“国进民退”不是国策 改革开放大政方向没有改变时间： 2014-04-22信息来源：佚名 作者：admin 责编：
编者按:近一段时间以来,“国进民退”的现象广受关注,社会各界议论纷纷。那么,到底是否出现了“国进民退”?如果真的出现了“国进民退”现象,那么它到底是全面性的,还是选择性的?它到底是一种持续现象,还是一种暂时现象?它的背景和成因是什么?它的出现是好是坏?如何正确理解和对待这些现象?所有此类问题,都有必要一一辨析。
李荣融的进退之辩
在国资委最近公布的2009年前十个月央企的成绩单中,中央企业在2009年累计实现营业收入98289亿元,同比下降0.4%,降幅比1-9月缩小2.5个百分点;累计实现利润6337.8亿元,同比下降6%,降幅比1-9月缩小7.7个百分点;已交税费总额9305.2亿元,同比增长9.5%。
与2007年以前相比,这样的成绩当然算不上炫目,但在全球金融危机刚刚扫过的背景下,它已然超出了李荣融以及外界的预期。在2008年那个可怕的冬天,李荣融曾做好了最坏的打算,预备着国资委成立以来央企积累的所有荣光,被这场危机付之一炬。在2008年的天津夏季达沃斯论坛上,李荣融说,“央企目前最大的问题不是要不要‘走出去’,而是能不能‘过得去’。”
很难说是因为全球经济的冬天太短,还是中国经济的春天太强大,总之,央企的复苏来得远比想像的早。在2009年4月的博鳌亚洲论坛上,李荣融就带来了央企走出底谷的消息。
然而,就像中央企业每年漂亮的成绩单都没有换来掌声一样,2009年,率先复苏的央企收获的仍然不是赞赏和表扬,而是一顶“国进民退”的帽子。这顶帽子在国资委成立的六年来,一直压在李荣融的头上,而在2009年,它显得尤为晃眼。与前些年社会舆论对“国进民退”的批判有别,这次,一个新的有力论据会被经常提起:中国政府刺激经济复苏的4万亿资金,绝大部分落在了央企身上。在冬天里“穿上棉袄”的央企,在扩张的道路上远远把民企甩在身后。中粮入股蒙牛、宝钢入主宁钢、中国建材横扫水泥行业、山西煤炭行业大整合,甚至“央企地王”的出现,都强化了这一命题。
对此,李荣融并不认可。2009年8月,在为广州的党政干部和企业负责人所做的题为“遵循企业发展规律,推动国有企业科学发展”的专题报告会上,他回应道:“中国现在并没有出现"国进民退"的现象。这是因为国企、民企都在竞争中共同发展,而不是说"有我没有你,有你没有我"。我相信,民营经济还会做大做强,但客观地讲,它的成长需要一个过程,中间会有些矛盾。”为此他还特别提出,在这一轮的并购整合大潮中,也欢迎民营企业和外资企业对央企进行重组并购。
不仅“大老板”李荣融,其辖下的中央企业负责人也坚决不同意这种提法,甚至比李表现更激愤。在接受《中国企业家》采访时,中粮集团董事长宁高宁反问:“国企卖了,说我们"贱卖国有资产",买东西又成了"国进民退",到底让我们怎样做才对?”
中国建材集团董事长宋志平不久前也表示,“什么国进民退啊,我说这个问题本身就不成立。中国大型企业在前进,央企也由于投资者和股民的参加,进一步多元化,进一步走向市场。央企收购一些中小企业来进一步扩大它的实力,有资本的融合,也有企业组织的融合。这是一个双向进步。”
与“国进民退”现象交映的另一个现象是“央进地退”——这场不涉及所有制性质变化的整合风暴事实上来得更猛烈和持久。除了几个国资势力强大的中心城市外,地方政府都在竭尽所能抱紧央企这棵大树。
地方政府之所以如此选择,逻辑很简单:首先国企改制是政府必须要做的工作,接下来的问题是“卖给谁”:把国有企业卖给民营企业或者管理层,弄不好就被会扣上一个国有资产流失的大帽子;卖给外资,则要承受损害国家经济安全的指责。而卖给中央企业,就像是从一个口袋转进另外一个口袋,税收、就业——这两个地方政府最在意的“收益”没有流失,何乐而不为呢?
