以供给侧结构性改革化解产能过剩时间： 2016-04-14信息来源：杨振　作者：hjr_admin　责编：

        【关键词】供给侧改革 产能过剩 供给管制市场机制
        【中图分类号】F062.9  【文献标识码】A  【文章编号】1008-1747（2016）01-0011-03
        本文为国家社科基金青年项目《我国制造业内外资企业竞合博弈与市场势力问题研究》（项目编号：14CJY037）和中央党校2014年度校级重点课题项目《产能过剩问题研究》的阶段性研究成果。
 
        治理产能过剩处在中国经济改革关键的“十字路口”，“去产能”工作成为近年来中央关注的重点议题。2015年12月14日召开的中央政治局会议指出，“要积极稳妥推进企业优胜劣汰，通过兼并重组、破产清算，实现市场出清。”2015年12月18日召开的中央经济工作会议，更是将化解产能过剩作为2016年经济工作五大任务之首，提出“着力加强供给侧结构性改革”以及“提高供给体系质量和效率”。供给侧结构性改革，为化解产能过剩提供了一剂良方。
 
        一、化解产能过剩核心在于供给体系优化
 
        当前，我国经济运行中遇到的一个突出问题就是产能过剩。除钢铁行业外，电解铝、水泥、平板玻璃、造船、有色金属、建材、轻工、纺织、食品等行业的产能过剩问题也相当严重，产能过剩已成为制约我国当前和未来经济发展的顽疾。大规模、持续性的产能过剩，深刻影响了企业在国内市场和国外市场的竞争方式：在国内市场上，产能严重过剩导致大量同 质、低附加值产品开展激烈的价格竞争，产业升级阻力与困难重重；在国外市场上，过剩产能竞争更加激烈，而恶性价格竞争带来大量反倾销投诉，我国已连续二十多年成为全球遭受反倾销调查最多的国家。从长远来看，过剩产能治理关乎中国制造业发展命运、关乎中国经济成功转型、关乎新常态下经济发展持续增长新动力的培育。
 
        产能过剩外部表现为需求不足，如消费者可支配收入低导致有效需求不足，但这已无法描绘我国当前的产能过剩状况。事实上，我国模仿型排浪式消费阶段基本宣告结束，高端需求不断涌现但国内供给体系低端化导致高端需求无法得到满足，因此，我国产能过剩的核心问题在于供给结构优化与供给效率提升。这也是中央提出“在适度扩大总需求的同时，提高供给体系质量和效率”的主要原因，以国际产能合作为主要手段的外部市场扩容，为内部供给优化提供了时间窗口和战略机遇。供给侧结构性改革可看作中央化解产能过剩的新政，但供给改革思想和实践却早已有之。二十多年间，产能过剩历经数次政策干预和宏观调控，其逻辑还是基于产能供给管制体系。但多年来，治理产能过剩持续却收效甚微，钢铁、电解铝、水泥三个行业自2003年起就被国家列为产能过剩行业，直到现在这三个行业依然是产能过剩行业的典型，传统供给管制的问题出在哪里？
 
        二、化解产能过剩的传统供给管制与效率
 
        从计划经济转型而来的市场经济体系，计划思想和手段在产能过剩治理中仍有所体现。总体来看，过去的产能过剩治理政策基于供给侧的产能供给管制，其运转逻辑与现实冲突很好地反映了我国产能过剩治理存在的困境及弊病。
 
        1.产能供给管制与产能过剩调控
 
        产能的数量化管控，是产能形成的制度背景。企业运行首先要符合行业准入条件，通常要满足环境、效率、规模等各种准入标准，而符合产业政策的通常更容易拿到审批。与产能过剩治理最直接相关的是产能指标供给的政府管制：当该产业被国家认定为过剩时，企业生产要附加配额控制或产能审批，管制部门通过总量控制严控新产能、调节落后产能。
 
