十八大以来的改革部署与推进——明确改革(上篇)时间： 2018-01-11信息来源：中国区域经济50人论坛 2018.1　作者：范恒山　责编：qgy_admin

“改革”是党的十八大以来的主题词和鲜明特色。十八大以来的这几年，改革举措出台极为密集、触及层面非常广泛、所涉事项相当实际。以习近平同志为核心的党中央高度重视改革，始终把改革放在治国理政的突出重要位置。迄今，习近平总书记已主持召开了38次中央深化改革领导小组会议，审议出台了300多个改革文件，重点领域改革的顶层设计全面形成，标志性的重大改革方案出台实施，一大批关键环节改革举措扎实推进，新体制夯基垒台、立柱架梁的任务已基本完成。与之相应，改革理论加快创新，形成了一批重大成果，成为中国特色社会主义政治经济学的重要组成部分。改革正朝着既定的目标，有力、有序、有效向前推进。
 
十八大以来的改革实践，集中了全党全国人民的智慧，体现了习近平总书记高超的政治智慧和坚韧不拔的历史担当精神。今天，我试图对十八大以来的改革部署与推进做些思考和解读，同时，谈一谈对习近平总书记全面深化改革系列重要论述的学习体会。
 
概括地说，十八大以来改革的精髓集中体现在三个方面：明确改革方向、突出改革重点、优化改革方法且这三个方面联为一体、相互支撑与依托。
 
 一、明确改革方向
 
习近平总书记强调，我们的改革是有方向、有立场、有原则的，是在中国特色社会主义道路上不断前进的改革。改革的方向是逐步廓清的。十八大以来改革的一个重要特点是，在运用以往探索成果和总结经验的基础上，进一步明确了改革的方向。而改革的方向不局限于改革的目标上，而是体现为这样5个“维度”。
 
（一）内容在“全面”
 
总体上看，改革开放以来，改革内容是不断拓展的，但十八大以后的改革，可谓真正意义上的全面改革。这主要体现在两个方面：
 
1、从领域上看，系统全面。近40年改革开放经历了由易到难、由浅入深、由局部到全面的发展过程。从历次党的代表大会及许多次全会的决议，我们能清晰地看出这一发展脉络和特点。
 
从十一届三中全会起至十八大前，改革的内容不断拓展，但总的是以经济体制改革为主，政治体制改革等协同推进。作为开启改革序幕的十一届三中全会，提出要对权力过于集中的经济管理体制和经营管理方法着手认真的改革，在实践中则从农村改革开始破题。十二大提出巩固和完善经济管理体制方面已经实行的初步改革，抓紧制定改革的总体方案和实施步骤，有系统地完成经济体制改革。十二届三中全会通过了关于经济体制改革的决定，提出在继续深入搞好农村改革的同时，加快以城市为重点的经济体制改革，改革重心从农村转向城市。十三大提出，加快和深化经济体制改革，同时要把政治体制改革提到全党日程。十三届三中全会提出相互配套地全面深化经济体制改革，重点是推进企业改革、价格改革和工资改革。十四大首次明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要围绕这一目标，加快经济改革步伐，与此同时，积极推进政治体制改革。十四届三中全会对建立社会主义市场经济体制做出全面部署。十五大提出建设有中国特色社会主义的经济、政治、文化，并对积极推进经济体制改革、继续推进政治体制改革以及推进有中国特色社会主义的文化建设做了部署。十六大作出经济、政治、文化“三位一体”的改革部署，明确提出推进文化体制改革。十六届三中全会对完善社会主义市场经济体制作出决定，并把行政管理体制改革放到了突出位置。十七届六中全会对深化文化体制改革作出了全面部署。从这个发展轨迹可以看出，十八大之前的改革尽管已经对经济、政治、文化改革做了较为系统的安排，对其他改革也有涉及，但经济体制改革仍然是主线，其他改革都是围绕经济体制改革展开、与之协同推进的。
 
