国内排污权交易的实践经验及政策启示时间： 2016-05-02信息来源：李创　作者：hjr_admin　责编：

        [摘要]排污权交易是基于市场化手段实现环境资源的配置和保护的环境经济政策之一，因其具有高效率低成本的特点，在世界各地被广泛采用并收到良好的效果，但我国排污权交易尚处于积极探索阶段，还缺乏全面系统的管理政策。在此背景下，本文选取了一些典型省市，对其排污权交易的试点工作进行了全面细致的回顾和总结，最后，着重就排污权的初始分配模式的选择、初始定价、有效期限、初始总量的核定、交易机构及配套政策等六大方面提出了相关政策建议，以期为完善我国排污权交易制度的顶层设计提供一些决策参考。
        [关键词]排污权；交易实践；政策设计
        [DOI编号]10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.07.023
        [中图分类号]F205  [文献标识码] A  [文章编号]1004—0544（2015）07—0125—004
        基金项目：国家社科基金青年项目（13CJY045）；河南省教育厅科学技术研究重点项目（14A790010）；河南省教育厅人文 社会科学研究重点项目（2014-ZD-067）；河南省高等学校重点科研项目（15A790032）。
        作者简介：李创（1975—），男，辽宁辽阳人，河南理工大学经济管理学院副教授、硕士生导师。
 
        随着我国经济持续快速增长，有限的环境容量与经济社会快速发展之间的矛盾越来越突显。减排成本的增加，急需寻找新的对策来控制污染物的排放，改善环境质量。排污权交易对排污总量的有效控制以及低成本的运行模式，让各地政府看到了新的曙光。围绕排污权交易的具体实施开展了积极探索，现就各地在实践中的有效做法进行总结，并就排污权交易制度存在的一些共性问题提出政策建议，希望能对下一步排污权交易的全面推进提供经验指导。
 
        1 国内排污权交易的实践经验
 
        1.1 浙江省排污权交易的实践经验^[1—2]
 
        1.1.1 排污权总量指标在企业之间的分配依据核定原则、比例原则以及从小原则，其中后两种分配原则分别在杭州市、绍兴市排污权交易方案中有所体现。限定交易范围，实行差别定价。由于污染物的范围难以界定，特别是大气污染和水污染，因此，浙江省对排污权交易范围进行了限定，提出如果交易超过了所管辖范围，那么该笔交易就应该是两个辖区共同协调与管理。而且由于各地区发展状况不一，所产生的主要污染物排放量不同，造成了交易对象的差异性，此外，各地区的价格制定方式也不同，就杭州、诸暨以及绍兴三个地区而言，他们的定价方法分别是综合定价法、成本定价法和政府定价法。值得一提的是，浙江省在排污权定价上考虑了企业的承受能力，大大提升了企业参与交易的积极性。
 
        1.1.2 江苏省排污权交易的实践经验。^[3—4]（1）排污权的核算具有科学性和可操作性。 太湖流域排污权交易方案中分配方法的制定是以经济最优和水质最优为目标的，并以总量控制、浓度控制以及公平性为约束条件进行排污权核算。（2）排污权的使用期限采取弹性制。针对这一问题，江苏省实行的是“3+2”政策，即首先给企业三年初始权，根据企业在这三年期间的总量控制完成情况和实际减排效果发放下一步的使用年限，如果企业实现了总量控制下的减排任务，那么就会赋予企业延续使用两年排污指标的权利，否则就收回指标。（3）排污指标实行配额管理。江苏省对排污指标实行配额管理制度，并对配额的发放程序、使用期限、具体使用方向、存储以及回收都做了详细的规定。
 
        1.1.3 山东省排污权交易的实践经验。^[5]（1）排污总量的核定。考虑到环境容量核算的实施困难，山东省采用了目标排污总量法来核定排污总量，该方法的优点是执行成本较低，且操作性较强，它的缺点是不能准确地了解到环境质量的污染程度，目标总量实际上带有较强的主观色彩。（2）一级市场的配额分配和二级市场的交易。山东省对一级市场排污指标的分配遵循两个原则：一是严格控制总量，二是保证公平性。新老企业在一级市场上要采取多模式结合的混合分配形式，目前实行差别待遇。二级市场交易采用两种交易模式：即基准—信用和总量—交易模式。（3）排污权初始价格的制定。这是排污权交易顺利实施的前提条件，很多试点省市对此都进行了研究。山东省对于这一问题采取的做法是直接市场法，与假象市场法和替代市场法相比，此种定价方法争议最小。（4）交易中心的建立和政策保障体系的完善。山东省建立了环境交易所，为排污权交易提供交易和竞价平台，同时还可以为环保部门开展排污权指标拍卖等公开业务提供服务。此外，山东省还在交易价格、税收政策等方面出台了系列政策，为排污权交易提供政策保障。
 