        产能过剩行业的供给管制分为两类：一是新增产能控制。新增产能控制“自下而上”运行：企业将产能申请上报管制部门，在符合其他准入条件前提下，新增产能审批一般遵循“先到先得”标准。但国家调控产能过剩政策文件中通常严格限制过剩行业的新增产能审批；二是淘汰落后产能指标分配。管制部门确定过剩行业淘汰落后产能总量，按行政区划沿“省—市—县—企业”逐级分配指标，是“自上而下”运行的。无论是新增还是淘汰落后产能，都有政府相关部门配合，如国土资源部门严控产能过剩行业用地需求、环保部门加强环境评价审批、金融部门控制过剩行业信贷成本，同时严格停止未经审批私自开工建设的违规产能，并对违规项目地方政府责任人进行免职或其他处分。
 
        从上述产能供给管制和治理产能过剩逻辑来看，各环节都有严格定量标准或定性措施，通过行政命令来化解产能过剩似乎也不是难题，但实际运行效率如何？
 
        2.产能供给控制运行效率
 
        从供给端管制来看，“产能审核——判定过剩——分配指标——逐级淘汰——过剩缓解”这一链条确实有助于优化产能供给结构，但链条上每一环节“跳跃”都异常惊险，执行过程面临各种障碍：
 
        第一，产能供给审批：不利于竞争并在一定程度上保护了落后产能和落后技术。由于行业已经被界定为产能过剩，在市场准入环节新产能审批异常艰难。新增产能在能源效率、环保措施、技术革新等方面都优于原有产能，限制新产能保护老产能是限制竞争、保护落后、淘汰先进、“劣币驱逐良币”的过程。政策执行越严格，企业取得产能指标越困难，于是许多产能就绕过审批在市场中进行竞争，产能供给审批控制大打折扣。
 
        第二，产能过剩界定：政府代替市场界定产能过剩的制度成本奇高以至监管低效。不同产能过剩界定方式必导致不同的治理政策。在自由市场体系下，产能过剩导致企业利润水平下降，低效率企业会被淘汰出市场，产能过剩治理是水到渠成的事情。政府准确判定产能过剩态势，至少要有以下几方面精准信息：未来市场需求及波动情况、当前产能总量分布及利用情况、企业应保留多少合理的闲置产能等方面。这些信息获取异常艰难，信息成本之高通常导致信息失真。从现实运行情况来看，仅市场中短期需求预测这一项，政府频繁“失手”，依据失真信息进行监管和产能控制，效率不可能高。
 
        第三，淘汰指标分配：地方政府间竞争与产能过剩治理目标兼容性差。产能绝非单纯的经济概念，背后还有就业、税收等社会问题。钢铁、水泥等传统过剩行业通常是固定资产投资大、提供就业岗位多、创造税收收入大的行业。中央与地方分税体制下地方财政吃紧是不争的事实，而增值税作为第一大主体税在生产地与生产项下征收，因而一个地区上的项目越多，企业生产的GDP越多，增值税也就越多。当淘汰产能总量指标由上级政府分配下来时，中央政府和地方政府的目标取向就发生了冲突：对中央政府来说，产能过剩事关国家产业竞争力提升必须治理，而淘汰产能对地方政府来说意味着减少税收、增加失业，地方政府化解产能过剩的动机减弱。地方政府为保护就业也通常会补贴在竞争中失败企业的亏损，企业退出市场存在行政障碍。这是产能供给结构存在的一个突出问题，低效产能因政府介入而难以被淘汰出市场。
 
        第四，压缩产能意愿：不同所有制企业间产能供给竞争加剧产能过剩。在同一过剩行业中，不同所有制企业的市场绩效差异巨大，国有企业、外资企业与民营企业在土地成本、资本成本、环保成本、管理成本方面存在差异，企业成本结构也完全不同。在成本结构非对称前提下，市场竞争容易产生逆向淘汰效应：不妨假设某企业环保标准（成本）高于竞争企业，以利润作为竞争准绳可推得市场竞争会将承担更多环保责任（由此成本更高）的企业排挤出市场。有经验证据表明，不同所有制企业环保标准执行存在差异，市场对产能的逆淘汰需警惕。以行政指令淘汰产能，国企行政地位又享有天然优势，在市场上竞争不过民营企业时其退出市场的壁垒也更大。企业所有制身份差异是产能过剩成因及其化解之难的重要成因，过剩行业国有成分越高，化解过剩就相对更难。
 
