流域生态补偿研究综述时间： 2016-09-17信息来源：蒋毓琪 陈珂　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：对国内外流域生态补偿的概念、理论基础、利益相关者、补偿对象、补偿标准和补偿模式进行了详细综述，归纳了国外流域生态补偿的成功经验，在此基础上分析了国内和国际在流域生态补偿上诸多方面存在的差异，最后提出国内外研究和实践所带来的启示。
    　关键词：流域生态补偿；补偿标准；补偿模式；
    　中图分类号：X321  文献标识码：A  文章编号：1671-4407(2016)04-175-06
    　基金项目：国家自然科学基金项目“基于生态彩票视角的生态产品自愿供给方式的创新研究”（71103123）；国家林业局林业重大问题调研项目（ZDWT-2015-5）
    　作者简介：蒋毓琪（1983～ ），男，博士生，研究方向为林业经济理论与政策；陈珂（1972～ ），女，博士，教授，研究方向为林业经济理论与政策。
    　通讯作者：陈珂 E-mail: chenkeyaya@163.com
   
    　人类社会发展与生态环境系统所提供的各种功能息息相关。社会经济飞速发展和人口数量大幅增加导致社会、经济和环境三者发展失衡，生态环境承载压力增大，尤其流域生态安全问题频繁发生。据联合国“水资源发展报告”提到，全球江河、湖海以及人类赖以生存的淡水资源状况急剧恶化，500条河流约一半以上濒临枯竭或被污染。几十年来，我国流域同样面临着水资源短缺和水污染问题。
 
    　随着“流域经济区”“流域经济带”等区域概念的出现，流域作为一个较特殊的经济地域系统，具有空间整体性强、地区关联度高的特点，这就容易使流域内多个行政区上下游间以水资源的开采和分配为核心产生利益冲突，而且流域上游生态环境直接对下游地区的经济发展构成影响。流域内利益相关者的关系归根结底是经济发展与环境保护之间的矛盾。由于政府单方面投入生态环境保护与建设的资金有限，流域内区域间利益分享机制失范，流域生态补偿已成为协调流域内区域间损益关系的有效手段，建立流域生态补偿机制尤为必要。国内外专家、学者对流域生态补偿的相关研究进行了积极探索，然而，流域生态补偿的研究对象、补偿模式和补偿标准的测算等方面仍有待进一步探究。本文试图从国内外流域生态补偿的理论研究和实践应用进行总结，以期为今后研究提供参考和启示。
 
    　1 流域生态补偿研究进展
 
    　1.1 流域生态补偿的概念
 
　　生态补偿是生态学、环境学与经济学等学科间交叉研究综合形成的一个概念。生态补偿概念最早是由国外专家、学者对生态系统服务功能及价值研究过程中提出的。20世纪60年代，John Krutila提出了关于自然资源价值的概念，为今后生态系统服务功能价值研究奠定了基础。之后，在1970年，SCEP首次提出生态系统服务功能的概念，并指出生态系统具体的环境服务功能^[1]。直到1990年以后，生态补偿才被大部分学者逐渐认识，生态补偿是对遭受破坏的生态系统进行修复或者异地重建以弥补生态损失的做法^[2]。
 
    　20世纪90年代末，生态补偿这一理念被引入到流域管理领域中。国际上对流域生态补偿的概念很少使用，通常被“流域生态系统服务付费”（payment for watershed ecosystem services，PWES）代替^[3]。流域生态补偿是指流域受益主体（污染者）对保护主体（受害者）进行补偿，补偿方式包括资金补偿、技术补偿或是政策补偿等，这一含义与国内学者的界定在本质上是趋于一致的。流域生态补偿是在生态补偿理论基础上的延伸，它以某种资源为载体，解决流域内不同地区经济损益变化导致的补偿问题，协调流域内上下游利益相关者由于实践活动引发的区域间利益关系失衡的重要经济手段，通过直接支付生态补偿费用行为，从而实现生态环境保护与利益分配的公平、正义^[4]。广义的流域生态补偿还包括国家对流域生态保护区内从事生态保护、建设而丧失发展机会的居民在资金、实物和技术的补偿及政策上的优惠等^[5]。
 
    　1.2 流域生态补偿的理论基础
 
    　从已有研究来看，流域生态补偿是以某种具有公共物品特性的资源为主，通过直接支付生态补偿费用行为，合理有效地协调流域内上下游地区利益相关者的关系，实现整个流域生态环境保护和经济可持续发展，其理论基础主要包括：公共产品理论、外部性理论、生态资本理论、资源有偿使用理论和可持续发展理论等。
 