十八大后，中央确立了经济、政治、社会、文化、生态文明体制的“五位一体”改革布局，改革内容涵盖到所有方面。
 
十八大提出要以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，首次全面提出推进经济、政治、文化、社会体制改革和加强生态文明制度建设。十八届三中全会做出了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，总体部署了“五位一体”+党的制度建设改革的主要任务、重大举措和路线图、时间表。中央全会的决定第一次在标题上冠以“全面”二字，真切地反映了改革所涉及方面的广泛性。这是改革进入一个新的阶段的显著标志。它的全面不只是在内容上简单增加了一两个改革领域，更重要的是，由于改革的率先性和具有的基础性特点，经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，但它已不是主线或主体。“五位一体”+党的制度建设改革，搭建起了改革的四梁八柱。在这个框架中，其他领域改革，不再简单作为经济体制改革的配套、辅助性改革，而是“梁”和“柱”的组成部分，发挥着独特的不可或缺的功能。
 
2、从关系上看，有机配套。如前所述，十八大之前的改革主要是围绕经济体制改革展开，其他领域的改革，尽管做了一定程度的探索，但广度、力度、深度都存在局限，在整体框架中一直处于配套的、辅助的地位，自身和外部的协调性也不够强，总体上没有形成体系。
 
十八大以后改革走向全面，不仅各领域都着手进行顶层设计、总体谋划，并通过改革实践形成了作为一个改革体系的基础和条件。而且各领域改革相互之间有着紧密的内在联系和逻辑关系，是相互支撑、相互配套、有机融合的。任何一个领域的改革都难以单兵突进，需要其他领域改革的配合，而每一个领域的改革都会影响到其他领域，不能恣意妄为，体现着很强的关联性和配套性，而且改革越深入，关联性越高、配套性越强。
 
还需要强调的是，十八大以来，全面深化改革与全面建成小康社会、全面依法治国、全面从严治党共同构成了“四个全面”战略布局，成为习近平治国理政思想的核心。“四个全面”也是相辅相成的，而全面深化改革仍然是具有突破性和先导性的关键环节，是全面建成小康社会的强大动力，是全面依法治国、全面从严治党的根本途径，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基本保障。
 
（二）目标在“制度”
 
应该说，十一届三中全会以来的改革，都是着眼于制度建设的。但十八大以来的改革所体现的制度建设具有十分鲜明的特点。
 
1、这个制度是“树根立本”的制度。十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。前一句，规定了推进的根本方向，出发点在制度。后一句，明确了基本目的，一整套紧密相连、相互协调的国家制度构成国家治理体系，而国家治理能力则是这套国家制度和执行力的集中体现，落脚点还是在制度。正如习近平总书记所强调的，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会事务治理制度化、规范化、程序化，善于运用制度和法律治理国家。这个“制度”，不是某一层面或某个方面的，而是关乎全局的整体性制度；不是浅层的，而是具有基础意义的、带有根本性的制度。
 
2、这个制度是“体系完备”的制度。实现这个总目标，就注定改革必然是一项极为宏大的工程，不是单个领域体制机制完善，不是各有关制度独立创新，零敲碎打不行，单打独斗也不行，必须立足于各领域改革的联动和集成、各层次制度建设的系统推进。正如习近平总书记所讲的，改革是要为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更齐备、更稳定、更管用的制度体系。
 
在改革的总目标下，各重大领域的改革目标也十分清晰：经济体制改革在于发展“市场经济”；政治体制改革在于实行“民主政治”；社会体制改革在于建立“和谐社会”；文化体制改革在于创造“先进文化”；生态文明体制改革在于建设“美丽中国”；党的建设制度改革在于提高“领导水平和执政能力”。十八届三中全会围绕这6个方面，在,15个相关领域部署了336项改革举措，几乎涵盖了制度建设的所有方面，就改革做出了自1978年以来的最全面最系统的一次部署。
 
