全球数字贸易战略：新规则与新挑战时间： 2019-02-03信息来源：《区域经济评论》2018年第5期 作者：张 茉 楠 责编：qgy 晓 力
摘 要：当今世界，数字经济与数字贸易的发展给我们提供了一个新的视角和探索增长的路径。世界数字贸易亟待一个全球性的贸易框架来规范，需要与之相适应的统一、公平、高效的新的全球贸易规则。中国需要积极在保护数据安全与促进数字贸易发展方面寻求平衡，在全球新一轮国际贸易规则与数字贸易制定中争取主动权，推动建立公平、透明、统一、一致的全球贸易规则框架。
关键词：数字贸易；数字经济；全球贸易规则
中图分类号：F113 文献标识码：A 文章编号：2095-5766（2018）05-0023-05 收稿日期：2018-07-09
作者简介：张茉楠，女，中国国际经济交流中心战略研究部研究员（北京 100017）。
近年来，全球旧的体系、规则、价值观和经济形态正在动摇和演化，数字经济与数字贸易发展正在重塑国家竞争格局。新的体系、规则和经济形态在形成新动力的同时，也加剧了主要大国间的规则竞争与博弈。
一、数字经济与数字贸易驱动全球经济发展
与传统经济相对应的“数字经济”是一种新的经济形态和新的经济系统，全球尚未有统一而明确的定义。一般主要指各类数字化投入带来的全部经济产出，包括数字技能、数字设备（软硬件和通信设备），用于生产环节的数字化中间品和服务，以及在整个数字价值链过程中产生的大量数据。
美国是数字信息技术发源地，近半个世纪以来，美国的企业、政府、科研机构紧密携手，主导着全球数字经济的发展进程，包括英特尔、IBM、高通、苹果、微软、谷歌等信息通信技术（ICT）巨头成为全球数字价值链的主干。近年来，全球数字经济高速发展，且增速远远高于同期GDP的增速。2016年，美国数字经济增速高达6.8%，同期GDP增速为1.6%，数字经济总量达到11万亿美元，占GDP的比重为59.2%，是全球数字经济的核心引擎。中国数字经济虽然起步较晚，但近年来发展势头举世瞩目，并已成为带动经济增长的核心驱动力。中国信通院最新报告显示，2017年，中国数字经济总量达到27.2万亿元，同比名义增长超过20.3%，显著高于当年GDP增速，占GDP比重达到32.9%，同比提升2.6个百分点，数字经济对GDP的贡献为55%，接近甚至超越了某些发达国家水平。另外，中国数字经济在国民经济中的地位不断提升，融合贡献规模不断扩张。2017年，中国数字经济融合部分规模为21万亿元，同比名义增长20.9%，融合部分占数字经济比重由2005年的49%提升至2017年的77.4%，占GDP比重由2005年的7%提升至2017年的25.4%，融合部分对数字经济增长的贡献度高达79.2%。
根据国际数据公司（IDC）预计，到2019年，亚太地区数字消费额有望从2015年的7万亿美元增至17万亿美元。在未来5年里，20国集团的互联网经济预计将以每年8%的速度增长，远超传统的经济部门。研究表明，数字化程度每提高10%，人均GDP增长0.5%至0.62%。在全球经济增长乏力情形下，数字经济被视为推动经济变革、效率变革和动力变革的加速器，是撬动经济发展的新杠杆。2008年国际金融危机以来，面对金融危机后经济复苏乏力的局面，美国、欧洲、日本等主要经济体纷纷将数字经济视为实现经济复苏与新增长的关键依托，都出台了国家层面的数字经济发展战略（见表1）。
表1 国际金融危机以来全球主要国家推出数字经济战略
数据来源：笔者根据各国发布信息整理。
国家
主要内容
美国数字经济议程
自由开放的互联网；互联网信任和安全；创新和新兴技术
欧盟数字单一市场战略
破除法律与行政壁垒，实现数字商品服务自由流通；加强网络交流平台的管理；优
化电信和音视频市场；推动数字技术发展；增加数字产业投资
德国数字经济战略2025
构建千兆光纤网络；开拓新的创业时代；建立投资及创新领域监管框架；在基础设
施领域推进智能互联以加速经济发展；加强数据安全安全，保障数据主权；促进中小企
业、手工业和服务业商业模式数字化转型；帮助德国企业推行工业4.0；注重科研创新，
