闲置土地的责任认定与分类处置时间： 2016-04-21信息来源：谭永忠 姜舒寒 吴次芳　作者：hjr_admin　责编：

        DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.02.005
 
        闲置土地的责任认定
 
        闲置土地的政府责任认定
 
        闲置土地的政府责任认定工作应由上一级国土资源管理部门承担，下级人民政府及其国土资源管理部门要协助上级部门，负责提供完备的土地审批信息和批后土地使用情况的相关基础信息。
 
        因出现下列情形而导致土地闲置的，其责任应认定为政府及其相关部门：1.因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；2.因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；3.因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；4.因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；5.因军事管制、文物保护、管线施工等无法动工开发的；6.对出让后的土地疏于管理，对于未按时动工的土地监管力度不够造成的土地闲置；7.政府、政府有关部门的其他行为。
 
        闲置土地的土地使用权人责任认定
 
        闲置土地的土地使用权人责任认定工作应由本级国土资源管理部门承担，土地使用权人要协助国土资源管理部门，提供详细的动工日期、开发进度、投资额度等资料。
 
        因出现下列情形而导致土地闲置的，其责任应认定为土地使用权人：1.国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限满一年未动工开发的国有建设用地；2.已动工开发但投资额不足总投资额的25%，或者已动工面积不足应动工面积1/3，中止建设满一年的国有建设用地。
 
        闲置土地的其他责任认定
 
        闲置土地的其他责任应视情而定。一是政府过度招商引资，纵容、默许开发商囤地，甚至违规为开发商囤地创造条件的，其土地闲置责任认定为政府。包括：①违规为企业供地。一些地方政府为了吸引投资，违规为拖欠土地出让金的用地单位发放土地使用证；②“以土地换项目”。即政府给企业一块地用于经营性开发，作为回报，企业为政府完成某些工程项目建设；③“以租代征”。不需要办理用地审批手续，可绕过农用地转用计划指标限制，快速投入项目建设，但却容易导致村民上访，影响施工，进而出现土地闲置；④开发商与地方政府的投资公司合谋囤地。一般政府的投资公司拥有超过50% 的股份，项目运作由开发商负责，但只需要承担部分资本金，后续资金由政府与银行对接，以财政“兜底”；⑤违规延期。一些地方政府为了完成年度土地出让收入任务，与开发商合作，促使开发商拿地，但当开发商蓄意囤地超过闲置土地认定期限时，政府帮助开发商进行违规延期，纵容开发商囤地行为，造成土地闲置。
 
        二是土地拆迁整理不完全但不影响动工，土地使用权人借故延迟动工的，其土地闲置责任认定为土地使用权人。当政府进行毛地出让时，由于拆迁困难等因素的影响，无法完全完成土地整理工作，但并不影响土地动工开发，而一些企业为了获取更高的利益而囤地，并以此为借口拖延动工时间，造成土地闲置。
 
        三是土地使用权人与村民联手，推卸闲置责任的，其土地闲置责任认定为土地使用权人。部分企业为了谋取土地的增值溢价，通过利益输送等方式与村民联手合作，让村民故意找茬导致土地延迟动工，并企图将闲置责任推给政府相关部门，最终造成土地闲置。
 
        闲置土地的分类处置
 
        处置原则
 
        认“地”与认“人”相结合。如果只认“地”不认“人”，就可能会出现不同责任人之间相互推诿责任的情况。同时也要认识到，闲置土地的处置，不是简单地处理几个责任人就能解决问题。
 
        处置与警示相结合。闲置土地的处置是一种事后补救行为，其目的不是，也不应该是闲置土地处置本身，比处置更重要的应该是通过处置，给潜在的闲置土地以警示。
 
        刚性与弹性相结合。闲置土地量大面广，可以说每一宗闲置土地都构成一个个案，因此，在处置中难以一刀切，需要遵循在基本原则不能破坏的刚性前提下，进行弹性的处理。
 
        重点与一般相结合。对各地出现的典型的闲置土地，如恶意囤地、闲置时间长、闲置面积大、社会影响或示范效应大的闲置土地，进行重点关注与督办，而对一般的闲置土地，按正常程序，完成处置整改即可。
 
        处置对象
 
        责任人员。①政府行政部门：实践表明，绝大多数的闲置土地都与政府行政部门或多或少存在直接的或间接的关系。即使是因土地使用权人直接导致土地闲置，政府行政部门也存在领导或监管不力的问题。因此，政府行政部门是土地闲置的第一责任人。②政府主管部门：是大多数闲置土地的直接责任人。其责任来源主要包括两个方面，一是未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件；二是土地出让或划拨后，对土地的过程监管不力。③土地使用权人：土地使用权人是大多数闲置土地的直接责任人与获益对象，其责任来源主要包括两个方面，一是主观故意导致土地闲置，大规模囤地，坐地起价，待价而沽；二是因宏观经济形势的不可预见性等客观原因导致土地闲置。④其他利益主体：其他利益主体主要包括两部分，一是政府相关部门，如城建、规划、文物等部门；二是部分村民，如一些地方村级留用地的安排不到位，村民阻扰已经出让的、原属于该村集体的土地的正常动工建设，也有一些地方的村民，希望承担回填土等工程项目，但项目业主不同意，出现村民闹事，阻扰土地的正常施工利用。
 