透过这些安排，不仅各重大领域制度建设的目标方向、重点领域、关键举措、优先顺序等一目了然，而且各领域间改革的系统性、配套性、协同性也得以充分体现和保障。可以说，按照这个部署推进改革，就能够形成总体性的制度文明，从而在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应。
 
3、这个制度是“以人为本”的制度。
 
这一制度保障人的基本权利，符合人性特点和人本需要，最突出的有两点：
 
一是体现公平公正。公平公正是人们最本能的意愿，因而是人类社会的最基本的守则。违背了这种本能之源和基本守则，社会运行就会失去秩序、导致危机。“不患寡而患不均”往往成为朝代或政权更替之由，历史上的多次革命或暴动差不多都是打着“均贫富、等贵贱”这类旗号。因此，公平是人类社会共同追求的基本的要求，更是我国社会主义条件下推进改革的追求。习近平总书记指出，全面深化改革必须着眼于创造更加公平正义的社会环境，不断克服各种有违公平正义的现象。如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，改革就失去意义，也不可能持续。纵览“五位一体”和党的制度建设领域所部署的改革任务，从本质上说都充分融入了“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”的思想。而改革的指向都是促进权利平等、机会平等、规则平等。比如，强调“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益；提高劳动报酬在初次分配中的比重；实现基础养老金全国统筹；等等。
 
二是以人民为中心。改革依靠人民、改革为了人民。实践证明，只有通过制度保障人民投身改革发展进程并共享改革发展成果，才能最大限度地凝聚改革动力，从而保障改革平稳持续推进。习近平总书记强调，要坚持以人民为中心的发展思想，要坚持把增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕方向稳步前进作为经济发展的出发点和落脚点。在具体改革方面，习近平总书记要求，要科学统筹各项改革任务，推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招，处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系，突破“中梗阻”，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。治国有常，利民为本。使人民群众有获得感，始终是改革前行的目标和方向。十八大以来，强调推进任何一项重大改革，都要坚持“以百姓心为心”，都要站在人民立场上把握和处理好涉及改革的重大问题，都要从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措。几年来，制度创新释放了实实在在的红利，让群众有了获得感，比如，户籍制度改革大力推进，使一部分由于各种原因无法落户者实现了最基本的权利。推进商事制度改革，“先证后照”改为“先照后证”又改为“证照合一”，“三证合一”改为“多证合一”，把“简”“放”作为改革的主线，大力简除烦苛；取消了很多奇葩证明、循环证明、互为前置的交叉证明，最大程度方便人民生产生活。司法体制改革瞄准制约司法能力、影响司法公信的环节发力，让老百姓打官司更省心、更放心。推进基础养老金全国统筹，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制，等等。
 
（三）核心在“平衡”。
 
治国理政涉及多个方面，需要平衡好各方面的关系。其中，最重要是政府与市场的关系，这是其他各种关系的基础。深入地看，其他需要平衡的关系，大体都是政府与市场关系的延伸拓展或实化细化。如中央和地方的关系、统一指导与分级决策的关系、顶层设计与基层创新的关系等，大体都主要涉及政府方面。而供给与需求的关系、联动发展与自主创新的关系等大体都主要涉及市场方面。但主要涉及政府的，也与市场密切相关；主要涉及市场的，也与政府密切相关。因此，平衡好政府与市场是改革的核心，具有方向的性质。
 
1、平衡好政府与市场的关系一直是难点。习近平总书记指出：经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。其实，对于全面深化改革而言，这也是个核心问题。正因为政府与市场关系带有根本性、核心性，所以处理好、平衡好二者关系难度很大。
 
