探索小产权房治理之路时间： 2017-03-29信息来源：郑义　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.02.017

?　　从法律角度看，小产权房不是一个规范性概念，而是社会生活中一种约定俗成的称谓。对于小产权房的界定，目前还没有一致意见。国土资源部、住房和城乡建设部等有关部委文件中，将小产权房定义为：未经规划许可、未缴纳土地出让金，在农村集体所有的土地上建设并向集体组织以外居民销售且国家房管部门不颁发产权证的房屋。
 
　　小产权房产生及治理过程
 
　　我国城乡二元土地制度是小产权房问题产生的制度原因。而城乡二元土地制度之所以产生，是因为依照相关法律法规，与国有土地相比，集体土地的权能并不完整。集体土地所有权和使用权作为一种先天不足的物权使集体土地上的小产权房自建设之初便存在产权缺陷问题。
 
　　由于涉及百姓住房大事，所以小产权房一直备受社会舆论关注。但小产权房违反了国家法律，还可能会对农民权益和耕地保护产生冲击，政府对此一直持反对态度。2007年住建部门发布的《关于购买新建商品房的风险提示》指出，不允许在集体土地上进行房地产开发，不允许集体土地上建设的房屋向本集体组织以外成员销售，城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。2009年国土资源部《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，要求地方政府坚决叫停各类“小产权房”。2013 年，国土资源部、住房和城乡建设部联合发出紧急通知，要求坚决拆除一批小产权房，并追究有关责任人的责任。
 
　　小产权房的治理困境
 
　　在国土资源部等部委重拳出击下，小产权房的违法势头得到了有效控制，但其存在的土壤依然没有完全铲除，仍有死灰复燃的风险。小产权房治理陷入困境，主要原因在于：
 
　　小产权房的“家底”不清
 
　　农村集体土地登记确权工作是小产权房排查摸底的基础。回顾2010年～2014年5年间的中央一号文件，其中有4年均提到集体土地确权登记工作。中央对农村集体土地登记确权工作的重视，一方面说明其是农村土地管理的基础性工作，另一方面也说明我国尚未建立完善的集体土地确权登记制度，导致无法对全国范围内小产权房的规模、数量、分布等给出准确而权威的统计数据。
 
　　小产权房建设名目繁多，主要可以概括为以下三类：一是村委会单独或者联合开发商，利用“撤村并居”的时机，在宅基地上建设房屋并对外销售形成的小产权房；二是村集体在本村的集体土地上集中建设农民住宅楼时，超审批范围扩大建筑面积后，将该部分房屋向本集体组织以外人员销售形成的小产权房；三是在农业观光园区等现代农业开发的过程中，将一部分房屋以配套用房的名义建设并对外销售而形成的小产权房。变相建设的乱象，使小产权房夹杂在合法的农村集体房屋中，排查摸底工作不仅仅要审核土地的权属及房屋建设的相关手续，还要对集体房屋的购买人进行一一甄别，导致难度巨大，这无疑给排查摸底增加了更多困难。
 
　　利益诱惑致使小产权房建设屡禁不止
 
　　随着这几年城市房价高涨，一些中低收入人群被挤出购买商品房的行列，被动购买小产权房解决居住问题。以2011年对武汉市中胜村、曙光村、米粮村等30个城中村的实地调查为例，小产权房的出售价格以每平米2000元～3000元为主，而武汉市主城区商品住宅销售均价近7500元/平方米。同年武汉市农民人均年度纯收入只有9800元左右，房价收入比突破9.0，商品房价格远远超出了当地一般家庭的实际购买能力。小产权房与商品住宅的巨大价格落差，使购买小产权房的行为得以持续，其带来的强大“羊群效应”进一步活跃了小产权房交易市场。
 
　　旺盛需求所带来的利益诱惑，使出售小产权房的冲动无法抑制。对武汉城中村的调查显示，小产权房开发投资来源中，本地乡镇企业占48.04%，村民委员会占15.28%，乡镇政府占13.32%，三者合计约为76.64%。可以看出，农民、村集体、乡镇政府、企业在小产权房问题上具有一致的利益，多者联盟的关系已经形成。不打破四者之间共享盈利的合作模式，小产权房的开发建设不可能令行禁止。
 