数字技术发展达到顶尖水平
英国数字经济法
重视通信基础设施特别是宽带的建设，建立了数字版权保护的法律和管制框架，
保护在线著作权等
中国“互联网+”战略和国家大数据战略等
通过优化生产要素、更新业务体系、重构商业模式等途径来完成经济转型和升级；
推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互
联网和数字金融的创新发展。中共十九大报告中指出要“推动互联网、大数据、人工智
能和实体经济深度融合”
日本2015年i-Japan战略
电子政府战略；医疗和健康领域信息化发展战略；教育和人才信息化战略
二、全球贸易规则框架下数字贸易规则发展新动态
作为面向21世纪全球经贸新议题的数字贸易，在国际经贸谈判中被越来越多地涉及。
1.世界贸易组织（WTO）框架下中有关数字贸易及电子商务相关规则
近些年，WTO主要成员国围绕数字贸易、电子商务等相关议题提出了多份议案，2013年WTO部长级会议授权秘书处研究数字贸易问题，其中的重要工作是关注如何更新或澄清现有的承诺，包括《服务贸易总协定》（GATS）《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）和《技术性贸易壁垒协议》（TBT）等。尽管世界贸易组织（WTO）没有关于数字贸易的综合性协定，但WTO的某些协定已涵盖了数字贸易的一些方面。例如，2017年底，WTO成员在布宜诺斯艾利斯第11届部长会议的最后时刻达成协议，延长电子商务关税禁令，并禁止成员根据WTO《知识产权协议》提起非侵权案件，成员国共同发布了《电子商务联合声明》，重申电子商务的重要性及其为包容性贸易和发展所创造的机会。这份声明呼应了之前世界电子贸易平台（EWTP）宣布的“赋能电子商务”的主题。对此，服务行业联盟（CSI）表示赞赏，并称之为“制定电子商务和数字贸易多边规则的重大里程碑”，规则中的条款将确保数据的自由流通并禁止所有部门的数据本地化。
2.跨太平洋伙伴关系协定（TPP）中有关数字贸易及重点内容
除WTO外，在新的国际贸易规则体系中，如在“3T”（TISA、TPP、TTIP）等新规则体系中已经发生了重大变化。
TPP强调“自由”。尽管特朗普政府已经明确从TPP框架中退出，但TPP强调的关于新贸易规则调整涉及降低数据流动的壁垒，倡导推进数字贸易自由化仍是美国一贯秉承的原则，并可能在未来国际贸易规则中产生影响。其重点主要包括：一是坚持因特网应保持自由开放；二是对数字产品禁收关税；三是确保贸易伙伴不会采取进一步的保护性措施，如不能将缔约方数字产品置于竞争劣势地位，不能对跨境信息流建立歧视和保护主义壁垒，禁止强迫本国公司在计算服务中采取本地化策略，禁止要求公司向本国个人转让技术、生产流程或专有信息等。
再进一步深入分析TPP有关章节，共有15条规范多边电子商务政策的条款。这15个条款又可以分为四类：即减少数字贸易壁垒的条款、保护网络消费者权益的条款、促进数字贸易便利化的条款以及促进国际协调合作的条款。此外，对于聚集了世界最大的云计算服务商（亚马逊、谷歌、苹果、微软、英特尔等）的美国来说，限制计算设备所在地对其形成了桎梏，在TPP第14章第13章节的规则要求“计算设备所在地”就是要给美国云计算服务商解绑。所以，TPP带有明显的“惠顾大企业”的政策倾向。
3.跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）中有关数字贸易及重点内容
就数字贸易以及电子商务领域而言，TTIP谈判的主要目标是，创设一个有约束力的框架来促进跨大西洋的数字贸易，同时，也可以作为促进经济增长和发展的全球化标准。
欧盟强调“公平”。2015年6月，欧盟推出“数字单一市场战略”，该战略提到为实现成员国数字贸易跨境消费的规则公平，欧盟委员会将修改立法提案，确保国内市场交易方不因强制性国家消费者合同法律的差异，或产品在标签之类的具体规则上的差异而阻止跨境交易。
