耕地红线与生态红线概念比较时间： 2016-07-11信息来源：朱前涛　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.03.005
 　
    　党的十八届三中全会首次明确提出，划定“生态红线”，建设生态文明，建立系统、完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境的要求。对比内涵已相对清晰的“耕地红线”，“生态红线”的相关制度及概念仍在进一步探索中。笔者认为通过“生态红线”与“耕地红线”相关基础性概念的比较与判断，进一步明确“生态红线”的概念、特征与操作对策，可为下一步开展“生态红线”的相关研究做好理论铺垫。
 
    　两概念提出的背景
 
    　“耕地红线”提出的背景是，1996年～2006年间，我国耕地总量从1.3亿公顷减少到1.2亿公顷，人均耕地面积由0.11公顷降到0.09公顷。耕地资源减少数量剧增、质量持续下降，严重威胁到了我国的粮食安全与生态安全。从《谁来养活中国》（1994年）一书中提出关于中国的粮食安全问题，到“基本农田保护区”的划定（1999年），再到2006年规定18亿亩耕地是具有法律效力的约束性指标，是一道不可逾越的“红线”。“耕地红线”这一概念从提出到真正划定经历了10余年，其战略意义已经深入人心。
 
    　而“生态红线”与“耕地红线”提出背景却有所不同。随着城镇化和工业化的快速发展，我国环境污染、资源约束与生态恶化的趋势明显，生态用地保护、国土空间开发格局、区域开发建设活动与资源环境承载能力矛盾日益突出，已建的各类保护区隶属于不同管理部门，空间上重叠交叉，关键生态区域未得到有效保护，生态调节与服务功能持续恶化，甚至威胁到人居环境安全。与此同时，资源和生态要素分工的部门管理模式，缺乏强有力、统一的生态保护监督机制体制，难以落实“统一法规、统一规划、统一监督”的要求。在这样一个生态形势下，2005年，广东省首次提出“生态红线”，并将深圳市作为试点，在我国城市规划中首次划定基本生态控制线。2011年，环保部首次提出划定“生态红线”任务，并于2013年提出构建以生态功能红线、资源利用红线和环境质量红线为核心的国家生态保护红线体系。党的十八届三中全会上，“生态红线”首次被明确提出，旨在构建与强化国家生态安全格局，遏制生态环境退化趋势，促使人口—资源—环境相均衡、经济—社会—生态效益相统一，有力推进生态文明建设。
 
　　“生态红线”与“耕地红线”两个概念的出台，都是用来解决中国现在及未来“可持续生存与发展”这一矛盾。“耕地红线”直指人口生存最直接的需求和矛盾，警示我国的“粮食安全”问题。“生态红线”的主要矛盾则力求应对我国日益突出的“生态安全”问题，矛头直接指向“可持续发展”。归根结底，两条红线就是“生态安全”与“粮食安全”的有机统一，是“可持续生存”与“可持续发展”的有机结合。
 
    　两者内涵外延的界定
 
　　“耕地红线”首先是“量”的概念，即18亿亩耕地红线不可突破；其次是“质”的概念，即保证18亿亩耕地健康（即不超过耕地自净能力范围的污染）基础上的综合生产力，也就是健康产能。
 
　　“生态红线”实质上是生态环境安全的底线。从内容上，大致划分为生态功能保障基线（含生物多样性保护区红线、人居环境重大屏障红线和生态功能区红线）、自然资源利用上线、环境质量安全底线，是服务于人类环境、资源和生态三大红线体系的综合概念。
 
    　所以，“生态红线”与“耕地红线”的主要概念区别在于，“生态红线”是一个立体概念，将自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、世界文化自然遗产等区域概念和土壤、水、空气等指标都囊括在保护对象范围内，其保护对象是不同性质的、多元的；“耕地红线”则是一个平面概念，主要强调耕地的数量、质量及分布状况，保护的对象只有耕地（基本农田）。从广义上说，“耕地红线”属于“生态红线”范畴，原因在于“耕地红线”本身也是基于对自然资源利用、人类生存质量及安全为出发点而提出的概念。
 
    　两红线特征的异同
 
    　系统性与单一性。由于保护对象的不同，“生态红线”与“耕地红线”在划定方法上分别呈现出系统性与单一性的不同特征。“耕地红线”划定方法比较单一，而“生态红线”的划定与监管则涉及生态保护、环境管理、资源开发利用等多个领域，是一项综合性的系统工程，需要在国家层面统筹考虑，有序实施。
 
    　强制约束与动态平衡。“生态红线”保护的空间范围一旦划定，即有严格的法律、管控措施及环境准入制度，未经科学论证，不得随意变更调整，其范围相对固定，严格约束。根据目前内蒙古、广西、江西、湖北4个试点划线的实例看，“生态红线”划定范围平均比例大致占试点土地面积的20%，但这仅仅是根据试点区域的环境与资源实际划定后的测算数据，并非以后每个区域都能推广普适的固定占比和数量。而“耕地红线”划定的耕地数量则是动态平衡的，在“18亿亩”这一底线的前提下，遵循“占补平衡”的基本原则，虽然存在占补耕地质量不等这一弊端，但从空间上却是可以动态调整的。
 
