深圳“小产权房”处置方式解析时间： 2017-03-29信息来源：邹广 钟澄　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.09.013

?　　当前，以1992年原特区内土地“统征”和2004年原特区外土地“统转”为两次高峰形成的历史遗留违法建筑（俗称“深圳小产权房”），占深圳市不动产数量和建筑面积的一半，成为深圳“城市更新”的“拦路虎”，如何解决好这一难题，对深圳的城市未来发展至关重要。
 
　　深圳“小产权房”的成因分析
 
　　深圳市在“统征统转”过程中既按照国家的规定制定了相应的补偿标准，也给原集体经济组织留下了一定数量的留用地，还为原村民提供了较完善的社会保障及医疗待遇。为什么仍有大面积的“小产权房”存在？其根本原因在于级差地租的出现以及由此引起的“城市化陷阱”。
 
　　“统征统转”之前，深圳市大量集体土地价值已经因为城市发展有所增加，而在被“征转”改变用途，农地变为建设用地之后，土地价格再次升值，形成极大的级差地租。
 
　　在城市化过程中，增值的级差地租大部分归国家所有，用于城市建设，这种分配机制是合理的也是必要的。同时，原农村集体经济组织或原村民也应享受到一部分增值收益，他们获得征地补偿，但这份补偿却与土地出让金相差甚远。
 
　　根据统计数据，在原特区内农村集体土地开始进行“统征”的1989年，全年共征用土地1.73万亩，支出征地费6726.6万元，平均每亩征地费7123.5元，而当年深圳土地出让合同价平均每亩为6.67万元，比征地费高出8倍多。
 
　　在原特区外农村集体土地进行“统转”的2004年，深圳市公开出让土地的均价为47万元/亩，而同期的农用地征收最高补偿标准为7.2万元/亩；集体建设用地上的房屋最高补偿标准为：红砖瓦房240元/平方米乘以允许农民建设私房480平方米，折合共计11.52万元。土地出让收入与征地补偿的差距达到了6.5倍和4倍。而到了2011年，深圳市的土地出让均价已经达到了151万元/亩。可见，虽然农民征地补偿的标准在逐年提高，甚至有少数人一夜暴富，但征地补偿在土地出让收入所占的比重不仅没有上升，反而降低了，这说明大部分被征地农民都没有享受到土地增值收益和土地资本化收益。
 
　　所以，在比较利益的驱使下，原村民和集体组织获取利益的最直接方式就是“圈地”建房。按规定，原村民的宅基地和原农村集体经济组织的留用地虽然不能按照国有土地的方式进行流转，但其在事实上具有了与同等地段的国有土地相同的使用价值，相当于用市场比较法评估出的同地段的国有土地使用权价格。这就为其所有者通过建房或者出售土地获利提供了条件。而中心城区部分被征地农民在旧城改造项目中获取高额补偿，就更助长了郊区农民违规建房的行为。
 
　　处理“小产权房”应区别对待
 
　　深圳现存的“小产权房”并非整齐划一、毫无差别，其建设时间、建设初衷、违法情形都不尽相同，因此其上所存在的土地权利也是不同的。惟有对这些“小产权房”合法和合理的因素进行甄别，才能厘清当事人对该违法建筑的正当利益所在，从而在处理“小产权房”时，可以力求在其所有人和政府、开发商之间寻求最佳的利益平衡点。
 
　　以占用土地性质为标准处置
 
　　以占用土地性质为标准，“小产权房”所占土地可以分为占用合法留用地、占用未完善征（转）地补偿手续的土地和占用已完成征转地手续的土地。这三种类型的土地原本都是集体土地，而目前在法律上也都已经是国有土地，只是因为在“征地转地”过程中对其作出了不同的处置以及在土地管理工作中出现了不同的问题才导致了这三种类型的发生。
 
　　1. 留用地是政府在“征地转地”中“留给”原农村集体经济组织继受单位和原村民有权使用的建设用地。按照1993年《广东省征地管理规定》的规定：在2004年之后“非农建设用地”（即留用地）在法律性质上属于国有土地，但实质上又是政府无偿留给原农村集体经济组织继受单位使用的，且没有使用年限，因此按照《土地管理法》的规定，类似于行政划拨用地，原村民在其上进行建设无需支付国有土地使用金。目前，在留用地上出现的“小产权房”，主要是不符合城市规划或没有报建手续，对此，深圳市人大出台规定的思路是：罚款和对超标建筑补地价后确权，但发放的是非商品房性质、限制流转的绿本。笔者认为，留用地是对原村民土地发展权的一种保障，原村民和村集体对在征地返还用地上的建筑享有完全的所有权及土地使用权，如果对于超过城市规划标准部分进行罚款和补交地价，则应当给其发放商品房性质的“红本”；如果发放绿本，则不应再补交地价。
 