历史实践充分证明了这一点。从世界范围来看，18世纪后期开始，主张政府尽可能少的干预经济、干预社会的“自由主义”经济观形成发展。古典政治经济学的鼻祖亚当斯密就是其中的代表人物，他在《国富论》中倡导经济自由主义、反对政府干预经济。英法等老牌资本主义国家率先采用、美德等国也紧随其后。随着苏联社会主义制度的诞生，相关论争也激烈展开。奥地利经济学家米塞斯20世纪20年代初在《社会主义制度下的经济计算》中提出，在中央计划体制下，实行经济计算来合理配置资源是不可能的，中央计划经济是一种不可行的经济制度。1929年，西方爆发了严重经济危机，自由主义经济学应用受阻，主张国家强力干预的凯恩斯主义为西方主要国家采用，这也鼓舞了一批计划经济理论的倡导者，从而更加激发了双方的论争。比较著名的是发生在30年代的，以米塞斯、哈耶克（奥地利裔英国经济学家）为代表的一批自由主义经济学家，和以波兰经济学家兰格为代表的拥护“市场社会主义”的经济学家之间的论战。论争的本质就是政府与市场关系问题，是政府和市场在资源配置中所起作用程度及有效性问题。1979年爆发石油危机，凯恩斯主义无法应对，新自由主义各派崛起，撒切尔政府和里根政府当时都采用了新自由主义经济主张。2008年金融危机后，新自由主义地位下降，主张政府干预的新凯恩斯主义地位上升，但此轮政府干预的力度远远小于1929年经济危机时的干预力度。从这个粗线条脉络中，可以看出，理论上对政府和市场关系的争论一直没有停止；实践上二者关系一直处于动态调整中。尽管世界各国情况各有差异，但都在努力探索如何平衡好这个关系。
 
从国内情况看，1978年实行改革开放后，关于计划和市场的关系一直处于热烈讨论甚至是激烈争论中，而伴随这种争论，我们关于计划市场关系的认识不断深化、政策不断拓展。早在1988年，基于推进经济体制改革的需要，当时的国家体改委就系统研究了历史上计划和市场关系的情况送中央参阅。1992年，邓小平南方谈话对此进行了阐述，提出计划和市场都是经济手段，资本主义有计划、社会主义有市场。党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标，提出要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”；十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，强调要“充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系”；十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系”；十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善宏观调控体系”。到十八届三中全会，明确提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这些论述，不仅体现了政府市场关系认识的不断突破，也体现了在这一关系把握上的科学进展，同时也体现了处理这一关系的艰难程度。
 
2、平衡的前提是合理发挥好市场的作用。这既基于现实生产力发展基础，也基于改革深化的要求。符合实践，也符合逻辑。从实践看，国内外经济发展历程都表明，市场经济是适应现阶段整体生产力发展水平要求的经济形态。虽然市场经济不是万能的，存在着缺陷，但使市场在资源配置中起决定性作用，会使经济运行更有效率、更可持续。从逻辑看，我们启动改革的基本依据，就是基于经济管理体制中权力过于集中带来效率低下等弊病。而经济体制改革的目标，就是建立社会主义市场经济。因此，发挥好市场的作用，使市场在资源配置中起决定性作用，是改革的当然前提和必然方向。
 
3、平衡的关键在于如何更好发挥政府作用。既然改革是要通过改变政府包揽一切、权力过于集中的状况而释放市场作用，那么，市场能不能发挥作用，能在多大程度上发挥就取决于政府：哪些要交给市场，那些必要的作用应通过什么形式来发挥。一句话，平衡好政府与市场的关系在于如何更好发挥政府作用。在这个意义上，习近平总书记形象地指出，“既要放也要接，‘自由落体’不行，该管的事没人管了不行。”在关于政府与市场关系的讲话中，总书记几乎每次都强调，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好。更好发挥政府作用，在认识和操作上要把握住这样几点：
 
