香港的住房保障制度及其启示时间： 2017-01-28信息来源：陈诗雨　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.14115/j.cnki.zgcz.2015.21.029

　　香港人稠地狭，常住人口高达600多万，房价非常昂贵。高房价背景下，如何妥善解决中低收入家庭的住房问题，是香港多年来一直面临的一个严峻问题。从1953年开始开展住房保障以来，住房保障制度被认为是香港发展的基石。当前，香港的公屋（相当于公租房）超过72万套，居住人口超过200万人，约占全港人口的30%，此外还有约18%的人口居住在购买的居屋（相当于经济适用住房），住房保障覆盖面合计约48%。回顾总结香港住房保障的历史和经验，对于完善住房保障制度具有重要的参考借鉴意义。

香港住房保障制度的发展历程

　　上世纪40年代，大量国民为躲避战火涌入香港，导致临时搭建的铁皮屋、木屋等寮屋数量激增。这些拥挤、简陋的居所，环境恶劣，火警频生。为解决灾民的居住问题，香港开启了住房保障工作，经过60年的发展，香港已经形成了比较成熟的住房保障体系。总体来看，香港的住房保障工作大体可以分为三个阶段：

　　一是住房保障起步阶段（1953年至1972年）。1953年，石硖尾寮屋区在圣诞夜发生大火，超过5万名居民一夜间失去家园。1954年，香港政府在火灾原址新建多幢两层高的平房，临时安置无家可归的灾民。随即政府又斥资兴建了8幢筒子楼式的廉租屋，安置火灾灾民。为解决中低收入家庭的居住问题，香港政府决定开展系统的“徙置计划”，并设立香港屋宇建设委员会专门负责此项工作。1961年，正式推出廉租屋计划，提供质量较佳的租住房屋，并逐步改善屋内设施，设置独立卫生间和露台。1971年，香港建成首个规划完善的公共屋邨社区——华富邨，设有商场、学校、巴士总站以及其他社区配套设施。

　　二是住房保障政策探索试验阶段（1973年至2003年）。1972年香港政府宣布启动十年建屋计划，目标是在1973年至1982年间为180万人提供有独立设施的居所。为实施这一计划，1973年香港专门制定了《房屋条例》，重组原来负责公共房屋的多个机构，成立了房屋委员会。这一阶段，香港除了建设用于出租的公屋外，还实施了一系列住房政策，如1976年的“居者有其屋计划”（建设直接出售给符合条件家庭的居屋）、1988年的“自置居所贷款计划”（向符合条件的家庭提供贷款资助购买商品房）、1998年的“租者置其屋计划”（建设允许承租人先租后买的公屋）、2001年的“长者租金津贴计划”（向符合条件的长者发放租赁补贴以租住私人楼宇）等等，探索了公屋、居屋、租赁补贴、贷款资助、租转购等多种住房保障方式。其中，居屋原则上按低于市场价的30%销售给保障对象，从实际执行情况看，各区域居屋折扣率在21%—53%不等，平均在45%左右。购买人可以购买两年后将居屋卖给其他符合条件的保障对象（无需补缴差价），也可以购买五年后在公开市场上出售。在公开市场上出售的，需要按照购买时的折扣率乘以转让价款的金额向房委会补缴价款。

　　三是住房保障政策成熟稳定阶段（2003年至今）。2002年，香港政府发布《公营房屋架构检讨报告书》，对之前的多项住房保障政策进行了反思，对政府的住房政策进行重新定位，明确政府的责任是“维持公平和稳定的环境，让私营物业市场可以持续健康发展，同时为没有能力租住私营房屋的人士提供资助公共房屋”。2003年开始，香港宣布终止执行居屋、租赁补贴、租转购、贷款资助等政策，已有或剩余居屋、补贴等继续执行原有政策，新的中低收入家庭的住房困难问题全部通过出租公屋来解决。

香港公屋制度的主要做法

　　（一）关于保障对象。香港主要从住房、收入与资产、身份等方面来界定公屋保障对象的范围。一是住房条件，要求无房。规定申请人及其家庭成员在香港没有拥有或者与他人共同拥有任何住宅物业，未签订任何购买住宅物业的协议，未持有任何拥有住宅楼宇的公司50%以上的股权。二是收入资产条件，按照家庭人口数量的不同，对1至10人以上的家庭分别规定了不同的收入限额和总资产限额。以三口之家为例，2013年的月收入限额为18310元（人民币），相当于2012年香港家庭月收入中位数2万元的90%左右，总资产限额为37.4万元（人民币）。三是身份条件，要求申请人及其家庭成员必须现居于香港并拥有香港入境权，且至少一半成员在港居住满7年。