　　2. 未完善征（转）地补偿手续土地是一个处理难度较大的问题，而目前大量的“小产权房”都存在于这一类土地上。按照深圳市人大规定：未完善征（转）地补偿手续土地属于“非农建设用地红线外”用地，与国有土地地位相同。但是，从严格的法理上来说，没有完成征地手续的土地仍然是集体土地，原农村集体经济组织对其仍有所有权。如果说其上建筑存在违法性，主要是因为大量超标准住宅类私房的存在，以往原村民和集体组织是无权在宅基地（征转地过程中返还给每户100平方米的居住用地）以外的土地上建设住宅的。不过，如果对“非法占用国家所有的土地或者原农村用地红线外其他土地的”历史遗留违法私房全部不予确认产权，就显得过于严厉。
 
　　笔者认为，从私法考虑，当事人对此类土地上的违法建筑即“小产权房”本体是享有所有权的，而对其所占用土地的使用权也是存在权益的，毕竟政府还没有支付征收补偿。所以，无论采取哪一种方法对“未征未转”土地上的“小产权房”进行处理，都必须考虑到当事人的这部分合理权益。例如：对于不严重违反城市规划，也不存在安全问题，近期拟进行改造片区内的“小产权房”，发放权利证书，视为可以纳入城市更新项目。权利证书应标明违法建筑占地性质及报建手续有所不同，并按不同等级缴纳罚款和补交地价。
 
　　3. 已完成征（转）地手续的土地，由于已经通过合法程序成为了国有土地，因此其上的违法建筑没有存在的合法性，当事人也没有合理的权益，应当进行拆除或没收。
 
　　以城市规划和土地利用规划为标准处置
 
　　总体来说，深圳“小产权”涉及的城市规划和土地利用规划问题主要存在以下三种情况：
 
　　第一，未违反或不严重影响城市规划和土地利用规划。而此处的规划应当以违法建筑建成时的有效规划为主，并结合考虑现行有效规划，在处理时除严重影响规划的情形外，尽量按照“从旧从轻”原则，将大多数“小产权房”纳入此种情况的范畴，以此判断当事人在城市规划和土地利用规划下对建筑的权利。
 
　　第二，严重违反城市规划和土地利用规划。主要指占压道路用地红线、绿化用地绿线、水源地和水系蓝线、基础设施用地黄线、历史文化遗产保护用地紫线、轨道交通用地黑线，影响了城市规划控制线，即违反城市规划强制性规定的“小产权房”。对于此类违法建筑的判断，仍应当考虑其建设时间是在规划施行前还是施行后，两种情形下当事人的权利应当有所差别。
 
　　第三，违反建筑标准。该问题主要涉及“一户一栋、480平方米”的规定。从《深圳市宝安、龙岗两区城市化土地管理办法》和城市规划及土地利用规划来看，原村民符合“一户一栋”原则，且建筑面积不超过480平方米的建筑为合法，而超过480平方米的部分在处理时就要罚款和补交地价。
 
　　那么这个标准从何而来呢？其中“一户一宅”是《土地管理法》明文规定；而“480平方米”的面积标准源于特区建立初期，国家并无资金支持，深圳不但缺乏一次性购买农村集体土地的资金，甚至连城市建设都要依靠贷款和外来力量进行。为顾及原住民利益，也鉴于国家对农民住户的政策是一户一块宅基地，因此特区政府初期给予原住民的建房标准是：宅基地100平方米，建筑基底面积80平方米，建筑不得超过3层（即240平方米），且户均人数少的只能建2层。但后来这一标准被原住民擅自扩大。2006年，深圳市政府发布的《深圳市原村民非商品住宅建设暂行办法》规定，原村民居住用地的住宅建筑面积变成了不得超过480平方米。
 
　　对于此类问题，笔者认为，国家法律规定的“一户一宅”原则应当遵守，“小产权房”所有人对第一栋私房享有完全的所有权，而对于第一栋以外的私房，其对建筑本体享有所有权，而对土地的使用权则存在瑕疵，特别是没有得到相关部门批准的，则属于违法用地；而对于480平方米的建筑标准，笔者认为可以宽松处理，对于违反这一标准超建行为按照超建面积做出一定的行政处罚是可以的，但是补交地价则没有必要，毕竟当事人对该建设用地享有完整的土地使用权。在进行行政罚款时，也要根据该户的家庭情况确定，考虑到深圳市停止接受私房报建已经有一段时间，如果居住在一栋楼内一户原村民家庭人口较多，而按照480平方米计算低于深圳市目前的人均住房面积，则不应对其超过480平方米的建筑部分进行处罚，以保证当事人的居住权。
 
　　以报建手续为标准处置
 
　　以报建手续为标准，“小产权房”主要分为两类：一类是经过县、镇政府批准的；另一类是未经县、镇政府批准的。对于前者，因为批准后出现的违法情形，批准政府应承担一定的责任，在处理“小产权房”时应当考虑当事人对政府的信赖利益。因此，能够罚款和补交地价后给予确权的，应当适当减免罚款和补充地价，因危害公共利益必须拆除或没收，应当考虑给当事人一定的补偿；对于后者，则属于存在违反行政许可的情形，在处理时不必考虑以上的情况。
 
　　（作者分别供职于北京大学经济学院、深圳市房地产评估发展中心）