“十三五”时期国土资源法治建设的十大重点任务时间： 2016-04-20信息来源：魏莉华　作者：hjr_admin　责编：

        “十三五”时期是全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标中第一个百年奋斗目标的决胜阶段，也是我国经济发展进入新常态后的第一个“五年时期”。新常态下我国经济发展表现出速度变化、结构优化、动力转换三大特点。面对经济社会发展新趋势、新机遇和新矛盾、新挑战，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，将创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，确立为“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向和发展着力点。国土资源是经济社会发展的重要物质基础。要深刻认识重要战略机遇期内涵变化给国土资源工作带来的新挑战、新机遇，以五大发展理念引领国土资源事业改革发展，破解国土资源领域制约如期全面建成小康社会的重点难点问题，为“十三五”规划实施提供坚实的国土资源保障。
 
        历史唯物主义告诉我们，法治属于国家上层建筑的重要组成部分，必须服从服务于社会经济基础和生产力发展的要求；同时，法治对于社会经济基础和生产力发展具有巨大的反作用。法治的功能既体现在对于各种社会关系予以确认、保护、规范和调整，又体现在对于经济社会发展发挥引导、定向、推动和促进作用。要实现国土资源改革发展的目标和任务，必须注重发挥好法治的保障作用。“十三五”时期，国土资源法治建设的十大重点任务是：
 
        1. 全面推进法治国土建设
 
        2015年8月，国土资源部党组出台了《关于全面推进法治国土建设的意见》，对全面推进法治国土建设的重点任务进行了全方位部署，是在新的历史起点上对国土资源法治工作的顶层设计和总体谋划，是对中央要求实现国家治理体系和治理能力现代化的呼应和落实。“十三五”时期，国土资源法治建设的重中之重，就是要以“一张蓝图绘到底”的决心，咬定目标不放松，把握方向不跑偏，突出重点不折腾，狠抓落实不懈怠，久久为功，一抓到底，努力把法治理念、法治思维和法治原则贯穿到国土资源管理的全过程和各个环节，健全完善国土资源管理法律法规，依法履行国土资源管理职能，严格规范权力运行，切实加强执法监督，建设与中国特色社会主义法治国家相适应的国土资源法治体系。到2020 年，基本建成法制完备、职能科学、权责统一的国土资源管理体系，执法严明、勤政廉洁、敢于担当的国土资源管理队伍，法治统筹、公正文明、守法诚信的国土资源管理秩序。
 
        2. 做好法律授权决定实施情况的报告
 
        正确处理改革与法治的关系，一直是农村土地制度改革面临的难点问题。为切实解决改革举措与现行法律规定不一致的问题，2015年2月27日，第十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，并在2017年12月31日前试行。《决定》还要求：国务院及其国土资源主管部门要加强对试点工作的整体指导和统筹协调、监督管理，按程序、分步骤审慎稳妥推进，及时总结试点工作经验，并就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人民代表大会常务委员会作出报告。对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。
 
        目前，33个试点县（市、区）正在抓紧按照试点方案的要求开展试点工作。做好对试点工作的整体指导、统筹协调和监督管理，是全国人大常委会赋予国务院及国土资源主管部门的重要职责。国土资源部及试点所在地的国土资源主管部门要认真总结暂停调整实施《土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关情况，并向全国人大常委会作出报告。全国人大常委会将根据报告情况，决定授权期满后是修改完善有关法律，还是恢复执行有关法律。
 
        3. 配合立法机关完成《土地管理法》及其配套法规的修订和制定
 
        现行《土地管理法》自1987年颁布实施以来，已经在1988年、1998年和2004年进行过3次修改和完善。但随着改革的深入，现行《土地管理法》的一些相关条款仍然不能适应经济社会发展的需要。十二届全国人大常委会已把《土地管理法》的修改列入了本届人大立法规划中的第一类项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。因此，配合立法机关完成《土地管理法》及其配套法规的修改和制定，是“十三五”时期国土资源法治建设的一项重要任务。
 