有分析人士指出,“有进有退、有所为有所不为”——这个在国资委成立之初就被作为引导国有经济结构调整的“指挥棒”,现在已经失灵。特别是央企,“只进不退、有所为没有不为”,是对现状更加贴切的描述。
关于“进退之道”,国资委曾有过说法。2006年底,李荣融就曾放出过一个探测气球,即网络上流传甚广的“军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运”等7大行业由国资绝对控制。这一提法出炉后,即遭遇舆论强烈炮轰:这是在强化垄断,与打破垄断的市场化改革方向相悖。后来,该说法在国资委被淡化处理,至今未有公开文件面世。
在事实层面,国资委成立之初央企的数量为196家,截至目前减到了132家。这64家央企的退出,没有一家是通过卖给民企或者外企实现的,大部分是央企之间的内部整合。
六年之后回头望去,在国资委肩负的这几项任务中,李荣融完成最出色就是国有资产的保值增值。中央企业国有资产从2003年的约2万亿,增加到了目前的5.5万亿,翻了一倍多。在2005年的中央企业负责人会议上,李荣融曾得意地透露:“总理对国资委的工作很满意,总理只是要求要保值,从没对我说过要求增值多少,但我们的央企资产已经增值了这么多。”
(作者 康怡,本报刊发时有删节)
国有企业“进”与“退”的方针是什么
国有企业如何“进”与“退”,是国有经济布局调整的一个重大问题。1999年党的十五届五中全会作出《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,从战略上提出调整国有经济布局的重要方针,即国有企业“有进有退,有所为有所不为”。“国有经济需要控制的行业和领域主要包括:涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”
十七大报告对国有经济布局的调整进一步指出:“优化国有经济布局和结构,增强国有经济活力、控制力、影响力。深化垄断行业改革,引入竞争机制,加强政府监管和社会监督。”
关于“国进民退”的几种学术观点
目前对“国进民退”概念存在两种解释。一种是有狭义的解释,那就是为国有经济在某一或某些产业市场份额的扩大,以及民营经济相关市场份额的缩小甚至退出产业。广义的解释是政府加强对经济过程的干预。
目前对于这两种解释并无分歧。对于“国进民退”是否出现、发展到什么程度,存在着不同的看法。
一种看法是总体上的“国进民退”已经出现,其依据是国有企业除了在石油、钢铁、电信、航空、金融等行业试行垄断之外,还大幅度进军房地产业,四万亿解困资金主要投入到国有企业和大型国家项目,各地政府还大搞采矿业重组,导致地方国有经济市场份额扩大。
另外一种看法则相反,认为没有出现总体上的“国进民退”。比如最近国家统计局局长马建堂指出,该局选取了企业单位数、工业总产值、资产、利润总额、税金总额和就业人数等指标论证国有企业和民营企业的力量对比,统计数据并不支持国进民退的趋势。经济学家周其仁教授表示过,是否“国进民退”有待考证,他认为在工业方面并未看到“国进民退”现象,相反民营企业市场占有率还在上升。 我国的“国进民退”现象确实存在,但发生在一些选择性的领域,并没有发生在全部行业。即便在这些选择性行业,也不是全面的“国进民退”。因此,我们可以称之为选择性的局部“国进民退”现象,而非“普遍性的全面‘国进民退’”。发生了“国进民退”现象的主要无争议领域是钢铁、化工、房地产、邮电、航空业、奶业等多个行业。有争议领域首先要数煤矿业。最近对煤矿业“国进民退”的争议和讨论较多。争论的主要分歧之处在于认定煤矿业这个行业是否真的出现了“国进民退”。总体上存在两类看法:一类看法认定存在“国进民退”,主要体现是山西私人煤炭业主被集体驱逐,以及内蒙古欲效仿山西的做法。学界对这种“国进民退”现象表示担忧;另一类看法由山西省政府为代表,他们通过不同渠道,反复澄清山西煤矿业不存在“国进民退”现象。无论这两种看法孰对孰错,不影响我们对“国进民退”现象的判断,即是有选择性的局部“国进民退”。