        闲置土地。《闲置土地处置办法》规定的“闲置土地”，包括两种情形：一是国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限满一年未动工开发的国有建设用地；二是已动工开发但投资额不足总投资额的25% 或者已动工面积不足应动工面积1/3，中止建设满一年的国有建设用地。
 
        处置方式
 
        责任人员。①政府行政部门：对于因过度招商引资等过度作为造成的土地闲置，为完成土地出让收入计划指标而诱使企业买入土地等乱作为造成的土地闲置，应追究相关部门领导责任。如果查处过程中，发现存在利益交易行为而导致的土地闲置，应追究相关部门法律责任。②政府主管部门：对于未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；处置土地上相关群众信访事项不力、村级留用地安排不到位等原因而导致无法动工开发的；对建设用地批后监管不力而导致的土地闲置等不作为行为，应追究相关主管部门领导责任。如果查处过程中，发现存在利益交易行为而导致的土地闲置，应追究相关部门法律责任。③土地使用权人：对不依《闲置土地处置办法》规定的国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期投资动工开发的，按该办法的规定追究土地使用权人的责任；对与村民或政府部门、工作人员等利益相关人串通，寻找各种理由故意延迟开工的，应追究土地使用权人的责任。如果查处过程中，发现存在利益交易行为而导致的土地闲置，
应追究相关部门法律责任。④其他利益主体：对于因规划调整、文物保护、管线铺设等原因，而未与国土主管部门沟通协调而造成的土地闲置，应追究相关部门领导责任。对于土地征收已经完成、安置补偿已经落实到位而出现的村民阻工造成的土地闲置，应追究相关村民的责任。对于部分存在主观故意，配合土地使用权人获取土地闲置依据的村民，也应追究责任。
 
        闲置土地。 ①消除障碍动工一批。对属于征地拆迁未完成、配套设施不完善、审批迟缓等原因导致无法进场施工造成土地闲置的，当地政府要通过尽快完成征地拆迁、加快配套设施建设、加快审批速度等措施，限期消除无法进场施工的因素，推进项目尽快开工。对属于土地用途或者规划条件不符现行规划要求造成土地闲置的，应通过调整土地用途或者规划条件的方式，按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款，重新办理用地手续，加快项目动工开发。②帮扶解困开发一批。对于因资金不足而无法按期正常动工的闲置土地，应根据企业实际困难，协助企业寻找合作单位，解决融资问题，用好城镇低效用地再开发政策，推动项目落地和开发建设。③异地置换盘活一批。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成土地闲置的，可以通过为土地使用权人置换其他价值相当、用途相同的土地进行开发建设。④采取措施收回一批。对属于政府或者政府有关部门的行为导致动工开发延迟或者投资、建设迟缓造成土地闲置，且土地使用权人不愿意继续开发的，可通过协议方式，有偿收回土地使用权。对属于企业自身原因造成未动工开发满两年的，报经有批准权的人民政府批准后，向土地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回土地使用权。⑤落实收费处置一批。因企业自身原因造成未动工开发满一年的，报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的20% 征缴土地闲置费，并督促土地使用权人尽快动工开发。⑥因地制宜处理一批。一年内能处置到位且土地使用权人愿意继续开发的，可签订补充协议重新约定开竣工时间；两年内能处置到位且土地使用权人愿意继续开发的，采取安排临时使用、签订补充协议重新约定开竣工时间等方式处置。
 
        处置程序
 
        调查取证。发现有涉嫌构成闲置土地的，应当在30日内开展调查核实，向土地使用权人发出《闲置土地调查通知书》，并通过询问、现场勘测、查阅资料等方式进行调查。
 
        认定告知。经调查核实，构成闲置土地的，向土地使用权人下达《闲置土地认定书》，并向社会公开相关信息。属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，公开闲置原因，并书面告知政府或者政府有关部门。
 
        拟定方案下发决定。对属于政府或者政府有关部门的行为造成土地闲置的，经与土地使用权人协商一致，拟订处置方案，报经本级人民政府批准后实施。对于其他原因造成土地闲置的，报经有批准权的人民政府批准后，下发征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定书。下发决定书前，应当书面告知土地使用权人有申请听证的权利。土地使用权人要求举行听证的，依照《国土资源听证规定》依法组织听证。
 
        收回利用。对依法收回的闲置土地，可以采取重新供地、纳入政府储备、恢复耕种等方式加以利用。
 
        （作者供职于浙江大学土地管理系、浙江大学土地与国家发展研究院）