    　资源的公共物品属性会使私人部门在生产消费过程中非竞争性和非排他性地过度使用，结果产生“公地悲剧”和“免费搭车”现象，造成资源配置缺乏效率。生态环境作为一种公共资源，从效用论视角来看，其所提供的生态系统服务功能具有价值。生态环境价值的承担者可分为有形产品和无形效用两种，其中前者可以通过市场以货币形式直接支付实现；后者按照资源有偿使用理论，需要获取一定数额的经济补偿才能实现。外部性的存在扭曲了上游地区生态环境建设的投入社会最优量，这就要求通过征税或是补贴等方式实现生态环境外部效应内部化，在不损害上下游利益的基础上，提高社会整体福利水平，增强流域生态补偿制度的激励作用^[6]。这些理论基础为流域生态补偿研究和实施提供了依据。
 
    　此外，国内外还提出了流域生态补偿原则。国外主要采用PGP（provider gets principle）和BPP（beneficiary pays principle）原则，即流域生态受益者付费和保护者获得补偿，其中PGP模式在许多国家已经实现^[7～8]。国内坚持“区域利益与整体利益协调”“经济发展与生态保护协调”“责权利相统一”和“谁污染谁治理，谁保护谁受益，谁受益谁补偿”等原则，强调流域生态环境保护成本由投入者和受益者共同承担，借助经济手段，协调相关者利益关系的制度安排，旨在于修复和完善流域生态系统服务功能。这些补偿原则被视为明确界定补偿主、客体的基础。
 
    　1.3 流域生态补偿的利益相关者
 
    　流域生态补偿涉及不同利益相关者间利益让渡和财富再分配的问题，这就要求明确“谁补偿谁”，即补偿主体和补偿客体。由于流域水资源具有流动性而产生的利益关系较为复杂，使得补偿主体边界不清、补偿对象局限等问题依旧存在，导致支付主体和受偿主体不易界定。
 
    　20世纪60年代，利益相关者理论逐渐兴起，按照Freeman对利益相关者的认识，生态补偿存在多个不同层次的利益相关主体^[9]。目前，我国已把利益相关者分析方法应用到流域补偿主客体的确定中，通过关键人物访谈、问卷调查等手段对利益相关者的“权、责、利”进行分析，从而确定不同层次的补偿主体和客体^[10]。中国生态补偿机制与政策研究课题组认为，流域生态补偿主体既包括从水资源中受益群体（企业、个人），还包括在生产过程中向河流排污，影响水质的利益群体；补偿客体指保护流域生态环境的建设者和贡献者，一般是流域上游地区^[11]。大多数学者普遍认同，流域生态补偿主体是指生态补偿责任的承担者，而补偿客体为流域源头生态环境保护和建设的贡献者和利益受损者^[12]。
 
    　按照生态环境保护相关法律政策规定的“谁开发谁保护、谁污染谁治理、谁破坏谁恢复”原则，补偿主体依照利益相关者理论在流域生态环境保护中的责任能够确定^[13]。流域生态补偿应围绕着控制水质和水量为研究对象，上下游地区等利益主体通过平等协商、制定流域环保协议的方式，明确规定不同河段水质与水量的标准，以此判断主体的补偿和赔偿责任。
 
    　在国外，流域补偿主体和受偿客体的产权边界比为清晰，责任与义务也较为明确，利益主体的平等性能够得到尊重。例如，美国政府作为流域补偿主体，承担一切生态补偿费用，并建立相应的激励机制鼓励上游地区居民，提高他们生态环境保护的积极性，下游受益主体向上游生态环境保护的贡献者以货币的方式进行补偿。德国主要以政府间横向转移流域生态补偿方式为主，效果十分显著。哥斯达黎加则由水电公司集团以国家林业基金对流域水体的保护者进行补偿^[14]。总之，补偿主、客体权属关系的界定是流域生态补偿各种利益相关者之间合作的前提和基础，流域生态补偿的实质就是通过体现超越权属边界范围的行为成本或是借助市场平台进行权属成本转让实现生态外部效益内部化。
 