“国进民退”不是我国国策
由于2009年“国进民退”现象明显增多,有些人开始怀疑“国进民退”是否已经成为一项中央的战略或者政策。根据我们的观察,包括十七大文件在内的现有文件和部门官员讲话,并没有迹象说明中央提出了一种“国进民退”的战略或者政策。现在发生的“国进民退”现象,往往是一些具体部门、地方政府和特定国企的行为。由此可以判断,中央的改革开放大政方向并没有改变。不能因为选择性“国进民退”现象增多而否定我国的改革开放大政方向。
国资委在2006年确立的是国有企业“有进有退”的战略,不同于“国进民退”战略。2006年底,国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》,把2010年明确为国企重组大限。根据国资委的构想,国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力,包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。这一领域国有资本总量增加、结构优化,一些重要骨干企业发展成为世界一流企业。其中对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业,国有资本应保持独资或绝对控股;对以上领域的重要子企业和民航、航运等领域的中央企业,国有资本保持绝对控股;对于石化下游产品经营、电信增值服务等领域的中央企业,应加大改革重组力度,引入非公经济和外资,推进投资主体和产权多元化。国资委还构想,国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力,包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。
对照其目标和结果,国资委的“有进有退”战略在近几年取得了较大的成功。2009年《财富》世界500强排行榜近日公布。中国共有43家企业榜上有名,刷新了去年35家的纪录。在上榜的企业中,国资委管理的中央企业有24家,比2008年增加了5家。其中,中国石油化工集团位列第9位,这也是中国公司首次进入世界500强前十名行列。
不过不能盲目乐观,因为排在这24家当中前十位的央企,基本上都是行政垄断型企业,比如中国石油化工集团、中国石油天然气集团、国家电网公司、中国移动通信集团等等。我国真正需要的是通过市场上打拼出来的绩效竞争巨型全球公司或者跨国公司,而非行政垄断型巨无霸企业。我国改革开放30年的经验告诉我们:市场越开放,竞争越充分,经济越繁荣,百姓越受益。
选择性“国进民退”现象的成因及认识上的误区
选择性“国进民退”现象在2009年频繁出现,其成因多种多样:
一是对市场经济的原则缺乏真正的理解和把握。按照成熟市场经济国家的一般规则,应该一般性地禁止国有企业在竞争性领域的存在,只在例外状况下允许国有企业的存在,但其设立、运作、终止均应该采取立法的形式事先规定下来。也就是说,国有企业与政府一样,能够做什么、应该做什么应该事先加以列举和规定。此外,国有企业的运作要遵循辅助性原则:如果私人能够解决的事务,政府就应放开让私人去解决。也就是说,政府对私人提供辅助性的支持。
二是对国有企业认识上有偏差。一些官员和民众认为国有制为主体就是好,误以为国有企业就是全民所有制企业,就代表全民的利益。但是,在事实上,现在很多国有企业并不是全民所有,而是由部门和管理人员事实控制和受益的,不是全民所有和受益的。如果是全民所有,那么它们既要不为少数人操控,又要体现全体人民的利益,换句话说,全体人民也确实能够从中间接或者直接受益。