        1.1.4 山西省排污权交易的实践经验。^[6—7]（1）规定了排污权交易的适用范围。目前山西的排污权交易主要是集中在煤电、印染、化工等污染相对严重的企业，并探索了配额的分配形式以及总量控制的目标。（2）探究了排污量监测的方式。 太原市对污染物的检测采取企业自动监测和市环境监测部门抽样监测相结合的方式，并对污染重点区实行重点监控， 安装远程监控设备。（3）完善了交易信息系统。安装了配额跟踪系统，它的主要功能有：管理交易企业信息、分配和转让配额、提供配额任务完成的进度信息，从而实现了对配额转让以及分配进行系统的管理。
 
        1.15 湖北省排污权交易的实践经验。^[8]（1）排污权交易资格审核。湖北省对企业出让的剩余排污权的来源以及排污总量进行严格的交易资格审核，并颁布了《湖北省排污许可证管理办法》，全面推广排污许可证制度，对排污企业的排污权进行合理而规范的确认。（2）加强排污权交易的日常工作管理。湖北省对排污企业进行严格的监督，定期核查排污企业排放污染的总量是否符合规定，而对于某些排污量超标的企业经核实后依法给予一定的处罚，并按时公布年度排污权交易企业污染物排放情况，其中包括交易的主要污染物的名称和数量、对超标排放企业的惩罚情况，并与上年度相关数据进行对比，从而发现问题并对湖北省排污权交易工作及时做出调整。（3）排污权交易评价机制研究。在实践过程中，湖北省还对重点污染物的排污权指数进行了研究，并依此建立了排污权交易市场评价机制，以进一步完善湖北省排污权交易体系。
 
        2 国内排污权交易实践述评
 
        通过对我国几个重点省市排污权交易实施现状的分析，可以发现我国各试点省市的排污权交易已经取得了一定的成绩，也积累了很多有价值的经验。然而由于我国还没有一套完整的排污权交易的法律规范，各地区的试点工作内容以及方法五花八门，所以整体还处在初级发展阶段。总结起来，我国各省市在制定排污权交易相关对策时的异同以及不足之处大致有以下几点。
 
        第一，试点工作基本完成。国家环保总局早在1994年就在柳州、平顶山、太原等六个工业城市进行了大气污染的排污交易试点。特别是2007以后全国各地很多省市都积极开始了排污权交易探索，都取得了很好的成绩，现在很多省份都已经进入由试点城市向全省或全市全面推广排污权交易政策的阶段。
 
        第二，工作重点是大气和水的排污权交易。由于我国整体经济发展尚处于工业化进程的攻坚阶段，在国家层面上，污染物控制的重点是对大气和水的污染，因此，各省市也都将二氧化硫（SO₂）和化学需氧量（COD）作为排污权交易的主要内容，行业范围主要集中在电力、钢铁、印染以及造纸这四个污染比较严重的行业。
 
        第三，各试点省市实施方案中涉及的主要内容基本类似。在对各省市的对比分析中，可以发现，在他们的实施方案中都涉及到排污权交易实施过程中的一些基本问题，如排污总量以及初始价格的核定方法、交易平台的建立、交易资金的使用，但具体实施方法各有不同。
 
        第四，初始分配问题备受关注也存在不少争议。初始排污权的合理分配与排污权交易市场的公平性息息相关，特别是在排污权无偿分配上，如何更好地平衡新老企业之间的不公性，对整个排污权交易市场的活跃性以及整个社会的减排效果都会产生很大的影响，因此，各省市还应深入研究排污权的初始分配问题，包括获取方式、分配比例、新老企业等问题。
 