        此次《土地管理法》修改，应当突出5个方面的重点内容：一是适应经济发展新常态的要求，进一步强化土地用途管制制度，落实十八届五中全会提出的建设用地总量和强度双控；二是适应城乡一体化发展和推进农业现代化的要求，在总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点经验的基础上，推进农村土地管理法律制度创新，切实保护农民的土地物权；三是强化存量建设用地管理，创新存量建设用地管理机制，调动地方利用存量建设用地的积极性和主动性，完善闲置土地处置制度和土地整治制度；四是按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，进一步改革完善土地审批制度，厘清建设项目用地预审、农用地转用审批和土地征收征用审批的关系，提高审批效率；五是强化土地执法，将国家土地督察制度上升为法律，加大执法力度，完善执法手段，提高执法效能。
 
        在做好《土地管理法》修改工作的同时，要协调推进相关配套法规的制定与修订，研究制定《农民集体土地征收补偿安置条例》、《农村集体经营性建设用地流转管理条例》、《国家土地督察工作条例》，并同步推进《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《耕地占用税条例》的修改完善。
 
        4. 加快推进《矿产资源法》及其配套法规的修订
 
        现行《矿产资源法》自1986 年颁布实施以来，曾在1996 年进行过一次修订。1998 年国务院颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》3个配套法规，矿产资源有偿使用制度初步建立。但是随着形势的发展，《矿产资源法》已明显不能适应经济社会发展的需要。十二届全国人大常委会将《矿产资源法》修改列入了本届人大立法规划中的第二类项目，亟须要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。
 
        自2002年部成立《矿产资源法》修改领导小组以来，围绕《矿产资源法》修改已经做了大量基础性、研究性工作。“十三五”时期，矿法修改的重点是进一步聚焦难点问题，统一思想，重点突破。要深入研究矿产资源管理核心制度，开展矿业权登记与行政许可重点问题研究，完善矿业权管理制度，强化矿山生态环境保护，跟踪矿产资源税费改革、油气资源勘查开发体制改革、行政审批制度改革等改革进程，推动矿产资源法修改及配套法规制度建设。
 
         5. 积极推动生态文明法律制度建设
 
        “十三五”时期，在推动生态文明法律制度建设方面，首先要做好自然资源产权法律制度研究。产权制度是市场经济的基石。归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，是建设生态文明的基础性制度。改革开放以来，我们对自然资源产权制度进行了一系列的改革探索，但仍然存在着中央与地方的权利界定不清和利益冲突、部分自然资源的全民所有权虚置及资产流失严重等问题。其次要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。要建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。再次，要配合全国人大常委会做好《土壤污染法治法》的制定和《海洋环境保护法》、《农村土地承包法》、《测绘法》等法律的修订工作，同时启动《不动产登记法》的研究起草工作。
 
        6. 把规范性文件关进制度的笼子里
 
        为落实中央关于简政放权加快职能转变的要求，切实解决规范性文件太任性的问题，从2015年5月1日起，国土资源部正式建立并实施了规范性文件统一登记、统一编号、统一发布的“三统一”制度，并明确：凡不以“国土资规”字号发布的各类文件，都不得作为国土资源部行政管理的依据。“三统一”制度实施以来，部规范性文件的数量同比明显减少。“十三五”时期，我们将在实施“三统一”制度的基础上，进一步加强规范性的管理，建立规范性文件从立项到合法性审查，再到审议、发布、解释、清理、编纂的全流程管理制度，真正把规范性文件关进制度的笼子里，切实保护好行政管理相对人最重要、最有价值的财产权不受行政权的侵害。
 
        7. 出台国土资源部权力清单和责任清单
 
        在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上，李克强总理明确提出，要坚持职权法定原则，明确划定政府与市场、企业、社会的权责边界。以权力清单明确政府能做什么，“法无授权不可为”；以责任清单明确政府该怎么管市场，“法定职责必须为”。同时要求2015年要基本完成省级政府部门权力清单的公布，研究推行国务院部门权力清单和责任清单制度并开展试点。12月9日，中央全面深化改革领导小组会议通过了《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》。
 
        “十三五”时期，国土资源部将按照简政放权、放管结合、优化服务、转变政府职能的要求，认真编制并公布国土资源部权力清单和责任清单，以清单形式列明国土资源部行政权责及其依据，行使主体、运行流程等，推进国土资源权责依法公开，强化权力监督和制约，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的国土资源职能体系。
 
