十八大以来的改革部署与推进——突出改革(中篇)时间： 2018-01-11信息来源：中国区域经济50人论坛 　作者：范恒山　责编：qgy_admin

“改革”是党的十八大以来的主题词和鲜明特色。十八大以来的这几年，改革举措出台极为密集、触及层面非常广泛、所涉事项相当实际。以习近平同志为核心的党中央高度重视改革，始终把改革放在治国理政的突出重要位置。迄今，习近平总书记已主持召开了38次中央深化改革领导小组会议，审议出台了300多个改革文件，重点领域改革的顶层设计全面形成，标志性的重大改革方案出台实施，一大批关键环节改革举措扎实推进，新体制夯基垒台、立柱架梁的任务已基本完成。与之相应，改革理论加快创新，形成了一批重大成果，成为中国特色社会主义政治经济学的重要组成部分。改革正朝着既定的目标，有力、有序、有效向前推进。
 
十八大以来的改革实践，集中了全党全国人民的智慧，体现了习近平总书记高超的政治智慧和坚韧不拔的历史担当精神。今天，我试图对十八大以来的改革部署与推进做些思考和解读，同时，谈一谈对习近平总书记全面深化改革系列重要论述的学习体会。
 
概括地说，十八大以来改革的精髓集中体现在三个方面：明确改革方向、突出改革重点、优化改革方法且这三个方面联为一体、相互支撑与依托。
 
 
二、突出改革重点
 
习近平总书记强调，要牵住改革“牛鼻子”，既抓重要问题、重要任务、重要试点，又抓关键主体、关键环节、关键节点，以重点突破带动全局。突出改革重点，着力推进那些对新制度体系建设起决定性作用的核心环节、对经济社会全局发展起主要制约作用的关键环节，是十八大以来改革的又一个鲜明特点。
 
十八大以来，党的十八届三中、四中、五中、六中全会部署了总计616项重点改革任务，以习近平为组长的中央深改组统筹谋划、一体安排、压实责任、梯次推进，年年取得新进展、实现新突破。2014年重点抓了80项改革任务，出台了370多个改革成果；2015年重点抓了101项改革任务，出台了410多个改革成果；2016年重点抓了97项改革任务，出台了419个改革成果。今年上半年，截至第37次深改小组会议，已审议通过了50多个改革方案、近20个改革报告，涉及经济、政治、文化、社会、生态和党建的重大改革举措陆续出台，一些多年难以推出或久攻不下的标志性、关键性改革取得了实质性进展。
 
（一）在经济体制改革方面
 
十八大以来，围绕国企、财税、金融、农村、开放等体制改革，共出台了超过400个改革方案。包括《深化国有企业改革的指导意见》《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《关于创新政府配置资源方式的指导意见》《关于深化投融资体制改革的意见》《关于推进价格机制改革的若干意见》《关于构建开放型经济新体制的若干意见》《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，等等。其中不乏作为健全社会主义市场经济体制的基石和支柱的根本性改革举措。试举有关产权改革、国企混合所有制改革和农村改革等方面的例子一谈。
 
例一：产权制度改革
 
十八大以来，产权改革取得实质性进展，突出的是《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的发布与实施。这一文件由中共中央、国务院联合发布，是国家首次在产权保护领域专门出台文件，具有里程碑意义。
 
1、产权制度改革地位重要但进展缓慢。产权是所有制的核心和主要内容。古语有言“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”。习近平总书记也提出，财产权是中等收入群体对社会信心的主要来源，保护好产权，保障财富安全，才能让他们安心、有恒心、才能稳定他们的预期。而基于改革本身言，产权制度是社会主义市场经济的基石，产权改革是经济体制改革的根本性改革。推进产权改革、建立现代产权制度是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。
 
十一届三中全会至十八大的三十多年里，结合推进农村、企业和所有制结构等方面的改革，通过建立农村家庭承包制、推进企业股份制公司制、发展多种形式的非公有制经济等举措，产权改革取得了一定的进展，产权流转加快发展，产权组织结构得到改善、产权实现形式日渐多样，尤其值得称道的是十六届三中全会提出了要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，要依法保护各类产权，要保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利，把有关产权改革的理论探索和政策设计推向一个崭新的高度。以此为基础，2004年将“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法，2007年出台物权法。受各种因素制约，实践中产权改革的步子并不快。国有经济战线过长且产权主体虚置的问题没有实质性解决；公有制实现形式仍显单一、资产经营方式较为僵硬、产权流动不畅却流失严重；对非公有制经济发展歧视仍然存在，“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”阻碍比较明显；特别是产权依法保护不够，侵犯产权权益的情况时有发生，一部分企业家对自身财产财富缺乏安全感，生产经营的创造性、能动性受到影响。
 
2、产权制度改革被放在突出重要位置。十八大以来，中央高度重视产权制度改革，进一步重申建立健全现代产权制度，尤其把加强产权保护放到突出重要位置。十八届三中全会提出完善产权保护制度，保护各种所有制经济产权和合法利益；十八届四中全会提出健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护；十八届五中全会提出推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。而《意见》顺应时代潮流、呼应社会期盼，是对十八大以来完善产权保护制度、推进产权保护法治化精神和要求的具体落实，是一个具有实质性突破、可操作、很实在的文件。
 