在数据隐私和数据跨境流动问题上，美国和欧盟适用的是截然不同的法律制度。2014年1月16日，美国国会推出的《2014年国会两党贸易优先法案》，要求贸易谈判方确保政府允许跨境数据流动，不得要求数据本地存储或处理，禁止对数字贸易设置与贸易有关的障碍。而欧盟则明确表示，任何协定都不能影响“对个人数据传播和处理过程中的隐私保护，以及对个人记录和账户的机密性保护”。这恰好呼应了WTO服务贸易总协议（GATS）中的相关规定。2018年5月，欧盟《通用数据保护条例》在欧盟全体成员国正式生效。这一新条例被认为是“世界史上最严格的个人数据保护条例”。《通用数据保护条例》以欧盟法规的形式确定了个人数据保护原则和监管方式，以取代欧盟1995年出台的《数据保护指令》，具有更强的法律效力。
4.国际服务贸易协定（TISA）中有关数字贸易及重点内容
国际服务贸易协定（TISA）中，期望建立电子商务、计算机相关服务、跨境数据转移等新兴领域的管制规则，强调制定适当的条款来支持通过“电子渠道”所进行的服务贸易，引导数字贸易和跨境数据流的发展。TISA中的（《多边服务业协议》）体现的新动向包括：范围广泛的综合协议，不预先排除任何部门或模式，包括金融、快递、传播、电信、电子商务、运输、物联网、数码贸易、移动通信网络、互联网等所有服务业领域；增加外GATS的附加规则，拟将国民待遇由GATS中选择性的承诺变为横向普适性的承诺，并包含锁定开放现状和“棘轮条款”，自动将新出现的服务部门锁定在自由化范围内；建立一些新兴领域的管制规则，如国际海运、电信服务、电子商务、计算机相关报务、跨境数据转移、运输和快递。特别是关注网络在服务业的应用趋势，强调制定适当条款支持通过“电子渠道”所进行的服务贸易。
与TPP的规定类似，TISA中关于数字贸易或电子商务的章节或附件涉及处理跨境数据流动网络的自由访问和使用、在线消费者保护、可互通性等方面的贸易壁垒问题。然而，TISA谈判存在两个障碍，欧盟不愿提出一项数据流动的建议，也不愿承诺TISA的非歧视义务涵盖“新服务”（其中许多可能是数字化服务）。
5.美国等国推动数字贸易战略新动向与重大举措
近年来美国促进数字贸易发展采取了一系列新举措。作为世界数字贸易发展领导者的美国，为了巩固和扩大自身在数字贸易领域的竞争优势和地位，强化数字贸易作为经济增长极的作用，开拓数字贸易新市场，引领世界数字贸易的发展，一直在推动和主导数字贸易规则谈判。
第一，在多边谈判框架下，初步形成数字贸易规制。在多边谈判框架下，对于数字贸易的规制主要体现在两个方面：一是美国在1997年的《全球电子商务纲要》中就表明了追求电子商务全球自由化的立场。1998年5月，时任美国总统的克林顿亲赴世界贸易组织（WTO）部长级会议，敦促各国支持美国关于电子商务永久免税的建议。二是2008年11月，亚太经合组织（APEC）提出《数字繁荣的行动清单》并明确六大行动关键领域：基础设施、投资、创新、智力资本、信息流、整合。
第二，在双边谈判框架下，进一步强化多边数字贸易规制的落实。在双边谈判框架下，2012年美国与韩国签署的《美国与韩国自由贸易协定》中明确规定，应在负面清单基础上对数字产品给予非歧视待遇，尽力避免对电子信息的跨境流动设置不必要的障碍。美国在自由贸易协定中专设电子商务一章，旨在对数字传输的内容产品提供自由贸易的待遇。
第三，在区域和次多边谈判框架下，积极推进数字贸易新规制的构建。在数字贸易中亚洲拥有最大的增长潜力。而欧盟是美国最大的数字贸易伙伴。美国高度重视亚洲和欧盟的数字贸易市场。美国以TPP、TTIP、TISA为抓手，三位一体推进数字贸易规则谈判，推动区域和次多边数字贸易国际规则的构建，从而为主导和推动全球多边数字贸易规则奠定坚实基础。
与此同时，美国也在积极推动跨境电子商务的发展。美国在2015年发布了跨境电子商务发展十年规划，其发展目标是到2025年使跨境电子商务规模达到整个国际贸易额的70%。同年美国在亚太经合组织（APEC）第二次高官会上提出通过数字经济促进包容性增长的提案（2015/SOM2/028），提到将“便利数字贸易促进包容性增长”作为下一代贸易与投资议题，并特别提到在APEC下建立一个便利数字贸易的框架。
