供给侧改革需要解决的问题时间： 2016-04-14信息来源：刘向耘　作者：hjr_admin　责编：

        改善供给结构、建立有效的激励约束机制和处理好政府与市场的关系是供给侧改革需要解决的问题
 
        针对我国供给侧存在的突出问题，着力解决体制性、制度性障碍，增强经济的持续增长能力，是供给侧改革的要义所在。基于这一思路，供给侧改革需要解决由浅及深三个层面的问题。
 
        着力解决产业结构不合理问题，通过优化产业结构增强经济增长动力
 
        明确供给侧存在的主要问题，是推进供给侧改革的重要前提。当前我国供给侧存在的主要问题不是绝对的供给不足，而是较为普遍的供给过剩与结构性供给不足并存。如第二产业存在普遍的产能过剩，特别是生产资料供大于求的矛盾非常突出；房地产市场库存庞大，总体上也存在供过于求的问题；但产品和服务的品质档次难以满足升级后的居民消费需求，服务业存在较多硬缺口，导致相当一部分消费流向国外。这种局面起因于近些年需求方的两大趋势性变化：一是在国际金融危机及全球结构性调整的影响下，外需趋势性下降；二是国内在收入水平提高及人口结构变化的影响下，传统的工业品消费热潮消退，房地产需求也趋于下降，但消费升级与分层化特征明显。然而面对这两大趋势性变化，我国供给体系却结构固化、难以灵活调整，过剩产能不能及时化解，适应新需求的新供给体系不能快速发展。供需脱节、不能良性互动，导致供给面效率日益恶化，影响经济的持续增长能力。由于需求方的两大变化是趋势性的，需求管理政策只能起到短期缓解作用。供给侧如不能尽快调整，长期依赖需求刺激，则会导致问题越积越深，并使得需求管理政策的效果递减。因此，从最直接的层面讲，供给侧改革就是要适应需求结构的变化，推进产业结构调整和优化升级，以达到提高供给体系质量和效率、增强经济的持续增长能力的目的。不能把供给侧改革理解为全面刺激生产、扩大供给。
 
        加快转换激励约束机制，通过制度机制改革推进产业结构调整
 
        关于如何进行产业结构调整和优化升级，国家出台了很多文件，但这并不意味着产业结构调整升级就能顺利完成。以服务业为例，目前我国非常重视服务业的发展，但实际上，我国较早就提出了大力发展服务业的口号，各个时期都出台了一些政策措施，然而过去很多年内服务业发展较为缓慢，国家“十一五”规划纲要提出的服务业增加值占国内生产总值比重、服务业就业人数占全社会就业人数比重两个预期性指标均未完成，直到近几年，服务业在经济中的占比才明显上升，“十二五”规划目标超额完成。但目前服务业发展的潜力在很大程度上还未释放，近期服务业在GDP中的比重上升很大程度上是由于第二产业增速下降较快，目前服务业的增速为8%多一点，与历史数据比并不算高。
 
        过去较长时期内服务业占比难以提高，有两个客观原因：一是我国承接全球制造业转移、成为制造业大国，但以加工业为主，两头在外，因此制造业相对服务业的比重尤其高；二是应对金融危机时期以加大投资和促进出口为主。但从深层次原因看，一些部门和地方的思想认识没跟上，尤其是政策激励体系转变滞后，致使资源配置长期向出口和投资倾斜，是服务业发展滞后的根本原因。
 
        在思想认识上，仍在一定程度上受重物质、轻服务的观念影响，简单地把经济发展等同于经济增长，过于追求经济增长速度；对增长模式存在路径依赖，总是寄希望于出口和投资拉动增长，不愿意牺牲一定的速度、花费一定的时间来提高产品的附加值；不重视经济社会发展的协调性。
 
        在制度设计和政策安排上，过去实际上在长期内形成了一整套鼓励投资和出口的财税、金融、价格和资源使用等方面的制度和政策安排，致使第二产业比重长期偏高、服务业发展滞后。具体而言，包括以下几个方面：第一，以户籍为核心的城乡二元制度，使农民工工资不能完全涵盖其生活成本，而以土地作为其失业和养老保障，不利于土地使用效率提高，增加了土地成本，抑制了消费，并使城镇化滞后于工业化，导致服务业发展相对缓慢；第二，服务业市场化程度较低，行政垄断较多；第三，服务业税负过高，重复征税现象较为严重；第四，生产要素价格是有利于出口与投资的，且工业在用地、用电、用水、用气、用热等方面长期享受比服务业优惠的政策。
 
        应该看到，制度设计和政策安排是关键，只有制度设计和政策安排改变后，各个层面的思想认识才能彻底转变过来。所以，推进供给侧改革，更深一个层面要解决的问题是改变制度设计和政策安排，重建激励约束机制，形成一套确实有利于产业结构调整升级的制度安排和政策体系。
 