3、产权制度改革实现了前所未有的突破。《意见》直面现实，坚持问题导向，聚焦产权保护方面的突出问题提出具体措施，具有很强的针对性和现实性。比较突出的有：
 
一是加强各种所有制经济产权保护。提出以制度化保障促进国有产权保护，切实防止国有资产流失；建立健全自然资源资产产权制度，逐步实现各类市场主体依法平等使用土地等自然资源；完善农村集体产权确权和保护制度，切实防止集体资产被非法侵占、处置、侵吞和控制；废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，依法保障其平等权利。
 
二是完善平等保护产权的法律制度。要求加快民法典编纂工作，完善物权、合同、知识产权相关法律制度，将平等保护作为规范财产关系的基本原则。并特别强调，加大对非公有制财产的刑法保护力度。
 
三是妥善处理历史形成的产权案件。提出坚持有错必纠，对涉及重大财产处置的产权纠纷申诉案件、民营企业和投资人违法申诉案件依法甄别，确属事实不清、证据不足、适用法律错误的错案冤案，要依法予以纠正并赔偿当事人的损失。这一点特别重要，旨在通过甄别和纠正若干典型案例，尤其是媒体报道较多、社会反响较大、存在较多疑点的案件，给社会以法治引导，唤起社会各界对保护产权的普遍认知，让人民群众感受到公平正义。这既体现了改革的力度，也表明了诚意，彰显了勇气。
 
四是妥善处理民营企业经营过程中的不规范问题。长期以来，企业特别是民营企业在经营过程中存在一些不规范甚至违法行为，一旦这些企业涉案，就可能新账老账一起算，这引发了企业的担忧。为稳定社会预期，《意见》提出，严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则，以发展的眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。
 
五是规范刑事执法介入经济纠纷问题。由于执法不够规范、有的公务人员腐败等原因，一些地方存在利用刑事手段干预一般经济纠纷的情形，给受牵连企业生产经营带来了不利影响，相关企业和人员财产权受到侵害。为此，《意见》提出，准确把握经济违法行为入刑标准，准确认定经济纠纷和经济犯罪的性质，防范刑事执法介入经济纠纷，防止选择性司法。
 
例二；国有企业混合所有制改革
 
十八大后，基于实际需要，中央启动新一轮国有企业改革，并印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》和多个配套文件，形成了国企改革“１＋Ｎ”政策体系。新一轮的国有企业混合所有制改革成为其中的一项重要内容。国务院出台了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发[2015]54号）。与以往相比，这一轮改革显示出一些重要的特点。
 
1、思想很坚定：能混则混。改革开放以来，伴随着思想认识的不断深化，国企混合所有制改革也不断向前推进。尤其是党的十五大、十六大、十七大都对混合所有制经济做了系统、深刻的阐述后，实践步伐进一步加快。从实践上看，以中央企业为例，到十八大之前，中央企业及其所有制企业的半数以上实现了股份制改造，这些股份制企业可以说大都是混合所有制企业。但十八大以前进行混改的国企主要还是集中在一般性竞争领域。十八大后，国有企业混改出现实质性突破，不仅把它放到突出重要位置，而且深入到核心关键领域。在2016年年底召开的中央经济工作会议上，习近平总书记明确强调，混合所有制改革是国企改革的重要突破口，要按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。在这些领域开展混合所有制改革试点，体现了在国有企业经营的全部领域能混则混的改革思想，也表明中央推进国有企业混合所有制改革的决心。
 
2、要求很明确：提高效率。混合所有制改革不是为混而混，而是要通过改革建立健全促进国有企业发展的体制机制，提高国有资本运营效率和企业经营效率，加快实现提质增效、转型升级。为此，中央确定了改革的总体要求，就是“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”。通过引入合格的非国有资本投资主体改善股权结构并建立有效制衡的公司法人治理结构；完善职业经理人制度和市场化劳动用工制度；严格绩效考核，实行利益绑定，建立强有力的激励和约束机制；加快剥离辅业、积极化解亏损、有效卸除包袱，聚焦主业并做精做强主体；通过改革，激发生产经营活力，推进管理创新、技术创新，实现资产运营优质高效和保值增值。
 
3、路径很清晰：积极稳妥。考虑到新一轮混改的敏感性、复杂性和艰巨性，在操作路径上，既要积极推进，又要稳妥处置。因企制宜，分类施策。
 
一是坚持“三区分”，实施分类指导。区分已经混合和适宜混合。对已经实行混合所有制的国有企业应着力在完善现代企业制度，提高资本运营效率上下功夫；对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业应充分发挥市场机制作用，规范有序进行。区分商业类和公益类。主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业原则上都要实现公司制股份制改革；主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业要保持国有资本的控制地位，支持非国有资本参股。公益类国企可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行主体多元化。区分集团公司和子公司等不同层次。集团公司层面，在国家有明确规定的特定领域坚持国有资本控股；子公司层面，可以研发创新、生产服务等实体企业为重点，有序推进混改。
 