第一，政府作用必不可少。其一，这是弥补市场不足的需要。市场机制作用具有自发性和盲目性，存在着一些缺陷。如由供求关系和价格机制引导或推动的复杂多变的微观经济活动，并不能保证国民经济在整体上持续健康发展；受盈利动机驱使的市场调节难以有效提供往往是无利可图而又为全社会共同需要的公共物品和公共服务；由于各种形式的垄断造成的整个社会层面的效益低下或规模不经济；等等。发挥政府作用，目的就是要弥补市场自主运行的不足，解决市场机制造成的“失误”和“失灵”。其二，是特定发展阶段的要求。我国还处于社会主义初级阶段，改革发展的任务还相当繁重。统筹城乡区域协调发展、推进新型城镇化、促进基本公共服务均等化等重大任务，仅靠市场的力量难以完成，需要政府强有力的推动。超越现实经济基础和发展阶段，摒弃政府在一些方面发挥作用，必然带来降低效率、提高成本、增加风险等一系列问题。当前城镇化发展过程中，存在的个人私欲膨胀直接导致重点地区改造建设艰难，就与某些体制设计不科学、制约政府有效发挥作用密切相关。其三，是社会主义制度独特优势的体现。党的正确和强有力的领导，政府的有效宏观调控和积极作为，是我国实行社会主义制度这个基本国情所决定的，这使我们能够集中力量和资源攻克难关、进行应急处置，有利于从整体上推动供给创新、需求扩展，并且有效排除干扰和掣肘，促进资源要素更大范围的配置和地区间、企业间的合理流动。我们能看到，在重大规划落实中、在重大工程建设中、在历次重大灾难灾后重建过程中、在大气污染联合防治中，政府都发挥了至关重要的作用。这与一些西方市场经济国家形成鲜明对照。如2005年8月底飓风“卡特里娜”先后登陆美国南部佛罗里达州、路易斯安那州，美国政府却束手无策，救援工作饱受诟病，最终至少造成1836人死亡，经济损失达1000亿美元。
 
第二，政府作用范围合理适度。我国改革前实行的是政府高度干预的计划经济。因此，就政府与市场关系而言，改革的指向是解决政府干预过多、干预不当等问题，使政府作用范围、方式合理适度。要大幅度减少政府对资源的直接配置，并直接面向市场和企业放权，这一点要痛下决心。政府作用范围要严格限定在市场发挥不好、或者市场有负面效应的那些领域。同时应严格限制政府部门间的以“放权”名义进行的权力或职责转移。从横向看，政府部门间的权力转移应十分慎重。部门间权力的横向转移，并不能改变政府管理的实质和政府管得过多、过宽、过细的状况。那些必须由政府管理的事项，核心不是转移问题，而是如何提高管理水平和效率问题。总的讲，部门间权力的横向转移，应该以职能调整为依据，权责随着职能走。一般地说，除专业性较强的外，一些政府管理职能放在宏观综合部门比放在专业部门，对落实职能的考量可能更为全面、系统和客观，其调控配套能力也更强。从纵向看，原则上不应将掌握在中央部门的权责层层向下放。因为无论就人力、能力而言，还是就受利益牵制的程度而言，或是就决策程序的规范性严谨性而言，越往下面临的风险越大。这并不是简单的“接得住接不住”的问题，而是存在机制性“管不好”的缺陷。但有两种情况除外，一是该类事项本来就属于地方政府事务；二是地方政府处理此类事务更为熟悉和精准。
 
第三，政府作用方式要创新。理论上说，基于市场和政府而言的资源配置分为三类：可完全由市场进行配置的领域、需市场和政府结合进行配置的领域、适宜由政府进行配置的领域。无疑，适宜由市场完全配置的领域，应全面放开，使价值规律、供求规律、竞争规律充分发挥作用。但在需要政府发挥作用的领域甚至是政府可以直接配置资源的领域，也要努力创新政府发挥作用的方式，基本前提是，尊重规律要求，不违逆市场经济发展大方向。由此，应多运用经济手段、法律手段，把直接的行政手段限制在最小最需要的范围内；此外，坚持适度而为，能引导的不领导、能协调的不决定。
 