        8. 继续深化国土资源行政审批制度改革
 
        按照国务院关于简政放权、放管结合、优化服务的一系列要求，国土资源部在行政审批制度改革方面取得了明显成效，现有56项行政审批事项已取消和下放30项，比例高达54%。“十三五”时期，将继续按照国务院统一部署，做好取消下放行政许可事项、清理规范行政审批相关中介服务、全面清理中央设定地方实施的行政审批事项等各项工作。同时积极做好有关矿产资源勘查开采审批权限调整改革、土地审批制度改革等国土资源领域重点改革，不断提高取消下放行政审批事项的含金量，简化环节、优化流程、压缩时限，提高审批效率。
 
        9. 创新国土资源行政复议机制
 
        近年来，国土资源行政复议案件的数量持续上升，成为中央国家机关中行政复议的“大户”。行政复议案件数量多，涉及面广，纠纷化解难度大，司法审查更严格，将成为“十三五”时期国土资源行政复议工作的新常态。要适应这种新常态，必须创新国土资源行政复议机制。一是要进一步增强做好行政复议工作的信心、决心和职业自豪感，带着对人民群众深厚的感情，带着推进依法行政的责任感和使命感，尽职尽责地做好行政复议工作，克服畏难和厌战情绪。二是要把自由、平等、公正、法治始终作为行政复议工作的基本价值取向，通过行政复议活动努力保护人民群众的自由，保护他们在法律面前平等的权利，使每个行政复议决定都能符合公平正义，使每个案件的处理都有助于培育社会主义法治文化、弘扬社会主义法治精神。三是要加注重解决办案中发现的普遍性问题，从根源上防止和减少行政争议。要善于找准突破口、牵住“牛鼻子”，主动化解重点领域的行政争议，从根本上扭转同类案件多发高发的势头。要注意总结办案中发现的普遍问题，及时向有关部门反馈，为清理、修改、废止有关法律法规提供支持。四是要更加注重行政复议案件审理方式的改革完善，提高行政复议的质量和效率。要规范案件审理程序，明确各环节责任分工，细化办案标准、统一格式用语，探索推进案件办理的模块化、标准化，形成更加顺畅的工作流程。五是要加强行政复议制度建设，改进行政复议委员会工作规则和行政复议案件会审制度，建立行政复议和行政诉讼季度通报制度。将书面会审与会议会审相结合，将会审会定位为审理重大、疑难、复杂的复议诉讼案件，研究复议诉讼工作中反映出的重大问题。六是要加强行政复议队伍建设，提高行政复议工作人员的履职能力和工作艺术，形成制度规范完备、复议工作畅通、工作人员得力的行政复议体系和机制。
 
        10. 注重法治思维的培育和养成
 
        2015年是“六五”普法规划的最后一年。按照部关于普法工作的总体部署，国土资源部圆满完成了“六五”普法的检查验收和总结表彰工作，正在按照全国普法办和司法部的要求，研究制定国土资源“七五”普法规划。“十三五”时期也是“七五”普法规划的制定实施期，国土资源法治宣传教育的核心任务，就是要注重对国土资源管理部门各级领导干部法治思维的培育和养成。法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念，认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。法治思维是规则思维，法治思维是权利义务思维，法治思维是正当程序思维，法治思维是权力限制思维，法治思维是公平正义思维。各级领导干部只有牢固树立法治思维，才能做到习近平总书记要求的“在法治之下、而不是法治之外、更不是在法治之上想问题、做决策、办事情”，“心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，知晓为官做事的尺度”。要特别注重对领导干部法治思维的培育和养成，通过宪法法律学习制度，深化对法治的认识，把法治作为价值来追求；树立对法治的信仰，内心敬畏法治，自觉把法治顶在头上、记在心中；提高法治素养，越是问题复杂，越是情况紧急，越要用法治思维去思考、处理；坚守法治底线，把对法治的坚守转化为严格依法办事的实际行动，自觉坚持法律面前人人平等，在国土资源行政执法活动中只服从事实，只服从法律。
 
        （作者为国土资源部政策法规司司长）