二是坚持“三原则”，契合具体实际。把握“三因”：因地施策、因业施策、因企施策，根据国有企业的发展定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。做到“三宜”：宜独则独，宜控则控，宜参则参。根据不同类别、不同行业、不同层级，实行差异化的国有资本持股方式，实现股权结构多样化。实行“三不”：不搞拉郎配、不搞全覆盖、不设时间表，遵循市场发展规律和企业发展规律，政府重点发挥鼓励、引导、服务作用，不提强制性要求。
 
三是坚持“三强化”，保障资产安全。强化规则制定。依法健全国有资产交易规则，并实行规则公开和过程公开；建立科学的资产定价机制，防止贱卖国有资产。强化分级审核。拟实施混合所有制改革的国有企业，应制定方案并报请出资人和有关部门审批。重要国有企业改制后国有资本不再控股的，应报同级人民政府批准。强化责任追究。对国有企业领导人员开展离任审计，对造成国有资产流失的，依法查处与追究。
 
四是坚持“三确保”，严守基本规则。确保各类产权得到有效保护。把“产权保护法治化”的理念贯穿到混改的各个环节，切实落实以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。确保信息公开透明。国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等信息，要通过产权、股权、证券市场公开披露，并及时公示达成交易意向后的相关信息。确保交易得到严格监管。完善国有产权交易规则和监管制度，依法严肃处理清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等环节中的违法行为。充分发挥第三方机构在清产核资、财务审计、资产定价、股权托管等方面的作用。
 
4、进展很明显：全面推进。新一轮国有企业混合所有制改革进展顺利且成效明显。目前，中央层面，在电力、电信、民航、军工等部分重要领域，已经批复两批共19家国有企业开展各有侧重、各具特点的混合所有制改革试点，各项举措逐步落地，第三批试点扩大到中央和地方两个层面，领域更广泛、内容更丰富。各省市都相继部署发展混合所有制经济的相关工作。其中，山东、广东、重庆等地出台了一揽子混改方案并已进入实质性操作阶段，上海、云南、新疆、吉林等地积极推进市属企业上市及资产证券化，福建、北京、青海等地力推员工持股试点，四川、天津等地也将推动员工持股年内落地。
 
以混合所有制改革为突破口，新一轮国有企业改革也在全面展开，现代企业制度建设加快进行。目前，中央企业各级子企业公司制改制面超过92％，省级国资委监管企业的改制面超过90％，全国国资监管系统国资国有控股上市公司达到1082家，28个省级国资委监管的一级企业公司制改革面超过90％。企业形态的转变，有力促进了公司治理结构的完善和资本运营效率的提升。
 
例三：农村土地制度改革
 
中国改革发轫于农村，农村体制改革一直作为中国改革的关键方面而受到特别重视。迄今召开的7届中的七次三中全会，就有三次审议农村改革问题的决议，十一届三中全会在作出实行改革开放的历史性决策同时，原则通过了中共中央关于加快农业发展若干问题的决定，十五届三中全会通过了关于农村和农村若干重大问题的决定，十七届三中全会又通过了推进农村改革发展若干重大问题的决定。中央在1982-1986年连续五年、2004-2017年又连续14年发布以“三农”为主题的“一号”文件。土地制度改革一直是农村改革的核心内容，也是中国经济体制改革的关键内容。十八大以来，在全面深化农村改革的同时，农村土地制度改革站上了一个新高度，从而反过来推动了农村改革的进一步深化。作为标志，是中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。
 
1、农村改革需要继承与创新相结合。确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作为我国农村的基本经济制度，总体上符合现实生产力发展需要。但在家庭经营基础上如何形成既保护农户权益、发挥分散经营积极性，又有效提高农民进入市场的组织化程度和对接先进技术、社会化大生产的水平，是一个亟待解决的问题。与此同时，如何使农民在城镇化导致的土地征收过程中公平分享土地增值收益，也需要提供规范的制度保障。因此，促进“三农”发展，既需要坚持家庭经营、稳定农村土地承包关系等基本制度，又需要适应环境变化和发展新要求进行生产经营方式创新。而中央出台的三权分置的改革意见顺应了这一要求。
 
2、“三权分置”实现了农村土地制度改革的重大突破。改革开放初实行的家庭联产承包责任制，是将土地所有权和经营权分置。而今天，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”并行，着力推进农业现代化，是农村改革继家庭联产承包责任制后的又一重大制度创新。它有利于明晰土地产权关系，有效地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适当规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。它还具有推动现代技术体系运用、促进城乡协调发展等方面的意义。
 
《意见》强调要充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。要始终坚持农村土地集体所有权的根本地位。土地等的所有权人依法享有占有、使用、收益和处分的权利。要严格保护承包权?土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权利。要加快放活土地经营权，土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利，“三权”分置及各自权利的清晰划分?为充分发挥各方能动性创造性、协力推进农业现代化打下了坚实的制度基础。
 