    　1.4 流域生态补偿模式
 
    　流域环境作为公共物品，其服务的外部性和信息不对称性等特点对资源高效配置造成不利影响。所以，政府管制成为流域环境保护的首选，通过制定一系列的制度、政策和法规，监督下级政府间的实施情况，协调各参与主体间的利益关系。我国政府主要采用财政转移支付的补偿方式直接投入生态建设，并且对流域上游地区提供水土保持补助，除了资金、实物、技术补偿外，还有政策补偿和项目补偿等形式。政府流域生态补偿大致分为三个阶段：（1）筹集阶段，以征收税费方式获得补偿金；（2）支付阶段，通过财政转移实施资金补偿；（3）分配阶段，按照程序规定、补偿标准，确保补偿计划有效实施。以闽江流域为例，福州市政府每年向地处上游的三明和南平两市分别补偿500万元，用于整治水污染，以保证水质达标^[15]。辽河流域基于跨界监测断面水质目标考核模式，省政府制定河流出市断面水质考核及补偿措施，如果水质超标，则上游城市对下游城市进行补偿，补偿标准为出市断面50万元×超标倍数^[16]。
 
    　在实践中，财政转移支付这种“输血型”补偿方式很难实现环境保护与经济发展的良性互动，所以需要引入市场竞争机制。市场交易作为流域生态补偿模式日趋增多，将在我国流域生态补偿发展中扮演重要角色。流域市场交易是指在政府对交易活动引导和监督的情况下，生态系统服务的贡献者和受益者协商价格并购买服务^[17]。浙江东阳—义乌的水权交易较为典型，双方签订水权交易协议，东阳按照4.1元/m³向义乌出售国家Ⅰ类饮用水标准的水资源，通过交易实现了“共赢”^[18]。
 
    　从生态补偿的发展趋势来看，国外正逐渐将清晰界定的流域环境服务商品化，主要表现为权属交易和契约签订，环境服务产品包括水质水量调节、水资源污染控制、地下水调节和水土流失防护等。美国流域生态补偿的典型模式为流域下游的纽约市购买Catskills流域与特拉华河流域的生态环境服务。纽约市水务局通过对用水居民征收附加税、发行信托基金与公债等方式筹集补偿金，然后对流域上游水源保护者提供补偿费用，激发他们改善流域生态环境的积极性。德国易北河流域生态补偿资金和治理费用呈现出多渠道的特点，包括财政支付、排污费以及下游利益主体（政府、企业和居民）给上游利益受损者的经济补偿^[19]。日本在对用水居民征收水源税的基础上，建立“森林环境保全基金”（独立于政府），资金用于改善流域上游森林生态环境。
 
    　1.5 流域生态补偿标准
 
    　补偿标准测算是确定生态补偿量的核心，也是建立有效流域生态补偿机制的关键，直接关系到流域生态补偿的科学性和实施效果。流域生态补偿标准的实质是确定的补偿值不仅能够合理反应流域生态系统服务功能的价值及其成本与收益，还能被上下游利益主体所接受，从而有效矫正利益相关者的经济关系，达到保护流域生态环境的目的。现阶段，流域生态补偿标准测算思路大致可归结为三种：（1）从投入成本看，通过测算生态环境总成本来确定^[20]；（2）从环境效益看，通过核算流域生态系统服务功能价值加以确定^[21～22]；（3）从补偿意愿看，通过问卷实地调查形式，询问居民的最大支付意愿金额或最低受偿意愿金额来确定^[23～25]。它们分别从自然补偿、经济价值生态补偿和社会生态补偿的角度来核算补偿标准^[26]。
 
    　在成本方面，流域生态环境总成本由私有者直接成本、机会成本和社会消费者受益补偿核算等部分组成。其中，直接成本包括流域水资源治理与水污染控制投入、林业建设与生态移民投入以及其他成本投入；机会成本包括因保护流域上游生态环境而限制农业生产和工业发展造成的产值损失以及公益林、水土保持和自然保护区等生态建设项目导致的收益减少。流域生态保护投入的直接成本测算方法比较确定，即市场直接定价法，主要有静态核算和动态核算且这两种方法经常结合使用^[27]。由于机会成本作为一种潜在投入，确定难度大、准确性差，故核算方法也颇受争议，现阶段普遍采用问卷实地调查和间接计算等方法^[28]。问卷实地调查法受主观因素影响，导致调查结果的不确定性较大，因此在我国较少应用。比较之下，间接计算法应用较多，通过比较两个地区的经济差异，测算保护流域生态环境所造成的经济损失。
 