当然，美国发展数字贸易仍面临着众多的潜在挑战与风险：一是数字贸易本地化措施阻碍数字贸易市场开放，本地化措施给美国国际数字贸易市场的拓展构成潜在威胁。二是分歧的数据隐私保护措施。目前，已经有超过60个国家采取了数字本地化做法，其目的主要包括对隐私的担忧、对国家安全的担忧或者发展经济的考虑，具体做法一般是要求在境内设立数据中心或者要求数据存储在境内。三是非中性的审查措施，构成数字贸易市场准入壁垒。
美国特朗普政府已经着手建立面向数字贸易政策和挑战的新架构。为了实现国会确定的数字贸易谈判目标，美国从2016年开始建立专门针对数字贸易的组织架构。2016年7月，美国贸易代表办公室（USTR）内部建立了数字贸易工作组，以快速识别数字贸易壁垒和制定相应政策规则。该工作组由USTR代表罗伯特·霍利曼（Robert Holleyman）直接领导，其工作人员来自USTR内部的电子商务、电信、服务、知识产权、创新和工业竞争力领域。成立两年来，工作组已经开展了多项有成效的工作，包括为《2017年外国贸易壁垒评估报告》识别出最新的数字贸易障碍，制定在国际上推广数字贸易规则的战略，推动USITC对主要国外市场上的数字贸易壁垒开展调查和评估。此外，美国商务部从2016年开始在主要贸易伙伴国家派驻数字贸易参赞，帮助美国企业解决相关问题，并采取对策。
总之，2013年以来，不仅美国，中国、俄罗斯、印度、巴西、澳大利亚等国也纷纷就数字贸易制定了本地化政策措施（见表2）。
表2 部分国家相关数据本地化政策措施
资料来源：笔者根据公开信息整理。
年份
国家
内容
2013
巴西
要求谷歌、脸书等公司在境内建立数据中心
2014
尼日利亚
《尼日利亚信息和通信技术内容开发指导方针》规定了施行采购限制、信息和通信技术硬件的
当地内容含量要求、当地发展计划的建立、对跨境数据流的限制
2015
印度
新的《国家电信机器对机器蓝图》要求：印度所有物联网网关和应用程序服务器所服务的客户
必须位于印度
2015
印度尼西亚
强制在智能手机制造中使用本地内容以及强制数据存储本地化
2014
俄罗斯
俄罗斯议会通过了一项数据保留和数据挖掘的法案，规定所有互联网公司都要在俄罗斯境内
的服务器中存储用户数据，时长至少应达到6个月
2015
俄罗斯
要求数据运营商确保所有对俄罗斯公民个人数据的收集和使用都必须使用位于俄罗斯境内的
数据库
2015
韩国
《信息通信网络的促进利用与信息保护法》规定，政府可以要求信息通信服务提供商或用户采
取必要手段防止任何有关工业、经济、科学、技术等的重要信息通过网络流向国外
2012
澳大利亚
《个人信息电子健康记录控制法》要求医疗信息存储必须本地化
2017
俄罗斯
包括微信在内的多个通信社交类软件在俄罗斯被禁，原因包括没有将用户数据保留在俄罗斯境内
2017
中国
《网络安全法》第37条有关关键信息基础设施的数据储存本地化规定的补充。第37条规定：
“应当按照国家网信部门会同国务院有关部门制定的办法进行安全评估”。然而，目前的《个人信息
和重要数据出境安全评估办法（征求意见稿）》（以下简称“《办法》”）》并不只关注数据本地化义务
与关键信息基础设施运营者进行个人信息及重要数据出境传输所应进行的安全评估的要求。《办
法》在进一步扩大了所有的网络运营者的义务范围的同时，还进一步创设了补充数据本地化要求的
新义务，形成了一个大范围实施个人信息和重要数据储存本地化与个人信息及重要数据出境传输
规范化的法律框架
三、在积极推动构建全球数字贸易规则框架中把握主动权
数字贸易需要一个全球性的贸易框架来规范，需要与之相适应的统一、公平、高效的新的全球贸易规则。然而，当前的情况是在全球范围内并没有明确的贸易规则来规范数字贸易。中国需要在保护数据安全与促进数字贸易发展方面寻求平衡，在全球新一轮国际贸易规则与数字贸易制定中争取主动权，推动建立公平、透明、统一、一致的全球贸易规则框架。