（二）在生态文明体制改革方面。
 
建设天蓝、地绿、水清的美丽中国，生态文明制度建设是关键。生态文明建设事关人民福祉、国家发展和民族未来。十八大以来，生态文明体制改革正式提上日程并被放到了前所未有的重要位置。习近平总书记强调，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。他在多个场合辩证指出，我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山。而且绿水青山就是金山银山。他告诫，在生态环境保护上，一定要树立大局观、长远观、整体观，不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利。这些重要论述深化了人与自然和谐发展的理论，体现了对自然规律、经济社会发展规律和人类文明建设规律的深刻把握和深层开拓。
 
鉴于生态文明体制建设的重要性和紧迫性，中央密集出台了一系列文件。这其中，既有《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等涉及顶层设计的，也有众多的涉及专项领域改革的。仅2016年一年，中央深改组就审议通过了生态文明建设目标评价考核办法、关于建立生态保护补偿机制的意见等相关文件超过20个。这些文件提出了一系列改革任务（《生态文明体制改革总体方案》确定的改革任务有85项）相互关联、前后衔接，初步建立起目标清晰、路径明确和源头严防、过程严管、后果严惩的基础性制度框架。在如下方面形成鲜明特点：

 
1、树立了系统的建设理念与思路。习近平总书记提出，要坚持山水林田湖是一个生命共同体。他强调，推进生态文明建设，必须按照生态系统的内在规律，处理好部分与整体、个体与群体、当前与长远的关系，统筹考虑山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游等所包含的自然生态各要素，进行整体保护、系统修复、综合治理。这种基于内在结构与演进规律科学把握的整体观和系统观，把十八大后生态文明体制改革思路鲜明地体现出来：改革不能想一曲是一曲、走一步看一步，而要统筹谋划、高位设计；改革不能零敲碎打、就事论事，而要整体推进、重点突破。正因为如此，作为生态文明体制建设的开端，是深入研究并颁发实施了《意见》和《总体方案》两个重要文件，提出了生态文明建设的总体目标、基本思路和重点改革任务，明确了改革的路线图和时间表。
 
2、明确了制度建设的基本方向。围绕建立系统完整的生态文明制度体系的总目标，针对生态环境保护面临的突出问题，提出了一系列有关制度建设的关键举措。包括逐步建立起源头严防、过程严管、后果严惩的基础性制度框架；设立资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内；构建绿色生产生活方式，实行资源有偿使用、生态补偿、承载能力监测预警、污染物排放许可制度，充分利用行政和市场手段以及社会力量对生态环境进行全过程控制；坚持“谁损害，谁补偿”原则，建立生态文明绩效评价考核和责任追究制度；等等。
 
3、实施了一系列重大的改革举措。以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以解决生态环境领域突出问题为导向，生态文明体制改革勇于突破既有利益藩篱，在一些关键领域和环节取得了重大进展。
 
一是全面推行河长制。河湖管理保护是环境保护的一个重要领域，也是一项复杂的系统工程。在总结一些地区经验的基础上，中办、国办颁发了《关于全面推行河长制的意见》。这一改革不仅落实了属地责任，也突破了长期存在的“环保不下河、水利不上岸”“九龙治水、各管一段”的分割管理体制。目前，已有28个省份印发了实施方案，30个省份和新疆兵团已明确由省级党委、政府主要负责人担任省级总河长。
 
二是实行环保执法垂直管理。作为破解一些地方为经济发展不惜牺牲环境等问题的一项重要改革举措，中办、国办出台了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。这一改革从基础制度上抑制了地方保护主义对环境监测执法的干预，增强了环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性，是建立条块结合、各司其职、权威高效的地方环境保护管理体制的一个有效环节。
 
三是建立环保考核评价机制。中办、国办印发了《态文明建设目标评价考核办法》，明确对各省区生态环境保护等职责履行情况进行年度评价和五年考核，把考核结果作为对党政领导综合评价、干部奖惩的重要依据，为各级政府及其工作人员践行新发展理念，切实加强环境保护提供了重要保障。
 
四是推进重点领域法制建设。新修订的《环保法》从2015年开始实施，在打击环境违法犯罪方面提供了最严厉的法律支撑。出台了《大气污染防治法》，进一步修订了《水污染防治法》，《土壤污染防治法》也在起草制定之中。
 
五是开展了典型试点试验。设立了国家生态文明试验区，首批在福建、江西、贵州三省开展。开展生态文明先行示范区建设，分两批在全国102个地区开展，包括福建、江西、贵州、云南、青海5个省和有关市（县、区）、省内跨区域跨流域地区。稳步推进三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山等10个国家公园体制试点，在实现自然资源统一管理、探索多样化保护管理模式、构建制度保障体系等方面积累有益经验。推动建立资源环境承载能力监测预警机制，在9个省份启动省级空间规划试点。启动健全国家自然资源资产管理体制试点，在 10个省市深入开展领导干部自然资源资产离任审计试点等。
 
（三）在政治体制改革方面。
 
在总结过去探索得失的基础上，十八大以来，继续稳妥推进政治体制改革，这一改革紧紧围绕坚持共产党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一进行，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、充分、健全的人民民主。这一时期出台了健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见、完善人大代表联系人民群众制度、加强社会主义民主协商建设、深化群团组织改革、改革完善社会组织管理制度、创新社会治理体制等数十项改革方案。这里，以司法体制改革和国家监察体制改革为例，谈谈相关进展。
 