三是我国很多人受到“国家经济安全”或者“国家金融安全”论误区的影响。2001年我国加入WTO,当时承诺国内很多市场在五年内逐步放开。到现在,我国在一些领域实行国企行政垄断,在很多其他领域则面对外国跨国公司和全球公司外资企业的竞争。我国的对策是,在这些行政垄断领域继续搞行政垄断,在其他领域则通过做大国企,也就是“国进”来应对外国跨国公司和全球公司的竞争。这里还存在“国家经济安全”或者“国家金融安全”论的某些误区。很多政府官员和民众误以为只有国有,经济或者金融才是安全的。但实际上,真正更大的经济、金融安全在于真正做大、做实经济大蛋糕,通过最大程度地解放生产力来最大程度地创造财富。也就是说,真正更大的经济或者金融安全在于发展和壮大民营经济,而不仅仅是国有经济。
四是去年以来的金融危机,许多中小民企受到直接冲击,而且是首当其冲。根据中华全国工商业联合会(2009年3月)的材料,民营企业从2008年以来存在着如下困难和挑战:第一,2008年上半年受生产资料价格上涨、汇率上升、出口退税下降等多重因素影响,民营企业生产经营成本显着上升。第二,受劳动合同法影响,2008年全国劳动争议案件较2007年增长一倍以上,企业的生产经营效率相对下降。第三,受内需不旺影响,民营企业投资和发展放缓。第四,受外需不足影响,大量外向型民营企业遇到前所未有的困难。第五,受某些金融制度政策影响,民营企业资金链受到严峻考验。第六,受行业垄断强化趋势的影响,部分地区和行业出现民营经济挤出效应。第七,受某些偏颇舆论影响,一些民营企业面临新的社会压力。
五是部分民营企业本身还有一些不规范的行为,比如环境保护不力,矿区安全保护不力等,造成一些民怨和对行政垄断的期盼。但是其背后问题是政府在执法方面没有尽责,而且有些行业进入规则还需要改善。比如山西煤矿业近年来安全事故多,究其原因,实际上煤矿数量多,采矿量大,相应的矿难事故必然频发。此外,小煤矿容易出事故,因为小型民企不一定有充足的资金,进行矿区的安全设施建设。在这种情况下,可以对民营企业的准入要设置一个更高的资本金门槛,同时取消审批制,而改行核准制。在这种情况下,民营企业必然会通过市场化途径自行组合,它们只要具备了最低规定的核准条件,就可以进入采矿业。这样就排除了最近当地政府通过行政命令重组合并山西煤矿的做法,既能满足市场化重组合并的需要,又便于重组合并后企业更好地遵守维护矿区安全的规则。只要民营企业的资本金更大,矿区安全投入就多,矿区安全问题是能够控制的。
局部“国进民退”现象的效应
一些学者可能更关注“国进民退”现象可能带来的示范效应。即便未出现全面的“国进民退”现象,选择性的“国进民退”现象较为频繁的发生也会给整个经济带来一种示范效应,会向整个经济发出某种信号,使得越来越多的官员、国企和百姓视“国进民退”为当然,导致越来越多的“国进民退”现象无障碍地发生,这样一来,要求政府发挥辅助性支持作用的原则就会日渐被抛弃,“国进民退”会成为一种大趋势,这就背离了社会主义初级阶段的基本经济制度,难以健全我国的社会主义市场经济体制,难以最大限度地解放和发展生产力,我国的改革开放大业就可能会发生根本性的逆转。
国企在一些能源、化工等领域也许可以占据行政垄断地位,但一般不可能出现国企进军房地产市场成就其新“地产王”的局面。每一个官员和百姓应该明白,国企的最终资金来源是政府资金,政府资金来源是纳税人的钱,国企拿了纳税人的钱,再通过运作筹集更大的资金,然后去买房地产,抬高房地产价格,百姓得花更多的钱去购买房地产,包括缴纳更多的税收。这种资金循环是无效率的,不可取的。
全球化对绩效竞争型国企和民企的发展更有利