第四，政府作用既在“做”又在“管”。在部分领域，需要政府直接组织开展活动、配置资源，对此，政府要奋发有为，力争做精做好。但政府更需要努力做好的是“管”。对整个经济社会活力的科学管理，对市场运行的有效监管，对下放权力和事项运行的跟踪管理。从改革角度说，后一方面特别值得强调。政府放权，不是一放了之。放权后政府的压力并不是减轻了，而是对政府发挥作用的要求更高了。从自身操作移交给企业和社会，不确定性明显增加，相应对监管能力水平的要求更高了。当前简政放权方向正确、措施有力，但放出去、放下去的权力如何运作好，科学的及时的监管至关重要。长期存在的打而不绝的“地条钢”问题，不久前出现的西安“问题电缆”问题，既说明我们监管工作存在着薄弱环节，也说明政府放权并没有减少政府的任务与责任。在这方面，要综合施策，加强运作规则、市场信用、约束法规等建设，既要优化监管的整体社会基础，又要强化技术手段建设和监管方式改善，提高监管能力，还需要加强自我约束，压实监管责任。在具体方式方法上，既要总结运用我们在实践中积累的行之有效的经验，也要充分借鉴发达市场经济国家较为成熟的监管理念和做法，大幅提高违法违规成本，不断降低社会制度交易成本。“放管服”是一个不可分割的整体，事中事后监管十分重要，难度更大、要求技巧性更高。
 
（四）重点在“攻坚”。
 
与内容上的全面改革相一致，十八大以来的改革进一步进入攻坚期和深水区。这在改革方向上体现为很重要的一点，就是强调大力攻坚克难。而这种体现方向“攻坚”具有如下特点。
 
1、立足于系统配套的“攻坚”。从逻辑上看，改革全面深化的阶段，同时也意味着改革到了系统推进的阶段。处于这一阶段的改革，单兵突进难以取得成功。改革越向前深入，整体推进和系统配套要求越强，多目标兼顾、多利益统筹、多方案比较的要求越来越高。立足于系统配套实施改革攻坚，一方面每一项改革措施的推出，都要考虑整体框架和其他改革深化的要求，在方案设计与推进方式上与之协同；另一方面，每一项改革措施的推出，特别是具有牵一发动全身效应的改革措施的推出，要更多考虑相关改革事项的协同、在操作中要推进相关性较强的关键环节改革。各方面的难点、重点和突破点可能还会出现相互掣肘、相互制约或互为条件的情况，要用集团作战思维来打攻坚战。既抓改革方案协同，也抓改革落实协同，更抓改革效果协同，促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰。
 
2、面对复杂环境的“攻坚”。改革全面深化，面临的客观环境更加复杂多元，攻坚克难的要求更高。
 
第一，社会矛盾集中广泛显现。一是因为许多深层次矛盾问题需要系统配套解决。这些矛盾的日积月累，越往后越集中。二是因为改革的全面深化必然也带来各类矛盾的全部碰头或积聚。三是因为越接近改革目标，越要啃硬骨头，因而遇到的矛盾也会越深刻越尖锐。可以说，当前在这种情况下，推进改革既要大胆开拓，又要化解矛盾、控制风险。
 
第二，社会对改革效应的期待更高更多。改革越走向深层攻坚，利益增长越难。但对于社会诉求而言，改革越向前推进，其要求越高且具有扩展性。收入增长了，对“分配不公”的关注就增强了；吃饱穿暖了，对生活质量的要求就升高了；有学校上了，就进一步重视教育资源的均衡配置和公平应用问题了；能自由就业了，就要求从体制上全面打破城乡和城市之间壁垒了；如此等等。这不仅要求大力推进改革，也要求改革形成明显效果。
 
