和州政府为降低财政收入的边际成本,愿意以更多的个人所得税、销售税和更高的财政赤字筹集的资金去补助地方政府削减财产税。

  (三)税负高度透明、有利于地方自治但却极易引发纳税人不满。房地产税是看得见、有形的,通常一次性付税总量大且税负明确。一般来说,税负透明能让公众和政府同时清晰地意识到以该税收筹资公共项目的成本与收益,这既可以促进政府政务公开,不断提高财政支出效率,又可以促使民众参政议政,极大地降低监督政府的成本,有助于地方自治和改善基层民主政治。但看得见的财产税很难令纳税人欣然接受,易于引起纳税人的抱怨和不满。美国民众每次发起的财产税立法限制,从现象上看虽然都因财产税负担重而引发,但以财产税融资的地方政府同时也提供了优质的公共服务。因此,笔者认为,这其中发出的信号可能是,高度透明的财产税作为地方公共服务的价格信号,使得民众对地方公共服务“性价比”和财政收支效率十分敏感。随着财产税的增加,公众对地方政府的期望就越高,也越容易引发矛盾。

     三、美国财产税立法限制对我国的启示

  美国财产税的兴衰皆与其自身特殊属性息息相关,我国正酝酿房地产税立法改革,认识到这一点并做相应的立法准备工作显得尤为重要。

  (一)房地产税税制设计必须高度重视公平和能力原则。美国财产税倍受指责除了负担过重外, 未能很好坚持公平和力原则是另一重要原因,主要是房地产税税源与税基相分离的属性导致。目前美国各州已采取诸如减税和免征、“断路器”(circuit—breakers)税收抵免、延期纳税和分类税率等一系列税收优惠政策,将财产税税负与纳税人的收入挂钩,使其尽可能符合公平和量能负担原则。可以预见,我国的房地产税立法除了受房地产税自身特殊属性制约外,还面临着各种不同产权的房产纳税人的负税能力不同,收入差距及财产差距日益拉大等情况。另外,随着工业化和城市化迅速发展,我国城市居民拥有的住房价值大幅提升,而拥有增值住房家庭的收入却未必相同幅度或成正比例地提高。所以,立法者应充分考虑上述因素,在确定房地产税的课税对象、税基和税率,设计相应的税收减免、扣除、优惠机制等方面,兼顾公平与能力原则。同时,应改变目前沪渝房产税试点方案中税收优惠“普惠制”,房地产税税收优惠政策的目的应主要用于解决纳税人税负与纳税能力不相匹配的问题,使其税负尽可能与纳税人的支付能力相匹配,并增强法律的公平性和稳定性。

  (二)要建立适合我国国情的直接税征管机制。相比所得税和流转税,财产税征纳成本偏高,这也是导致美国财产税衰落的最直接原因。沪渝试点之所以将课税房产限制在增量房和极少数存量独栋别墅且暂以交易价格计税,也是因为仅对增量房产的交易价格计税可以“节约”房地产税征管中确定纳税人的信息成本和确定计税依据估价成本,但这仅是权宜之计。随着新购住房逐步成为存量住房,如果要实现房地产税的可持续性,并把其打造成为地方财源的支柱,势必将对存量住房和增量住房一并征税。因此,我国一方面要完善收集整理房屋信息、评估价值以及逃税惩罚等机制,另一方面要逐步建立面对广大自然人纳税人的直接税(包括个人所得税自我申报、房地产税和遗产赠与税等)的征管机制,以主动适应将来税制结构调整的变化规律。值得注意的是,2014年《税收征管法》修订草案诸多变化已经在为向个人征收直接税“开山铺路”。新修订的征管法明确要建立针对自然人的纳税识别号;明确对个人大额现金使用做了限制;增加了个人征税系统等内容。这意味着个人的工资、薪酬、不动产等收入,以及个人在银行、保险、证券等部门的财产将被税务机关所掌握。随着不动产统一登记工作的开展,我国个人财产信息拟全面联网查税,公民将有终身不变纳税识别号,税务机关将全面掌握个人和家庭的不动产等财产和收入信息,这将为房地产税有效征管奠定坚实基础。

  (三)房地产税的改革绝不仅仅涉及价值评估、信息共享与征管水平等技术性问题,还与打造透明规范的地方预算公开、实现地方治理能力现代化等有深层次的关系。从税收理论和国际经验看,让房地产税“扬长避短”的首要条件是将该税设置为实质意义上的受益税。在我国,房地产税受益税性质的运行必须依赖于政府——纳税人服务机制的建立与完善,是对地方政府治理能力的重大考验。如,房地产税收全部用于辖区内公共服务,不仅要求政府公开房地产税的全部收支明细情况,还必须建立相关制度使得公众有机会和能力参与到房地产税的收支决策过程。只有当纳税人不再只是“税款缴纳者”,且同时享有对税收收支的监督权时,针对居民住宅开征房地产税才能顺利通过并取得预期效果。

  【本文系国家社会科学基金项目“经济社会双转轨背景下中国房地产税改革的制度环境研究”(11CJY091);国家社会科学基金重点项目“财政政策和信贷政策与产业政策的协调配合研究”(12AZD035);国家社会科学基金项目“中国式财政分权的区域经济效应与完善地方税体系研究”(14BJY159)的研究成果阶段性成果】


(作者单位:湖南大学经济与贸易学院)
 
责任编辑    张敏