    　稳步增容与动态维稳。红线划定后，并不是一成不变的，“生态红线”是为了不断完善和优化国土生态安全格局，以“确保保护性质不改变、空间面积不减少、生态功能不退化”为原则，在已有红线基础上增强和优化，进而适应社会、经济发展及生态文明进程。相对于“生态红线”，“耕地红线”的调整则相对容易，在地理空间上，可能出现“南占北补”等跳跃性的调整，所以在监管不完善的情况下，甚至会出现“占优补劣”等弊端。
 
    　除上述不同外，两者特征还有很多相似之处，主要体现在：一是差异性。基于区域和国家的自然禀赋及社会经济差异，两个红线的划定都应因地制宜，根据各地的不同实际，开展资源环境的分级、分类及分区管理；二是协调性。两个红线的划定与监管都应立足于区域和国家的资源环境现状，与地方或国家的规划相协调，与经济、社会发展的阶段相适应，力争“经济—社会—生态效益”统一、“人口—资源—环境”均衡；三是可操作性。两个红线的划定都应遵循自然、经济及社会发展规律，确保红线本身都科学合理，配套的政策和管理制度具有可操作性，设定的红线目标要充分考虑到复杂的相关因素，具备可实现性。
 
    　具体操作建议
 
    　红线的调整方法各有不同。“耕地红线”主要以“18亿亩”的量为标杠，以“占补平衡”为守则，从较短时间段看，“有本处占，即有他处补”。目前，从量上来看，控制态势良好，最主要的问题凸显在“质”上。因此，在占补过程中，关键在于控制所补与所占耕地质量的等级及差别，应进一步加大两个地域占补耕地质量评价体系。笔者建议，以最终的作物产出量作为抓手来衡量“占补平衡”，并以产出量的多寡作为占补耕地数量平衡的系数。
 
　　“生态红线”虽是一旦划定就不得更改，但从长期看，生态红线外延应该会随着自然、生态环境的变化而不断向外扩展。从理论上讲，生态红线周边外延区域，会按照相应的生态区域内涵，有着自身的修复或更新周期。因此，“生态红线”应根据不同的自然环境、生态环境的更新周期，在一个较长周期内向外延展，或在受气候剧烈变动、覆盖变化明显时，对其保护对象与内涵进行调整。
 
    　遵循不同的规划原则。首先，通过土地利用总体规划，在空间上严格控制好城市开发边界与城市周边基本农田保护边界。这是“严格控制大城市，合理发展卫星城市”的题中之义。同时，将交通沿线、城镇周边现有易被占用的高质量耕地，加以保护，在保证生产能力的同时，发挥其对于城市的景观功能、生态功能。2014年11月，北京、上海、沈阳、苏州、南京、厦门、杭州、郑州、广州、武汉、深圳、贵阳、成都、西安14个城市周边永久基本农田划定工作已先行展开。
 
　　其次，对于“生态红线”划定，应从宏观规划的角度，在空间上确定严格保护的区域。同时，在微观层面做好区域内部的规划与管控，根据区域内保护对象的差异，对内部相关的环境因子、生态要素、资源利用等实施严格管控，使得此类区域最初设定的诸如水源涵养、防风固沙、水土保持、生物多样性保护等基本生态服务与调节功能得以有效发挥。
 
　　尤其要注意“生态红线”与城镇、交通接合部的边界设定与保护，具体划定可能涉及湿地、湖泊、河流、绿地等多种生态形式，力求在城镇—人类—生态的关系中做到相对平衡。
 
    　红线控制手段各异。“耕地红线”控制手段主要是土地用途管制制度。在具体措施和机制方面包括：一是通过强化用途管制，落实最严格的耕地保护制度，并将责任层层落实，对应到相应的各级地方政府主要负责人；二是强化占补平衡法定责任。按照“先补后占、不得跨地区占补、确保数量和质量相当”的原则补充耕地，落实好土地整治开发与建设用地补充耕地、补充耕地储备库和台账管理等制度；三是划定永久的基本农田区域，建立相关保护、补偿机制。
 
　　尽管“生态红线”的相关管理条例尚未出台，但一些地区在建设诸如生态保护红线划定技术体系和划定程序、区域生态补偿办法、绩效考核体系等方面已有一些有益的尝试。对于划定区域而言，保护在一定程度上也意味着“牺牲”了发展机会，“谁保护，谁受益”，生态红线划定区域应该通过财政转移支付等手段得到应有的补偿。同时也应当有制度来强化地方政府生态保护的责任意识，促进生态保护红线区域的有效管理。
 
    　（作者供职于中国科学院寒区旱区环境与工程研究所）