例一：司法体制改革
 
习近平总书记强调，深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。他曾经引用过英国哲学家培根的话来强调司法公正的特殊重要性：一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。的确，司法公正是社会公正的核心环节。如果司法缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑。而当前司法领域存在的突出问题恰恰是司法不公、司法公信力不高。究其根源，司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全等是关键所在。十八大以来，着眼于建立维护司法公正深化司法体制改革，取得了一系列进展。2014年2月，深改组第二次会议审议通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则、时间表和路线图。2014年10月召开的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在对全面依法治国作出总体部署的同时，这一决定进一步描绘了司法体制改革蓝图。迄今，十八届三中、四中全会确定的129项司法体制改革任务中，118项已出台改革意见,11项正在深入研究制定改革方案。通过这些年的持续努力，新型司法体制的主体框架已基本确立。改革中呈现出许多亮点，突出的有：
 
1、健全司法责任制。习近平总书记指出，要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子。按照中央要求，在总结地方法院改革经验的基础上，最高人民法院出台了司法责任制实施意见，提出切实推进立案登记制、人员分类管理、完善审判权运行机制、深化审判委员会制度改革、加强院庭长办案、健全法官办案业绩评价体系等一系列改革举措。通过这些改革，司法人员各归其位、各尽其责的管理格局逐步形成，法官检察官办案主体地位进一步确立，以往层层审批、权责不清等问题从制度上得到解决，办案质量效率稳步提升，“案多人少”问题有效缓解。目前，在总编制没有增加的情况下，全国基层法院检察院85％ 以上的司法人力资源配置到办案一线，办案力量增加20％ 以上，人均办案数量增长20％ 以上，结案率上升18％ 以上，一审后服判息诉率提高10％ 以上，二审后服判息诉率达98％ 以上。落实司法责任制，既要确立法官检察官办案主体地位，做到谁办案谁负责，又要与时俱进创新监管方式，从微观的个案审批、文书签发向宏观的全院、全员、全过程的案件质量效率监管转变，确保放权不放任、有权不任性，推动从整体上提升司法质量和水平。
 
与此同时，建立健全防止人为干扰司法的制度，中办、国办出台了《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。规定是防止领导干部干预司法的“高压线”，也是保障法官、检察官独立运行司法权力的“防火墙”。为使司法摆脱地方行政权力的干扰，还推动了省以下地方法院检察院人财物统一管理改革，确保基层法院、检察院超然立身于地方利益之外。推行司法人员职业保障制度，出台关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见等，解决了司法人员晋升和待遇问题，等等。随着改革的相关配套政策基本到位，司法责任制这块基石逐步夯实。
 
2、完善司法人员分类管理制度。把法院工作人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，建立和完善司法人员分类管理制度，是此次司法体制改革的“重头戏”。而法官检察官员额制改革是实行司法人员分类管理的核心任务。员额制按照司法规律配置司法人力资源，坚持以能力和业绩为导向，以最贴近审判工作实际、最符合审判工作规律的方式进行考试、考核，保证优秀法官入额，并且能上能下、能进能出。这是实现法官检察官正规化、专业化、职业化的重要制度保障。今年7月3日，最高人民法院首批367名入额法官，7月17日，最高人民检察院首批227名入额检察官完成了宪法宣誓仪式，而且入额比例分别控制在27.8％、31.8％，这标志着员额制改革开始在法院、检察院全面落实。同时，逐步完善动态化员额退出机制，让不适应在一线办案的人员及时退出员额，形成正确用人导向；建立常态化员额增补机制，对预留或空出的员额指标，定期进行遴选，让优秀的法官检察官助理等符合条件的人员及时入额，稳定职业预期。
 
3、推进以审批为中心的刑事诉讼制度改革。2016年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，司法体制改革又迈出重要一步。改革完善刑事诉讼制度，充分发挥庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中的作用，目的是从制度上防止冤假错案的发生，使每一起案件的判决都经得起历史考验。改革意见就侦查、起诉、审判环节如何落实以审判为中心的刑事诉讼制度提出了一系列具体措施，强调未经人民法院依法判决不得确定任何人有罪、没有证据不得认定犯罪事实；强调法院对侦查机关提供的证据不能直接采信，而是要把证据拿到法庭上，通过质证的方式确定其合法性与客观性；程序上不合法或来源不明的证据，一律被列为非法证据予以排除；等等。这一改革不仅有利于侦查、起诉、审判各环节落实以审判为中心的刑事诉讼制度，也有利于促进公安执法的规范化。比如，改革意见强调，法院可根据审理需要，要求侦查人员出庭证明结果真实性与过程合法性。
 
与此同时，一系列配套改革举措同步推出。出台了《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》，要求在涉及侦查、审查起诉、审判等各诉讼环节，明确法律依据、适用条件，明确撤案和不起诉程序，规范审前和庭审程序。出台了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，要求坚持源头治理、预防为主，坚持人民调解、行政调解、司法调解联动，坚持完善制度、健全机制、搭建平台，建立有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。进一步完善法律援助制度，在不断扩大法律援助范围的基础上，提高法律援助的质量，健全公共法律服务体系。
 