　    在效益方面，流域生态环境收益可以通过计算生态系统服务功能价值来体现，这种方法使生态系统服务功能实现“货币化”^[29～30]。Daily & Costanza 将生态系统服务价值核算研究推向了资源与环境经济学的前沿，且在生态系统服务功能取得的研究进展最为引人关注。1997年，Daily编写了Nature’s Service: Societal Dependence on Natural Ecosystem，在书中详细阐述了生态系统服务功能的概念、研究史及评估内容和方法等专题研究^[31]。同年，Costanza等学者在总结国际已有的生态系统服务价值评估研究的基础上，将全球生物圈生态系统服务划分为17个类别，并对所有生物群区功能价值进行了估算，例如水调节、水供应和水土保持等^[32]。这些研究成果对我国流域生态系统服务功能价值研究产生了深远影响。基于Costanza等提出的生态系统服务价值评估模型，谢高地等通过问卷调查的形式，向国内诸多生态学专家征求意见，最后得出“中国生态系统生态服务价值当量因子表”。介于此，以西藏莽措湖为例，通过生态系统面积和服务功能单价，能够直接测算出流域态系统服务功能总的经济价值^[33]。此外，GIS技术也可以划分森林资源生态资产，建立数据库，经过数据处理与统计分析，按照价值系数估算流域森林生态系统服务价值^[34]。
 
　　在补偿意愿方面，条件价值评估法（contingent valuation method，CVM）和选择实验（choice experiments，CE）被普遍用来核算资源环境价值。CVM是一种典型的陈述偏好价值评估方法^[35～36]，由Davis在1963年首先提出，它是基于效用最大化原理，通过构建假想市场，直接调查利益相关者对资源环境改善的支付意愿（willingness to pay，WTP）或资源环境损失的受偿意愿（willingness to accept，WTA），以此测算出环境资源的经济价值^[37]。流域生态系统具有控制水土流失、涵养水源和稀释废水等功能，虽然其服务功能价格很难测度，但产生的现存价值、非使用价值和社会效益可运用条件价值评估法来确定^[38～39]。这种方法的有效性得到了国内外学者一致认可。如赵军采用二分式CVM调查问卷，询问上海市居民改善河流生态系统服务的支付意愿，估算了总经济价值^[40]。张落成等选择天目湖为研究区域，采用改良后的支付意愿公式对流域居民最大支付意愿进行核算^[41]。与CVM不同，选择实验（choice experiments，CE）既扩大了实践范围，又克服了CVM中的一些缺陷，主要体现为选择实验是建立在个人行为和选择模型的基础上，间接计算出非市场产品的货币化价值^[42]。Morana等采用选择实验方法对苏格兰地区居民的生态补偿支付意愿进行了计算，结果显示：居民愿意积极参与生态补偿项目，以收入税形式的支付意愿较为强烈^[43]。总之，这些核算方法为流域生态补偿标准的确定提供依据。
 
    　1.6 流域生态补偿机制
 
    　流域生态补偿机制科学、合理的建立，能够有效解决流域内上下游利益相关者关于生态环境保护与经济发展不一致的矛盾，使流域内各区域实现“共赢”，达到流域区际协调发展的目的^[44]。现阶段，我国流域补偿资金主要来自中央政府财政转移支付，地方横向财政转移支付较少，其原因在于流域内地区行政边界刚性约束，地方政府利益固化。齐子翔以京冀地区流域为例，借助委托——代理模型，设计区际生态补偿机制（契约）^[45]。冷清波借助SWOT工具从补偿原则、补偿范围、补偿主体和对象、补偿标准和资金来源以及补偿方式等方面对鄱阳湖流域生态补偿机制的内外部因素进行了全面的分析^[46]。
 
    　流域生态补偿是各利益相关者相互合作博弈的过程，目的是要实现补偿主客体的纳什均衡^[47]。所以，流域生态补偿应该坚持上中下游“利益共享、责任同担”原则，加强流域内不同区域间补偿，逐渐形成“上游生态环境保护者提供生态产品——下游环境受益者购买并支付相应费用——生态环境保护者获取补偿资金，激发其加强生态环境建设积极性”的良性互动机制^[48]。在此基础上，流域生态补偿机制构建的一般步骤可归纳为：（1）制定补偿基本原则，编制流域综合规划；（2）确定实施范围，定位生态功能；（3）界定补偿主体和客体，明晰损益关系；（4）确定补偿标准与补偿方式；（5）多渠道筹集补偿资金，设立管理与协调机构，建立监督机制为补偿资金有效使用提供保障；（6）合理选择试点，分期实施^[49]。流域生态补偿机制的实质就是通过某种途径实现外部资源内部化，要求生态环境“受益者”为“贡献者”支付相应费用，从而调节流域内上下游利益相关者的经济关系，缓解流域生态服务供求矛盾，加强流域生态环境保护建设，使生态资本增值^[50～51]。
 