1.对跨境数据流动实施分级分类管理
中国应积极借鉴国际经验，针对金融、石油、电力、水利等涉及关键基础设施的重点领域进行跨境数据流动限制。为这些行业提供服务的企业，要求境内建设数据中心；对为其他中小企业提供服务的，则放宽要求；对数据进行分类管理，政府数据、企业商业秘密数据以及个人敏感数据，不得跨境转移；对其他普通的企业数据和个人数据则允许跨境流动。
2.加强本国立法和配套手段的建立
中国目前在数字贸易相关立法上缺失、不完善或者滞后，很难保障国家信息安全和个人隐私保护，亟待建立《网络安全法》《反恐法》《个人信息保护法》《外国投资法》等相关法律。中国数据审查制度透明度不够为数字贸易的发展设置了不必要的障碍，甚至引起国际摩擦和质疑。因此，需要对中国的跨境数据流动制度做出更明确的规定，确立跨境数据流动管理的基本原则和制度。同时，制定跨境数据流动标准格式合同管理、安全协议限制和跨境数据流动风险评估机制等配套监管手段。
3.加强全球跨境数据流动的国际政策协调
贸易协定不一定是探讨跨境数据流动的最佳平台。随着全球消费互联网的发展，需要我们重新思考生产者与消费者、企业、社会、政府之间的关系。探讨跨境数据流动议题需要政府、跨国公司、中小企业、消费者、第三方主体、知识社区等共同参与，需要加强跨境数据流动政策的全球协调，在尊重网络安全、个人数据和隐私保护的基础上，促进跨境数据流动。
4.制定全球跨境电子商务规则、法律和标准
减少跨境电子商务的障碍，积极通过诸边或多边谈判提出一个包括实体产品、数字产品，以及跨境物流、跨境支付、电子认证、在线交易、信用体系、数字贸易争端解决机制等在内的，加强产品安全的全球性标准和规则框架。
5.构建面向未来的全球数字贸易规则新框架
数字经济与数字贸易治理须避免碎片化，尽快积极推进达成全球统一、透明、公平的规则框架。同时也要减少数字贸易保护主义，避免导致更大的“数字鸿沟”和“数字贸易失衡”。要探讨建立公平透明的全球数字贸易税收监管模式；加大全球数字基础设施投资，实现全球数字价值链的包容性增长；要兼顾开放与安全之间的平衡，尊重主体的数字主权，在国家关键数字基础设施予以有效的安全评估，分阶段、分层次地推动全球数据经济和数字贸易治理。
Global Digital Trade Strategy： New Rules and New Challenges
Zhang Monan
Abstract： In today’s world，the development of digital economy and digital trade provides us a new perspective and a path to explore growth. World digital trade is in need of a global trade framework to regulate，and it needs a unified，fair and efficient new global trade rules. China needs to actively seek a balance between protecting data security and promoting the development of digital trade，and strive for the initiative in the new round of international trade rules and digital trade development，and promote the establishment of a fair，transparent，unified and consistent global trade rules framework.
Key Words： Digital Trade; Digital Economy; Global Trade Rules
（责任编辑：晓 力）