        第五，监督机制有待完善。无论是对企业污染物排放总量的监督还是对交易市场的监督，都是排污权交易健康发展的保障。从我国排污权交易的试点省市不难发现，每个省份的排污权交易的监督机制都有一定的漏洞，而且很难避免“寻租”行为的产生。有时企业为了追求利益最大化，甚至利用监督机制的漏洞来谎报排污总量监测结果，这些都是排污权交易体系顺利实施的阻碍。
 
        第六，地区发展不平衡。受经济社会发展和环境容量等因素的影响，先进省市排污权交易的实施相对成熟，无论在技术、资金以及人才的支持等各方面都比发展中的省份有优势，而且东部发达省市排污权初始分配多采用有偿使用，政府制定的排污权基准价普遍高于中西部省市。对于不同地区的发展情况，国家应该实行差别化待遇，以缓解地区发展不平衡的状况。
 
        第七，法律法规缺乏。虽然我国部分省市制定了相关排污权交易的地方性法规，但由于排污权交易体系涉及面广而且复杂，现有的这些政策体系难以解决排污权交易实践中的种种问题。特别地，我国并没有把排污权交易的总量控制、市场交易等相关内容明确列入《环境保护法》中，这也是我国排污权交易发展史上的 一个明显的制度性缺陷。
 
        第八，符合我国实际的市场交易机制还未健全。虽然我国各地排污权交易的试点工作都取得了一定成绩，但各省市排污权交易的实施方案、方法以及交易形式各有差别，如何将这些形式各异的实施方案推广到全国仍然存在很多困难，换言之，目前，各试点的排污权交易模式还未达到全国性的规范化。
 
        纵观国内各省市排污权交易的实施状况，可以得出排污权交易的成功实施，主要依靠以下几个方面的因素：强大的技术支撑、公平的分配模式、完善的污染检测体系、健全的执法监管机制以及完备的法律制度。而我国排污权交易在这些方面还尚不完善，仍处于初级发展阶段。
 
        3 我国排污权交易实践的政策启示
 
        以国际先进的排污权交易理论为指导，结合国内各省市在实践过程中摸索出的宝贵经验，本文从以下六大方面提出政策建议。
 
        第一，排污权初始分配模式的选择。国际上通用的排污权初始获取模式有四种：即无偿领取、固定价格出售、拍卖和混合机制。综合四种分配方式的对比分析，结合当前我国的经济发展阶段和环境保护工作的具体实施情况，本文建议，我国应采取一部分排污指标实行免费分配，另一部分指标实行有偿使用，各省市可以在国家指导政策的基础上适当调整免费分配的比例，以兼顾地区发展差异。这是因为，当前我国排污权交易尚处于初级发展阶段，国家环境管理政策体系尚未完全理顺，一方面，政府将排污指标免费分配给企业，不仅有助于缓解了企业的抵触心理，同时也降低了他们的资金压力，而且也有助于实现排污权交易制度与排污收费制度的顺利对接；另一方面，适当比例的排污许可证有偿使用也体现了环境容量资源的价值，从外部给企业以压力和动力，有利于排污权交易制度的推行。
 
        第二，排污权初始价格的制定。由于我国尚处于工业化、城镇化、现代化建设的攻坚阶段，今后一段时间，社会经济发展对排污指标的需求仍将维持较高水平。因此，建议各级政府设定排污权交易的价格下限，运用价格机制，切实将产能落后企业淘汰出市场，让那些低能耗、低污染的环境友好型企业获得排污指标，从而实现排污权交易与产业结构调整相结合，真正发挥排污权交易作为建设资源节约型社会的有效环境管理工具。此外，考虑到我国排污权交易制度还存在诸多不足之处，为有效遏制投机交易，建议各级政府同时设置排污权交易的上限。在具体设定排污权初始价格时应该综合考虑企业的环境成本、地区经济发展和行业排放特征等因素。另外，在排污权初始定价过程中，建议有关部门实行排污权初始分配差别价格机制，即应充分体现对低碳行业的价格优惠，激励各行业企业有更大的积极性去开发新技术、新工艺以降低污染排放，不断改进与创新污染治理技术以降低污染治理成本，从而更好地促进环境保护、产业优化和经济发展。
 