例二：国家监察体制改革
 
国家监察体制改革是十八大后中央推出的一项事关全局的重大政治改革举措。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上提出，要整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成对行使公权力的公职人员全面覆盖的国家监察体系，并将其作为一项重大改革任务提上重要日程。十八届六中全会提出“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关和公职人员依法进行监督”。“监察机关”被前所未有地放置于“政府”和“司法机关”之间，取得了与政府、法院检察院平行的独立位置。这是基于国家长治久安大局考量所采取的举措，是全面从严治党、实现党内监督与人民监督有机结合的客观要求。改革目的就在于加强党对反腐败工作的统一领导，通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，建立集中统一、权威高效的国家监察体系。
 
中央政治局、中央政治局常委会和中央全面深化改革领导小组先后6次专题研究国家监察体制改革事宜，成立中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组，由全国人大常委会作出相关决定，在北京市、山西省、浙江省开展监察体制改革试点，中共中央办公厅印发了试点方案。试点方案要求在三地设立各级监察委员会，探索实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，并对设置机构、整合职能、丰富监察手段、完善监察程序、扩大监察范围、明确监察对象等方面提出具体试点任务。试点方案要求监察委员会由本级人大产生，监察委员会主任由本级人大选举产生，监察委员会对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责、并接受监督。今年1-5月，北京市及其所辖16区县，浙江省及其所辖11个地级市、90个县市区，山西省及其所辖 11个地级市、119个县区市监察委员会全部成立。三地均把制度创新作为重中之重，创制了涵盖监察范围、监察职责、监察权限、监察程序、监督管理等内容的业务运行工作规程，细化了全国人大常委会授权的12项措施和试点方案明确的技术调查、限制出境等两项监察措施使用程序和办法。按照改革的时间表和路线图，在试点取得经验的基础上，制定国家监察法，设立国家监察委员会，依法对所有行使公权力的公职人员违法行为实施监督、调查、处置。可以预见，随着改革深入推进，一个权威高效的反腐败监察体系将应运而生。
 
（四）在文化体制改革方面。
 
习近平总书记提出，要紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、建设社会主义文化强国、完善文化管理体制和文化生产经营机制、建立健全现代公共文化服务体系和现代文化市场体系来做好工作，以此推动社会主义文化大发展大繁荣。十八大以来，中央高度重视推进文化体制改革，陆续出台了《深化文化体制改革实施方案》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于繁荣发展社会主义文艺的意见》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》等众多改革文件或方案，将文化体制改革的理论与实践推向了一个新高度。十八大以来的文化体制改革方向明确、内容丰富、亮点纷呈。从总体上看，体现了这样一些重要的改革导向：
 
1、坚持社会效益与经济效益相统一的原则。习近平总书记指出，在推进文化体制改革、繁荣发展文化事业和文化产业的过程中，要把握好意识形态属性和产业属性、社会效益和经济效益的关系，始终坚持社会主义文化前进方向，始终把社会效益放在首位。无论改什么、怎么改，导向不能改、阵地不能丢。随着文化产业的迅猛发展和文化市场日益繁荣，如何防止文化企业唯票房、唯收视率、唯发行量、唯点击率，成为加快推动文化改革发展的重大课题，也成为衡量文化体制机制创新成效的重要标准。而确立了国有文化企业社会效益放在首位、社会效益与经济效益“双效统一”原则，是十八大以来文化体制改革又一个鲜明特点和重要突破。
 
推动国有文化企业两个效益相统一涉及文化改革发展的各个方面，需要着眼全局、内外兼修、同时着力。既要完善文化企业内部运行机制，也要营造良好外部环境，既要充分尊重企业法人主体地位和自主经营权，也要有效发挥政策引导调整作用。因此，中办、国办颁发的《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》，重点就国有文化企业改革发展中有关内部组织架构、绩效和薪酬考核、股份制改造、兼并重组、资产监管运营、干部人才管理等，提出了具体意见，同时，对法治建设、市场体系建设、政策业务培训等两个效益相统一的一些外部环境建设，也提出了原则要求。可以说，《意见》回答了文化企业怎样能活得好、行得正、走得远的问题，回答了怎样弘扬中国精神、传播中国价值、凝聚中国力量的问题，作为国有文化企业改革发展的重要指导性文件，为当前和今后一段时期深化文化体制改革、促进文化产业持续健康发展提供了重要遵循。
 