　　将小产权房纳入保障房体系的设想
 
　　以用途管制和建筑标准作为分类原则，小产权房可分为三类：建在农用地之上（包括耕地及基本农田）且不符合建筑标准的；建在集体建设用地之上（包括宅基地）但不符合建筑标准的；建在集体建设用地之上（包括宅基地）且符合建筑标准的。对于建设在耕地特别是基本农田上的小产权房，无论是否符合建筑标准一律予以拆除，对此各界基本上无争议。但对建在集体建设用地之上且符合建筑标准的小产权房是否应该以拆除处置，理论界对此争议较大，此类小产权房也因此成为治理的难点。比如：深圳市、南京市等城市，把这类存量的小产权房作为“历史遗留问题”进行处理，补缴土地出让金后，可以进行确权，办理初始登记，核发房地产证。石家庄市等城市，把在建的这类小产权房予以没收，没收后的住宅用房作为保障性房源，产权归政府所有。
 
　　对于集体建设用地之上且符合建筑标准的小产权房，拆除是社会资源的极大浪费，而补缴土地出让金的处置方式，其成本无疑直接转嫁给小产权房的实际使用人，一旦他们无力承担或不愿意支付，该处置方式也很难真正实施。另外，补缴土地出让金让小产权房“转正”，会给市场释放出极其危险的信号，使小产权房成为投机者赚取政策红利的工具，这将给小产权房的治理造成更加被动的局面。比较权衡之后，将集体建设用地之上且符合建筑标准的小产权房以适当的方式转化为保障性住房是一项很有意义的探索。
 
　　将小产权房纳入保障房体系，对于城市中低收入群体来说可以节约租金成本，对于小产权房的所有者（村集体及农民等）可以免除拆除或没收造成的财产灭失，而对于地方政府既可以减少保障房建设投资又可以增加土地出让收益，实现了多赢。
 
　　除经济考量外，将小产权房作为保障性房源同样具有社会基础。《国家新型城镇化规划（2014年～2020年）》要求，健全保障性住房制度，扩大保障性住房有效供给，拓宽住房保障渠道。而很多城市的保障房都面临土地供应紧张、开发资金匮乏、建设周期长等实际问题，在相当长的一段时间内保障房的供给都是紧缺的，这也为小产权房纳入保障房体系提供了现实可行性。
 
　　小产权房转化为保障性住房已具备一定的社会现实基础。在有效控制的前提下，可分期分批的将符合条件的小产权房以一定的路径纳入保障房体系。2014年总理《政府工作报告》中第一次提到“共有产权住房”形式。从上海、江苏淮安、湖北黄石等地的实践看，该形式为小产权房转化为保障性住房提供了新的路径。
 
　　具体操作程序如下：首先，将符合条件的小产权房土地性质变为国有建设用地，政府在此过程中不再收取土地出让金。其次，对土地出让金的具体数额进行测算，作为认定出资比例的依据。再次，在建小产权房评估后，政府与投资主体（村集体及农民等）共同享有产权，项目建成后，作为租赁性保障性住房进行出租，租金收益按照产权比例进行分解，返还投资主体，保障其产权权益；另外，对于尚未出售的存量小产权房，参照在建小产权房进行处置，并优先出租给实际使用人，在共有产权的过程中尽可能不改变现有的租赁行为。最后，已出售的存量小产权房评估后，购房人与政府共同享有产权，并严格限定房屋的买卖行为，如果购房人确有卖房意愿的，不再进行评估，由政府按原评估价格优先收购。不允许小产权房在买卖中产生利差，更不允许任何单位或个人在小产权房转化为保障房的过程中牟取非法利益。在此基础上，为进一步加强小产权房纳入保障房体系后的管理，政府住房保障部门可以与乡镇政府、村集体及农民代表一起组建共治管理机构，专门负责保障房住户的审核、租赁的运营、物业的管理、租金收益的分配等具体工作。
 
　　产生于城乡二元结构下的小产权房问题，如果能够妥善地加以引导解决，势必会起到缩小城乡差距的政策效果。而“审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房”的政策指向及“共有产权住房”的改革实践，都为小产权房的治理提供了新的思路。
 
　　（作者供职于武汉市土地交易中心）