        建立有利于产业结构调整升级的制度和政策安排的核心，是要用制度机制来引导和促进供给侧灵活性和创新性的提高。具体而言，一是要进一步打破垄断与市场限制，促进生产要素自由流动，提高资源配置效率；二是要改变分配关系，不仅要使那些有需求、有市场、发展前景好的产业能够确实从市场上获得应有的利益，还应在必要时给予一定的优惠；而对于那些需要限制或淘汰的行业则取消政策上的优惠，增强成本约束。改变分配关系，既包括初次分配关系的调整，要进一步完善生产要素市场，理顺生产要素价格，同时也要积极发挥财税政策在调整再分配中的作用。
 
        财税政策在供给侧改革中的作用十分重要。供给学派理论的核心，是强调税收是重要的激励因素，对微观经济主体的行为有很大影响，进而影响总供给，因此主张通过减税以鼓励劳动和资本投入。吸收供给学派这一核心思想，通过财税政策来有力地改变激励机制，增强我国供给体系的灵活性和创新力，应成为我国供给侧改革的重要内容。一是要降低宏观税负，使收入分配更多向企业和居民倾斜。进一步减少政府配置资源的比例，更多地由市场化的主体来配置资源，切实发挥企业作为创新主体的作用。二是要进一步优化税收结构，使税收体系发挥“奖优限劣”的作用，促进产业结构调整。三是全面梳理各项直接支出和补贴，减少政府支出对结构扭曲的影响。
 
        客观而言，新一届政府大力推进各项改革，鼓励创新创业和服务业发展，采取了放宽准入和结构性减税等措施，才有近几年服务业的较快发展和产业结构调整的新局面。但是，目前的政策存在一定程度上的碎片化现象。如果对影响产业结构的政策体系缺乏系统考虑和步骤明确的安排，某些方面的政策可能会相互掣肘，导致无法真正落实。此外，目前经济下行压力大，企业和财政困难突出，考虑到就业、金融风险等方面的问题，对产能的淘汰会比较谨慎；为了短期需要，有些政策可能不是奖优限劣，而是抽肥补瘦。如果没有对结构调整的风险与收益、短期利益与长期利益进行仔细考量和统筹安排，没有明确的步骤与各方面具体的应对措施，激励约束机制的转换可能难以完成。供给侧改革会在短期内带来痛苦，也会触动既有利益格局，但必须权衡利弊，切实建立与政策方向相一致的有效的激励约束机制。
 
        切实理顺政府与市场的关系，保证激励约束机制有效运行和产业结构调整升级顺利实现在我国经济高速发展的过程中，各级政府发挥了很大的作用，这是普遍公认的。但是，对于目前不合理的产业结构，地方政府也有不可推卸的责任。比如说，过去多年内我国一直存在重复投资和重复建设的问题，地方之间存在激烈的同质化竞争，为了产品能卖出去，就实行地方保护主义，致使市场分割，市场调节机制难以发挥作用，产能过剩越来越严重。此外，为了经济增长速度，有些部门和地方政府倾向于保护生产者，政府对市场的监管作用和消费者的保护严重不到位，市场上的产品与服务鱼龙混杂，需要消费者具备高超的专业知识去鉴别，最后导致消费者对一些产品和服务失去信任，要么将消费转向国外，要么不敢消费，国内供给侧出现劣币驱逐良币现象。但同时，政府在服务业中行政垄断仍较多，服务业的市场化和开放程度仍较低，仍存在政企不分现象，导致效率低下。政府的公共服务和社会管理职能较弱，在社保、医疗、教育等问题上，如何兼顾好公平与效率的关系，平衡好政府、企业、个人之间的利益关系仍是亟待解决的问题。
 
        政府与市场的关系不仅直接影响到某些行业和产业结构，还深刻地影响了整个社会的激励约束体系，进而对微观主体经济行为和整个供给体系产生了很大影响。因此，处理好政府与市场的关系对优化供给结构十分重要。政府应制定好激励约束机制，防止对具体产业发展过多干预，而要切实发挥市场监管者和服务者的职责。在目前化解过剩产能的过程中，需要更好发挥社会政策的托底作用。
 
        综上所述，要使供给侧改革落到实处，需要解决三个层面的问题。一是改善供给结构、提高供给体系的质量和效率；二是加快建立有效的激励约束机制来保证产业结构调整和升级的实施；三是处理好政府与市场的关系。其中，解决第一个层面的问题是目标，而解决后两个层面的问题是实现目标的根本保障，只有把后两个层面的问题解决好了，供给侧改革的目标才能真正实现。（本文为作者个人观点，不代表供职单位意见）

        作者单位：中国人民银行研究局

        （责任编辑    张艳花）