第三，改革措施的推出面临“众口难调”之难。在对改革期待普遍升级的同时，公众的利益诉求也越发多元，并且不同群体基于各自的观念与立场，使这些多元的利益中充满对立的诉求。例如，供给侧结构性改革要调结构、去产能，但企业要生存、员工要就业；城管改革要求城市功能优化，市容要整洁，但小贩要生计，市民要便利；等等。改革措施的推进与方案设计面临多元兼顾之难。
 
3、涉及多方面硬骨头的“攻坚”。习近平总书记讲，我们推进的改革是硬碰硬的，是要动真格、动奶酪的，不可能都是敲锣打鼓、欢欢喜喜、轻而易举的事。不管是落实已出台的改革，还是推出新的改革举措，都更加需要披荆斩棘的勇气、更加需要勇往直前的毅力、更加需要雷厉风行的作风。他又说，改革是一场革命，改的是体制机制，动的是既得利益，不真刀真枪是不行的。改革攻坚之所以称之为“攻坚”，就是因为啃的都是硬骨头。主要涉及这样一些方面：
 
一是尚未到位的关键性改革。以经济体制改革来说，尽管通过三十多年的改革开放，一些方面的改革已取得了突破性进展，但仍有许多重要的改革没有到位，致使市场经济体制还没能最终建立起来。从逻辑上说，一些较易的改革事项基本都改了，留下的都是较难的改革事项。与此同时，一些改革也有一个由浅入深的过程。当前产权制度、土地制度、户籍制度、社会保障制度、投融资体制等领域的改革还需要大力推进。国有资产管理体制改革、财税金融体制改革、收入分配体制改革等的许多方面仍处于浅层状态，需要向纵深推进。
 
二是新提出的重要改革事项。一方面，在改革推进过程中，新情况、新问题不断出现，新的改革也就适应新的形势应运而生，一些已有的改革也要与时俱进对内容进行调整。另一方面，当前的改革不仅涉及经济体制，还涉及政治、文化、社会、生态等改革，而在这些领域过去触及面甚窄且触及层次较浅，大部分是新的重大的改革事项。
 
4、动力机制变化下的“攻坚”。随着形势的发展、改革的推进，改革的动力机制也在发生变化，给全面深化改革带来了严峻挑战。
 
一是改革热情走向弱化。改革初期，人心思变和良好预期形成了广大人民群众十分高昂的改革热情，社会的动力与政府的牵引力紧密结合，带动改革快速推进。随着改革不断深化，由于改革的渐进性过程形成的麻木效应、改革操作过程中出现的某些失误和不规范行为引致的不满情绪，以及人们对改革成果的分享存在差异等，一定程度上影响了人民群众改革热情的充分发挥，导致改革的动力分散和弱化。
 
二是改革对象发生转变。随着改革深化，作为改革组织者、推动者的政府部门，自身也成了改革的主要对象。自己改自己，甚至在改革中必须大幅度放弃自身权力和利益，容易影响推动改革的积极性，从而影响到改革的深度和力度。如果没有大局观和彻底革命精神，相关改革就很难进一步推进。
 
三是改革利益逐渐固化。既得利益是改革最大的阻力，也是改革动力弱化的深层原因。改革前形成的利益格局是改革的阻力，而改革后形成的利益格局是进一步改革的阻力。受利益牵制，一部分原来的改革的积极推动者就变成深化改革的阻力和反对者，这在改革攻坚时期表现得更加明显。与此相关的另一种表现是，有的地方和部门存在利益驱动改革的倾向，凡事能够扩权增利的，改革积极性就高；而一动自己的奶酪，就百般计较、踟蹰不前。或者在压力面前虚与委蛇、久议不决、避实就虚、曲解绕行，严重影响改革进程。“地条钢”处置上明禁实纵、企业减负不下真功等的背后都是既得利益作祟，很现实地说明了利益对改革动力的阻滞和影响。
 