2、发挥市场在文化资源配置中的积极作用。鉴于文化领域涉及上层建筑、意识形态，推进改革的敏感性强、难度也较大，坚持稳妥推进一直是文化体制改革把握的基本原则。但之前很多改革或因认识不足而路径狭窄，或因基础不实而浅尝辄止，虽然改革在持续推进，但并没有产生强烈的社会认同。社会上甚至存在文化体制改革自我循环、封闭运行的解读。深入剖析，许多改革不同程度地存在政府包办、行政主导的问题，社会参与度不够，百姓获得感不强。十八大以来，文化领域借鉴经济领域改革的有益经验，进一步开拓思路，以激发全民族文化创造活力为中心环节，着力完善文化管理体制，发挥市场在文化资源配置中的积极作用，推出了一系列重要改革：加快转变文化行政管理部门职能，推动政府部门由办文化向管文化转变，推动党政机关与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系；进一步打破文化市场条块分割、地区封锁、城乡分离的传统格局，完善文化市场准入和退出机制，鼓励各类市场主体公平竞争、优胜劣汰，促进文化资源在全国范围内流动；深入推进经营性文化单位转企改制，完善法人治理结构，形成体现文化企业特点的资产组织形式和经营管理模式；鼓励有实力的文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，引导社会资本以多种形式投资文化产业，允许参与对外出版、网络出版，允许以控股形式参与国有影视制作机构、文艺院团改制经营等，加快培育合格的文化市场主体；等等。这些改革，大大激发了市场主体的活力，推动提供了更多更好的优秀文化产品和服务，促进了文化事业文化产业的进一步繁荣发展。
 
3、加快建设完善公共文化服务体系。习近平总书记提出，文化民生要“关照人民的生活、命运、情感，表达人民的心愿、心情、心声”。十八大以来文化体制改革的一个着力点，是加快建设和不断完善公共文化服务体系。
 
十八大提出要加快推进文化惠民工程，推动公共文化服务设施向社会免费开放；十八届三中全会提出“建立健全现代公共文化服务体系”；十八届四中全会进一步提出，要制定公共文化服务保障法。基于这些要求，2015年中办、国办印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，形成了对现代公共文化服务体系建设的顶层设计。各地以标准化、均等化为目标，坚持政府主导、重心下移、共建共享，大力推进公共文化服务体系建设，初步建成了包括国家、省、地市、县、乡、村和城市社区在内的六级公共文化服务网络。同时，创新公共文化服务的理念和模式，变政府“端菜”为群众“点菜”，公共文化服务活力进一步增强。
 
（五）在社会体制改革方面。
 
十八大以来，社会领域改革更加强调坚持以人民为中心来谋划，聚焦民生领域的热点难点，在教育、就业、医疗、社保等领域集中推出一批重点举措。出台了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《关于深化考试招生制度改革的实施意见» « 关于加快发展现代职业教育的决定》《关于深化教育体制机制改革的意见》《关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见》《关于全面推开县级公立医院改革综合改革的实施意见》《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》《关于全面放开养老服务市场、提升养老服务质量的若干意见》《关于建立统一的城乡居民养老保险制度的意见》《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》，等等。这些方案的出台实施，办成了一些关系人民群众切身利益的实事难事，使人民群众的获得感、幸福感进一步增强。总起来看，十八大以来的社会体制改革，内容更加全面系统，措施更加务实有效。主要特点是：
 
1、着力推动扩面提质。社会领域改革有其自身特点。每一项看似细微的改革惠及的往往都是一个较大数量的群体，一个看似简单的措施可能就是解决人民群众大问题的政策。因此，社会领域改革的具体措施，往往不是一两个提纲挈领的文件能涵盖的，必须是逐项细化实化。正因为如此，习近平总书记指出，抓民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，抓住最需要关心的人群，一件事情接着一件事情办、一年接着一年干，锲而不舍向前走。十八大以来，社会领域改革注重补短板、补空白，始终坚持“社会政策托底”，在扩大政策的覆盖面、提高政策的含金量上下功夫。习近平总书记主持召开的中央深改组会议中相当一部分都涉及民生议题，会议审议通过的民生领域文件涉及医疗、就业、教育、养老、社保等多个方面，改革取得了一批重要成果。以医疗卫生和教育为例，深化医药卫生体制改革方面，全国所有省(区、市)全面推开公立医院综合改革，全部取消药品价格加成，群众就医负担持续减轻；医疗基础条件进一步改善，截至2016年年末，全国医疗卫生机构数达983万个，全国卫生技术人员达845万个，每千人医疗卫生机构床位数达537张，分别比2012年年末增加33万个、178万人、113张，数量和质量实现双提升。深化教育体制改革方面，十八大以来，财政性教育经费支出占国内生产总值比例超过4％ ，学前教育毛入园率、九年义务教育普及率、高中阶段和高等教育毛入学率均达到或超过中高收入国家平均水平。
 
2、着力强化制度建设。面对近年来经济下行的压力，中央始终坚持人民利益至上，保障必要的民生投入，不断改善与提升民生水平，让人民群众有更多获得感。同时，通过着力强化制度建设，努力实现发展成果更多更公平惠及全体人民。习近平总书记指出，完善制度，就是要形成系统全面的制度保障，使制度更加公平、普惠和可持续。要花钱买制度而不是简单地花钱买稳定，要着力解决地区差异大、制度碎片化的问题。按照这一要求，进一步消除重点民生领域的制度瓶颈，并逐渐形成配套。其中包括:推进机关事业单位养老保险制度改革，机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，破除养老保险“双轨制”；整合城镇居民社会养老保险和新农农村社会养老保险制度，统一提高城乡居民基础养老金最低标准，整合城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗制度，通过制度的统一，加快实现城乡居民公平享有基本公共服务和重要公共资源；全面建立城乡统一的户口登记制度，推动户籍制度改革和居住证制度“双落地”，让进城农村人口真正享受均等化城市基本公共服务；按照“房子是用来住的，不是用来炒的”定位要求，建立多主体供给、租购并举、政府保障基本需求的住房制度；等等。
 