        3.“无形之手”优化产能供给
 
        传统产能供给控制严格限制新产能入市，为了避免“劣币驱逐良币”、让更高效率产能进入市场，产能指标置换交易市场应运而生。管制机构确定供给总量目标，在产能限额不变的情况下，市场竞争必然导致部分企业扩张而部分企业缩减规模，企业必然会进入或退出市场，于是产生产能指标富余者和稀缺者。两者进行交易，产能总量不变但整体生产效率得到提升。由于这种交易是市场导向的，高效率产能总是能够在竞争中胜出，相比传统供给总量控制方式，产能指标置换交易可谓实质性突破。
 
        但指标交易被附加了诸多限制：交易的行业限于钢铁（炼钢、炼铁）、电解铝、水泥（熟料）、平板玻璃四个行业；交易的指标限于2013年度及以后列入工业和信息化部公告的企业淘汰落后和过剩产能，企业自有指标不能进行市场交易；交易模式为等量或减量置换；交易原则上不限区域，但事实上要得到省级政府的认可。关键在于，市场机制运行的指挥棒——价格如何决定至今仍在探索中，当前指标交易市场这只“无形的手”已经被捆绑住，市场运行不畅亟需优化。
 
        三、供给侧改革化解产能过剩的政策重心
 
        多年来，产能过剩治理陷入“过剩——调控——再过剩”的怪圈，表明上述以数量控制为基本手段的供给管制体系效率较低。此次中央经济工作会议提出更加注重供给侧结构性改革，改革重心从控制产能总量转向优化产能结构与效率，改革要解决的根本问题是积极稳妥推进企业优胜劣汰，让市场选择出真正成功者、淘汰失败者。但如何对待竞争失败者，会议提出要通过兼并重组、破产清算等更市场化的机制，多兼并重组、少破产清算，并由资本市场配合企业兼并重组。由此来看，严控企业进入、便利企业退出这两项“一堵一疏”工作对供给侧结构性改革成败至关重要。
 
        第一，统一市场规则、实现公平竞争是供给侧结构性改革的前提。改变企业竞争行为的规则是最优政策选择，具有导向性的产业政策实际上鼓励潜在企业进入市场，而补贴性的产业政策诱导企业的真实入市。从现实观察来看，产业发展政策密集的行业也通常是产能过剩相对严重的行业。由此，供给侧改革意味着产业政策将逐步让位于竞争政策、专项性补贴让位于普惠性补贴，让公平竞争的市场机制来筛选优胜者，避免特定补贴带来的企业行为扭曲。
 
        第二，规范管制措施、严控产能供给是供给效率改善的主要方向。对新增产能采用更高的市场进入标准进行规范，更多利用环境、安全、健康等社会性管制措施，优化产能审批、指标分配等经济性管制措施，避免因审批成本过高导致的企业绕开审批违规生产现象发生。在规范性管制下，引导企业进行规模效率提升、技术升级改造，进一步放松产能指标置换交易市场限制，让真正高效率的产能公平进入市场进行竞争。
 
        第三，利用市场机制、引导产能退出是供给结构优化的重要举措。传统方式下政府界定过剩频繁“失手”，很多情况下难以真正选择出市场竞争失败者，甚至在一些情况下为提升整体效率用公共财政帮助竞争失败者，这是一种反效率、反竞争的方式。市场化兼并重组和破产清算，能够有效识别哪些是过剩产能、哪些是落后产能以及谁是竞争失利者，由此为低效率产能退出市场、优化产能供给结构提供重要渠道。
 
        第四，供给侧改革政策焦点从“生产前端”绝对量化控制向“生产后端”产能退出疏导政策转变。在我国语境下，产能背后还有就业、税收以及隐含在其后的社会治理问题，如何承接过剩产能化解带来的社会成本是供给侧改革的政策着力点，需有相应财税支持、有序进行不良资产处置、解决失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策进行配套。

        （作者为中央党校经济学教研部讲师）