　　（二）关于规划、建设与运营。香港非常重视公屋的规划与建设，尽力让居住者感到舒心。早期的公屋主要解决基层市民最基本的住房需要，生活配套并不完善。经过多年的发展，香港公屋的品质已有显著进步，在设计新社区时更会主动收集公众意见，增强居民归属感。一方面注意将公屋社区建在交通便利的地区，另一方面还特别重视在公屋社区建设商场、菜市场、学校、图书馆、无障碍设施等生活服务设施，并优化环境。公屋的户型均为小户型，但注重户型设计，越来越人性化，最早的公屋没有厨房和卫生间，后来设施逐步齐全。在投入、运营方面，1988年之前，公屋由政府无偿拨付土地兴建，并通过拨出资本和贷款提供资助。1988年后，香港政府不再给公屋建设注入资金，只是提供免费土地。房委会自负盈亏，其收入主要来自于住户和商户的租金以及自身的投资。2000年之前，房委会负责所有公屋的运营管理，2000年之后，公房租赁合同事务管理仍由房委会负责，部分物业管理采用外包方式。住户的租金全额上缴房委会，由房委会向物业管理服务公司划拨物业管理费。

　　（三）轮候与分配规则。香港房委会设有公屋轮候册，以便为符合资格的申请人分配入住公屋。香港严格按照申请登记的先后次序确定分配顺序，在分配公屋时，由主管部门按照申请人的家庭人数、代际结构及公屋分配标准，以计算机随机方式从可分配的公屋中选择公屋进行分配。申请人一共有三个配屋建议（每次一个），未具可接受理由而拒绝所有三个配屋建议将被取消申请，一年后方可再次申请。在严格按照申请先后顺序分配的同时，香港也对一些符合公屋申请条件的特殊人群实行优先分配，包括高龄人士（60岁以上）、受清拆影响居民、严重疾病弱能、家庭暴力受害者等。其中高龄人士优先分配政策分为高龄单身人士优先配屋计划、共享颐年优先配屋计划（两位60岁以上老人共同申请一套住房，可无亲属关系）、天伦乐优先配屋计划（年长父/母与年轻人共同申请一套公屋或者申请两套就近公屋，但年轻人必须承诺照顾老人，否则终止租约）三种情况。

　　（四）关于租金标准。香港没有参照市场租金的一定比例来确定，而是根据所有租户家庭收入的整体情况来确定一个统一的标准。2007年以前，香港根据租户家庭收入中位数的10%来确定租金。2007年，香港修改房屋条例，确定了新的租金调整机制。由房委会根据租户家庭收入指数的变动进行上调或下调，每两年调整一次（由房委会随机抽取1000户住户家庭进行收入调查，确定收入指数变动幅度）。如上调，须按照收入指数的升幅而调加，或增加10%，取其增幅较小者。香港房委会认为，新的租金调整机制更为灵活，紧贴租户负担能力，并有助于促进公屋的长远持续运行。对于支付租金有困难的家庭，香港进行“租金援助”，根据不同情况可减免一半租金或者四分之一租金。确定援助对象的条件包括年龄、收入两个方面，长者家庭（全部成员年满60岁）和非长者家庭条件不同；同时，按照家庭收入占公屋申请收入限额的比例，或者租金占家庭收入的比例的不同，享受不同档次的补贴。此外，为了保证真实性，接受租金援助的家庭每年需接受房委会的审查，以确定是否继续援助。同时，为了促进年轻人努力工作，非长者家庭连续三年接受援助后仍需援助的，须迁至租金较为低廉的公屋；如拒绝调迁，将不再获得援助。

　　（五）关于公屋的使用管理。香港对公屋承租人管理较为严格，承租人滥用公屋，除会被终止公房租赁合同外，还可能会被提起公诉。滥用公屋的行为包括长期闲置、分租或转租、作非住宅用途、进行不法活动等。公屋的承租人可以对房屋进行装修，但需经过批准并遵守相关规定。此外，对于日常居住的管理也比较严格，香港从2003年起实行“屋邨管理扣分制”，公屋居民违反有关管理要求将被扣分，如两年内扣满16分将被终止公房租赁合同。承租人未能按期缴付租金，房屋署会根据情况，建议承租人申请租金减免或者向社会福利署申请援助；无正当理由长期欠租的，将会被终止公屋租赁合同。公屋租赁合同被依法终止的，房屋署会向承租人发出迁出通知书。承租人可以向上诉委员会提出上诉，如果未上诉或者上诉被驳回的，房屋委员会会立刻启动收房程序。承租人确无其他住房的，房屋署会安排其入住临时收容中心。

香港住房保障制度的启示

　　一是保障基本。一方面，从收入、住房条件对保障对象进行严格限制，另一方面，公屋分配的面积标准很低，真正立足于保基本需要。二是注重品质。公屋虽然房屋面积较小，但内部设施齐全、外部配套完善，生活便利。三是分配公平。保障房分配过程中杜绝暗箱操作、权力寻租等现象，建立健全公开公平公正的保障性住房分配机制。四是人性关怀。在公屋分配上，充分考虑承租家庭的代际结构，并根据具体情况给予选择、调换的机会；在公屋租金标准上，充分考虑承租人的承受能力；此外，还在众多细节上体现出对年长者、弱者的人性关怀。五是管理严格。对于骗租公屋、骗取租金援助的行为采取零容忍态度，对公屋的日常使用也进行严格要求。