3、着力解决重点问题。十八大以来社会体制改革一方面注重解决领域的扩面补短问题，另一方面注重解决重点地区、重点人群获得均等社会公共服务问题，其中特别注重的是贫困地区、贫困人口的社会发展和公共服务问题。2015年11月，中央召开扶贫开发会议，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，吹响了新时期脱贫攻坚战的号角。结合实施脱贫攻坚战略，着眼精准扶贫、精准脱贫，出台了《关于建立贫困退出机制的意见》《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》《脱贫攻坚责任制实施办法》《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作专项督导办法》等重要改革文件和方案，为加快贫困地区贫困人口脱贫、享受均等的基本公共服务提供了有力的体制机制保障。经过各方协力、多措并举，我国贫困人口从2014年年底的7017万人减少至4335万人，贫困发生率从57％降至45％。
 
（六）在党的建设制度改革方面。
 
十八大以来，党中央把党的制度建设改革纳入到全面深化改革总体部署加以大力推进，出台了一系列改革文件与方案。改革着眼于全面从严治党，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，在组织制度、干部人事制度、反腐倡廉建设等方面做了许多新的重要的探索。总体上看，体现出这样一些鲜明的特点：
 
1、理论创新达到新高度。为推进党的建设新的伟大工程，习近平总书记作出一系列重要论述，推动实现了十八大以来党的建设方面理念、思想和观点的科学创新与深入发展。包括：办好中国的事关键在党；中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导；新形势下，落实党要管党、从严治党的任务比过去任何时候都要更为繁重和紧迫，要牢牢把握“全面从严治党”这个党的建设的主题，把严的要求贯彻到管党治党的全过程、落实到党的建设各方面；始终坚持“以人民为中心”的党的建设的根本价值取向，把人民放在心中最高位置；把思想建党摆在党的建设的首要位置，坚持思想建党、组织建党、制度治党相结合；从严治党的关键是从严治吏，要强化党组织领导和把关作用，培养选拔党和人民需要的好干部，建设一支宏大的高素质干部队伍；加强纪律建设是全面从严治党的治本之策，要把纪律和规矩挺在前面，用铁的纪律维护党的团结统一；要努力形成系统完备的党内法规制度体系，坚持用制度治党、管权、治吏；等等。
 
2、制度创新形成新体系。习近平总书记指出，从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。在十八大以来开展的党的建设方面，制度建设被放到重中之重，并一手抓制度建设，一手抓制度执行。党的十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，是制度治党的标志性成果，管党治党正在实现制度化、规范化。中央出台了《关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《关于完善党员干部直接联系群众制度的意见》等重要规章、文件，同时推动各项制度创新：推动党的组织制度改革，健全新形势下党内政治生活、组织生活的准则与规定；深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，努力促使各方面优秀干部充分涌现；推动基层组织建设制度改革，分别出台加强国有企业、社会领域、民办学校等领域党的制度建设的具体措施；制定实施深化人才发展体制机制改革意见，以揽天下英才而用之；等等。
 
3、实践创新迈出新步伐。十八大以来党的建设制度改革，注重在实践中创新，针对当前党内政治生活和党内监督存在的薄弱环节，将党的建设理论创新成果贯彻落实到实践创新中，解决党的建设中存在的突出问题。具体体现在：学习教育常态化。中央先是在全党深入开展党的群众路线教育实践活动，随后在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育，然后又在全体党员中开展“两学一做”学习教育。目前，推进“两学一做”学习教育已常态化、制度化。这些学习教育实现了从内容到形式的创新，对全面从严治党起到了重要的牵引作用。以零容忍态度严厉惩治腐败。十八大以来，党中央以创新举措铁腕反腐、猛药去疴、重典治乱，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，“老虎”“苍蝇”一起打，坚决清除各种“污染源”，使多少年来一直遏制不了的腐败现象多发高发势头得到了有效遏制，反腐败斗争压倒性态势已经形成，极大赢得了党心民心。强化巡视监督的利剑作用。十八大以来，巡视工作得到前所未有的重视与加强。《中国共产党巡视工作条例》几经修改，更加完善有力。巡视聚焦政治巡视，着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违法违纪问题；着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题；着力发现是否存在违反党的政治纪律问题；着力发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题。巡视监督成为真正的“国之利器、党之利器”，对推进党的建设新的伟大工程、反腐倡廉、纯洁党风政风发挥了重要作用截至目前，十八届中央已经完成11轮巡视，实现对31个省区市和新疆生产建设兵团、中央和国家机关、中管国有重要骨干企业和中央金融机构全覆盖。正在进行的第12轮巡视过后，将实现一届任期巡视全覆盖目标。（未完，待续。）
 
注：本文发表于2017年10月6日出版的第56期《经济研究参考》，经作者同意后转发于此微信公众号。


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