需要指出,“国进民退”不符合全球化潮流及其带来的挑战。国企作为行政垄断企业的存在,是对市场准入设置障碍的做法,不符合WTO国民待遇原则的要求,也不符合WTO提出的贸易自由化、便利跨国投资流动和保护自由竞争的要求。对国企的补贴也需要遵循WTO的规则,否则容易遭受国际反补贴制裁。总体上看,在今后,绩效竞争型国企的运作空间还比较大,但是行政垄断型国企的运作空间可能有限。正因为如此,近年来,推进行政垄断性国企的改革成为经济改革的重要内容,刚刚闭幕的中央经济工作会议再次强调了这一点。一是后者做得越大,就越容易遭受到国际关注和打压。二是国内民营企业和消费者也对行政垄断型国企行为的垄断行为不满意。比如消费者很不满意国企搞房地产的做法,就是这个道理。三是我国政府和企业转型的目标更应该是发展绩效竞争型国企,而非行政垄断型国企。其前提是开放市场,消除行政垄断。绩效竞争型国企属于做强型国企,行政垄断型国企往往只是做大型国企。前者于国于民更为有利,后者往往更不足取。综合上述分析,在全球化背景下,当前选择性的局部“国进民退”不会是长久之计。从长期来看,全球化背景对绩效竞争型国企和民企的发展更有利,尤其是对民企最为有利。绩效竞争型国企将受到一些规则的约束,比如政府和企业转型越是深入,隐性的辅助性原则就越发显性化,它要求政府和国企只对社会和个人提供辅助性的支持作用,要求政府成为服务型政府,要求国企也不过是政府作用的延伸和补充,要求两者均真正服务于社会和个人。从这一角度看,随着政府和企业转型的深入,民企的运作空间将越来越大,行政垄断型国企的空间均将越来越小。
(冯兴元,作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员)
成思危:处理好三个问题
全国人大常委会原副委员长成思危指出,发展非公经济要从以下三个方面入手。
第一,是要处理好政府和非公经济的关系。成思危指出,坦率地说,政府有一些官员对非公经济在思想层面还有着一定歧视,认为国企和民企不一样,比如说“国企是亲儿子”等等。
第二,是要处理好国有企业和民营企业的关系。成思危指出,目前市场有舆论指出的“再国有化”问题,国有企业兼并民营企业等问题即属于此。
成思危强调,党的“十五大”即确定了国企尤其是央企要在竞争性行业退出,而目前是进一步进入。尤其是房地产市场里央企“地王”频出问题。关于国企对民企的并购,成思危认为关键问题是兼并要在自愿原则之下,不自愿就有问题。
产能过剩背景之下,目前中国经济结构转型压力大,比如钢铁行业,最近有新的规则诸如淘汰100万吨以下的钢铁生产厂(特殊钢50万吨),这样很多中小钢铁企业要有问题,而这里很多是民营企业。成思危指出,有门槛是必要的,但设立门槛以后,怎么能够让企业转型,不转的话资产怎样处理,不能一刀切地解决问题。
第三,是民营企业本身也面临进一步创业。成思危指出,中国民营企业要进一步发展,并购联合是一条路子,但很多民营企业有“宁为鸡头、不为牛后”的情结,很难联合起来。面临压力的民企要反思怎样增强自己的竞争力。
高尚全:问题不在进退
中国经济体制改革研究会会长高尚全认为,问题不在进或退,有进有退本就是市场规律决定的,问题在于是不是有垄断,是不是公平竞争,是不是有歧视,这是问题的实质。而且也不要把进退问题和意识形态联系起来。
高尚全指出,公有经济、国有经济的作用不能贬低,但作用也不能夸大,不能对公有经济存在偏好,不能对非公有制有歧视。
高尚全提及了2005年的一次内部讨论会,当时他提出了几条意见:第一,4000多亿元利润怎么来的,其中67.7%是靠垄断,其中中石化一个企业利润就1000多亿元。第二,大企业的资产损失很多,央企181个企业里,有80个企业资产是损失,并不都是盈利的。第三,央企注销的资产很多,当时国家财政已经注销了1000多亿元资产,还有3700多亿资产打了注销报告,这加起来比当时的利润还多。第四,是没有算的一笔账,国家对国有企业进行了大量的技术改造贴息、债转股等资本投入,累计超过约1万亿元人民币。第五,是这么多利润并没有上交国库,老百姓和国家财政并没有分享到利润。所以说不能盲目乐观,要详细分析。
高尚全还谈及了一个理论问题,如何理解公有制为主体的基本经济制度?他说,有人将这解读为公有制的比重要超过非公有制的比重,但高尚全认为不能从数量上理解,而应该从质量和功能上理解主体地位。
责任编辑： 万千