（五）关键在“重构”。
 
改革是破和立的有机统一，改革的过程同时是利益优化调整和体制机制重构的过程。十八大以来，改革全面深化，利益格局得以全方位重构，成为体现改革方向的核心内容。概括地说，这种“ 重构” 具有这样一些特点：
 
1、调整过去格局的“重构”：关键在处理好“新动力”和“老包袱”的关系。从本质上说，改革是对已有利益格局不断进行调整的过程。这既包括对改革前不合理的利益格局的调整，也包括改革推进过程中形成的新的不合理利益格局的调整。而在现实生活中，不合理利益格局所反映的是各式各样的矛盾和问题。十八大之前改革的不断推进，带来了国民经济的快速发展，带来了人民生活水平的显著提升，但旧的问题并没有全面解决，在改革推进中，又产生了许多新的矛盾和问题。例如，城乡区域发展不平衡、基本公共服务供给不足且均等化程度不高，人群间收入差距过大等，这些新出现的问题成为了继续改革的“老包袱”。十八大以来的全面改革，就是要着手解决这些矛盾与问题，从而通过卸掉“老包袱”形成改革和社会发展的新动力。打个不十分贴切的比喻，如果说过去30多年的改革是“帕累托改进” 的话，那么十八大以来的改革则是为了实现“卡尔多改进”。弃“老包袱”与扬“新动力”是一个过程，而实质都是深化利益格局的调整。所以，习近平总书记指出，利益调整问题是改革进程中躲不过的问题，改革越深入，触及的矛盾越深，触动的利益关系就越复杂，不仅会触及相关地方和部门、单位的利益，也会触及到具体人的利益。但这种利益调整，要统筹考虑，分类处理。该取消的坚决取消、该兼顾的要兼顾、该增进的要增进、该弥补的要及时弥补。总之，不能让人民群众正当利益受损，不能让社会的主体动能缺失。
 
2、优化当前格局的“重构”：关键在处理好“做大蛋糕”与“分好蛋糕”的关系。十八大以来的全面深化改革，不仅仅在于需进一步整体提升国家的综合实力和人民的生活水平，还在于让发展成果更公平地惠及全体人民，实现全体人民的共同富裕。习近平总书记提出，“蛋糕”不断做大的同时，还要把“蛋糕”分好。通过创新制度安排，创造更加公平正义的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。分好蛋糕，不仅要重视“存量”调整，更应注重“增量”改进，并切实把握好按什么原则分、谁先拿等关键问题。当前存在的一个突出问题是，过去我们提出鼓励一部分先富起来，然后带动共同富裕，但从现实情况看，先富起来的阶段目标实现了，共同富裕的目标还任重道远，贫富差距悬殊的问题亟待解决。因此，全面深化改革对于当前格局的优化重构，在于形成合理的收入分配格局，即处理好“做大蛋糕”与“分好蛋糕”的关系。
 
3、着眼未来格局的“重构”:关键在处理好当前与长远的关系。习近平总书记提出：有破有立，破的是一亩三分地的藩篱，动的是局部利益的奶酪，立的是全国一盘棋的大局观；破的是只顾当下的藩篱，动的是眼前利益，立的是谋长远、可持续的发展观。这深刻阐明了十八大以来，通过全面深化改革重构新型利益格局的一个特点，正确处理好当前与长远的关系，既要有利于解决当前问题，也要有明确的目标，能够为以后形成新的良好格局的提供条件和基础。切忌目光短浅，为解决眼前问题而不惜为后续改革制造障碍，以至于在不久后又“大动干戈”，甚至不得不推倒重来，增加改革的成本和风险。按照这个要求，制定改革方案、出台改革举措，必须瞻前顾后，把正确处理当前与长远的关系作为一个基本原则和遵循。
（未完，待续。）
 
注：本文发表于2017年10月6日出版的第56期《经济研究参考》，经作者同意后转发于此微信公众号。