        第三，排污权有效期的设定。在审定排污权的有效期时需充分考虑长期和短期的优缺点，建议各级政府设置不同期限的排污权组合。首先，在排污权有偿使用即交易初始阶段，即只在新建企业或项目中实施时，对于这些新建且长期稳定发展的企业设定长期有效，例如医院、制造业等，可设定为10年；对于新建短期项目可根据其具体情况，排污权期限可设为1年到5年不等。其次，在过渡阶段，即排污权有偿使用及交易在老企业初步实施时，对于老企业排污权期限可设定为5年左右，不要太长或太短，太长会减少新进企业进入市场的机会，太短会增加政府的管理难度以及影响老企业的发展信心。最后，在全面推行排污权交易制度成熟后，对所有企业一视同仁，在预留一部分排污权用以储备给将来新进企业后，除对部分例如拍卖或转让等采用短期外，大部分排污权的初始分配可采用较长期排污权制度，减少政府干预，使排污权交易市场化程度不断提高。为了刺激规定富余排污权指标有效期为五年。当然，在具体操作排污者开发并使用更加经济有效的污染控制技术，同时防止过多地储存排污权指标，可以中，各省市需要根据社会环境状况及其他因素，在不同阶段视具体情况设置不同的排污权有效期年限。
 
        第四，排污权初始总量的确定。对于排污总量的确定目前有两种思路，其一是按照“容量总量”来确定，它的含义是环境容量资源中允许排放的最大污染量。其二是按照“目标总量”来确定，它的含义是按照环境质量控制目标作为某一时期的最大污染物排放量。对比这两种方法，不难看出“目标总量”更具有优势，因为在实际操作中，环境容量受到很多因素的影响，而计算的方法又多种多样，因此准确测算的难度很大。而“目标总量”是根据一定时期内某种污染物削减量而确定污染物的排放总量，而且目标总量可以根据不同经济发展水平和环境污染水平来进行不断的调整，有利于环境质量的不断改善，实践中目标总量也能够得到政府部门的支持。当然，它的缺点也比较明显，那就是不能客观评估环境质量，受人为因素影响较大。
 
        第五，排污权交易机构的完善。当排污企业从政府获得排污权之后，通过企业在减排降污方面的努力而结余了排污指标，然后将富裕的排污权拿到二级市场进行交易，从而获得利益，由此看来，二级市场的交易是降低污染、控制成本的关键环节。因为只有企业通过交易才能使减排工作由边际治污成本高的企业转移到边际治污成本低的企业，可见，二级市场的发展对旨在通过排污权交易实现节能降耗起着至关重要的作用。而完善的交易机构是排污权交易顺利进行的制度保障，为此，应积极围绕二级交易工作的具体方面完善现行的交易机构，包括排污权的认证、交易评估、交易仲裁和交易所建设等方面。总之，完善的排污权交易市场机构应该为交易双方收集、 处理各方排污权交易的信息，降低交易双方的交易成本，如节约计算价格成本、节约时间成本等，提高交易效率，同时也可起到规范交易行为的作用，促进交易双方公平、公正的进行交易。
 
        第六，排污权交易制度的配套政策。排污权交易制度不是一项孤立的环境管理政策，它需要有健全的社会服务体系作支撑，才能发挥其应有的作用和功能。其一，技术支撑体系。排污权交易是建立在及时准确的排污数据基础之上的，为此，有关部门和企业应建立完善的污染检测系统和排污实时跟踪系统，以便及时核定企业的排污指标和可交易指标，为排污交易奠定数据基础。其二，政策服务系统。为加快推进排污权交易工作，各级政府部门还应综合采用法律法规、经济政策、行政干预和技术手段，推进污染减排工作。明确界定排污权的产权，规范交易过程，尽快落实环境资源容量的科学测评，在现行环境法律中明确规定排污总量控制的目标、监督、检测和适用程序等。其三，中介服务市场。各级政府部门应加大节能环保产品的政府采购力度，提升政府的引导示范作用，积极扶持具有技术优势的中介机构，引进国外先进的排污权交易管理经验，借鉴国内试点省市的成功做法，建立排污权存储中心，增加二级市场的排污权供给。其四，环境监督机制。在排污权交易发展的初级阶段，政府监管在整个排污权交易制度中具有举足轻重的地位和作用，尤其要格外加强政府的监督执法能力，确实做到有法必依、违法必究。随着排污权交易的不断推进，政府和排污企业还应公开排污权交易的相关信息，逐渐将公众监督机制引入排污权交易制度，确实维护排污权交易的公开、公平和公正。
 
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        责任编辑  梅瑞祥