　　总之，完善的流域生态补偿机制是由机制内部多个要素构成，这些要素不是单独的个体，而是在每个环节彼此间相互协调、相互作用的有机整体。流域生态补偿机制是建立在生态补偿理论的基础上，设定补偿目标、制定补偿原则，然后明确补偿主体和受偿客体，确定补偿标准，最后按照某种方式实施，即解决生态补偿“谁来补、补给谁、补多少、怎么补”的问题，这样才能使流域生态补偿机制有效运行。
 
    　2 国外流域生态补偿实践
 
    　目前为止，40多个国家早已实施流域生态服务付费项目，其中国外流域生态补偿（PWES）项目市场化程度高，覆盖范围广，呈现出流域管理实践的差异性。国外典型的PWES案例见表1。
   
　　纵观上述国外流域生态补偿（PWES）模式，具有如下共同点：（1）补偿模式市场化，主要以市场交易中的服务付费机制为主，政府补偿为辅；（2）补偿资金多渠道，其来源于财政转移支付、流域服务税、污染费和信托基金等；（3）补偿方式多样化，分别为对流域服务保护者和贡献者提供资金补偿、投资建立污水处理厂和生态保护区的项目补偿、政策补偿以及技术补偿；（4）利益主体参与广泛化，地方社区主体积极参与流域生态补偿项目；（5）补偿基金独立化，流域生态补偿基金独立于政府，由私营者管理，但基金用途与政府规划相统一。
 
    　3 国内外流域生态补偿比较
 
    　我国流域生态补偿与国外环境服务付费（PWES）都立足于保护生态环境，但两者在诸多方面存在差异：（1）在实施理念上，我国流域生态补偿的落脚点为增强流域生态环境，国外环境服务付费目的在于满足付费者需求同时，改善生态系统环境；（2）在实施原则上，我国流域生态补偿坚持“谁污染谁治理，谁受益谁付费”的原则，而国外环境服务付费遵循“自愿性的受益者付费”；（3）在补偿对象上，国内流域生态补偿主要体现为流域内生态系统功能恢复，国外则是在流域范围内满足生态环境需求服务，侧重对下游生态环境需求行为的各种补偿；（4）在补偿方式上，国内流域生态补偿以政府财政转移支付为主，市场交易为辅，除了资金、技术、实物补偿等形式外, 还包括政策补偿和智力补偿等，国外环境付费是由市场力量自发调节，表现为买卖双方直接协商、中介贸易、拍卖等；（5）在资金来源渠道上，国内补偿主要来源于政府财政转移支付，比较单一，国外的补偿资金呈现出多样化的特点；（6）在利益相关者参与程度上，我国的参与群体以政府和企业为主，国外参与群体范围较广，分别为政府、企业、协会、社区以及上下游居民等；（7）在补偿效果上，国内补偿太依赖政府，政府财政负担过重，导致效率低且效果不显著，而国外主要选择市场交易模式，充分实现资源优化配置，效率高且效果明显。
 
    　4 评述
 
    　流域作为一个特殊的地理单元，由于流经多个行政区域，研究其补偿机制是一个较为复杂的课题，它与经济、社会和环境等领域密切相关。流域生态补偿机制的建立必须要明确“为什么补”“谁补谁”“补多少”与“如何补”等问题以及各环节彼此间的关系。首先，在流域生态补偿相关理论的基础上，以补偿对象为载体，清晰界定补偿主客体的边界；其次，根据流域内不同地区的差异性，结合逐级补偿制度，合理确定空间补偿标准分布；最后，综合考虑流域内每个地区的特点，积极探索与之相适应的补偿模式，同时建立独立于政府的组织机构，为流域生态补偿机制有效运行提供保障。
 
    　补偿标准测算是建立有效流域生态补偿机制的核心，直接关系到流域生态补偿的科学性和实施效果。条件价值评估法（CVM）是核算非市场产品价值的有效方法。由于受访者对同一公共物品的价值评估存在差异，单纯按照支付意愿（WTP）值和受偿意愿（WTA）值作为补偿标准，甚至取两者的平均值确定补偿标准都很难具有说服力。支付意愿（WTP）值和受偿意愿（WTA）值存在差异，两者的差异如何处理以及补偿系数如何确定是影响补偿标准的关键，也有待今后进一步探讨、研究。
 
    　对于补偿模式来说，不管是我国的流域生态补偿，还是国外的流域环境服务付费，都处在探索发展阶段，呈现的方式多种多样，判断哪种手段有效非常困难，所以，政府和市场并不是评判高效配置资源的标准。由于我国流域跨度大、涉及行政区域多，在流域生态补偿实过工程中，政府应该明确利益相关者的“责权利”，引入市场机制，采用多种补偿方式相结合，使更多利益群体参与到补偿项目中。
 
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    　（责任编辑：张海艳）