区域联防治霾中政府责任分摊的影响因素分析时间： 2016-09-18信息来源：张鹏 刘长江 何青容　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：雾霾天气频繁袭击中国部分地区，对社会的正常运行以及人体健康产生不良影响，雾霾治理迫在眉睫。文章认为治理雾霾必须走区域联防的道路，并从多个角度论述了区域联防治霾的必要性，重点分析了在区域联防治霾中政府责任分摊应考虑的影响因素，认为历史责任、省市之间的交互影响、经济发展水平、污染产业的转移、经济补偿以及平等原则都将影响治霾过程中政府责任的分摊，为区域联防治霾的具体实施以及合理地将治霾责任分摊到各地方政府提供了依据。
    　关键词：区域联防；治霾；政府责任
    　中图分类号：X22；F062.2  文献标识码：A  文章编号：1671-4407(2016)01-034-04
    　作者简介：张鹏（1966～ ），男，博士，教授，重庆大学公共管理学院副院长，研究方向为公共经济与政策、转型经济及增长；刘长江（1989～ ），男，硕士生，研究方向为公共管理；何青容（1991～ ），女，硕士生，研究方向为产业投资与决策。
   
    　1 引言
 
    　我国随着经济发展而来的环境问题愈发严重，其中最为突出的是大气污染问题。2008年北京奥运会以后，空气质量尤其是雾霾天气问题逐渐成为人们日常关注的话题。2011年雾霾天气第一次入选中国十大天气事件；2012年雾霾天气开始频繁出现，并在2013年成为年度网络热词；2014年，国家减灾办、民政部首次将雾霾天气纳入2013年自然灾情进行通报。2013年，雾霾天气不断袭击中国大部分地区，空气污染指数AQI飙升，2013年1月13日北京气象局发布首个霾橙色预警，2014年2月份，北京再次受到重度污染，北京气象局发布第二次霾橙色预警，同时华北黄淮地区雾霾持续不断，京津冀地区重度污染，2014年2月18日中央气象局发布2014年首个霾橙色预警。这一系列的事件不仅是对雾霾天气日益严重的体现，也敲响了大气污染治理的警钟。雾霾天气不仅会对人体健康产生负面影响，还会妨碍整个社会的稳定有序发展，这主要是由于雾霾不仅容易引发各类疾病，而且很可能影响航班正常运营，学校的正常办学，并造成交通事故等。因此，雾霾的治理刻不容缓。然而由于雾霾天气的不稳定以及其成因的复杂性，单纯的各自治理无法收到好的效果，雾霾治理必须走区域联防联控道路。
 
    　2 区域联防治霾的必要性
 
    　2.1 大气的流动性要求区域合作治理雾霾
 
　　大气的流动性使得大气污染无法像行政区划固定不变，而是会受气流、风向、地形等因素的影响不断变化。大气的流动突破了行政区域的划分，一个城市产生的污染物会随着大气的流动进入另一个地区，污染输出地和污染输入地的概念也就由此而来。所以尽管雾霾天气的污染源主要来自于本地，本行政区划外的污染物也占据相当比重。以北京市为例，在2014年北京市环保局、北京市环保监测中心、北京大学和中国环境科学院等单位共同监测发布的2013年北京市PM2.5来源解析研究报告中指出，北京市全年PM2.5来源中污染物区域传输贡献占28%～36%。可以看出，一个地区的大气污染并不是完全由当地排放造成的。因而单纯的以行政区划为界的大气污染治理并不公平，同时也并不能收到良好效果，这也是长期以来我们治理大气污染效果不明显的重要原因之一。
 
    　但是大气流动并不是毫无规律的，它受到季节、地形、气流的影响，呈现出一定的规律性。行政区域可以按经济发展水平、历史人文等因素进行划分，大气则可以在大气自身的运动规律下划分空中的“大气区划”，这些“大气区划”直接垂影在地面上，就可以作为确定合作治理雾霾区域的依据。
 
　    2.2 大气的公共性要求区域合作治理雾霾
 
    　大气属于公共物品，其消费具有非排他性和非竞争性，一个城市，一个区域，一个国家等都可以不因别人消费而减少消费（此处对大气的消费理解为对大气环境容量的消费）。在一个区域内的大气，有的省市工业企业多，污染重，对大气的消费量就多，而区域内的其他消费者就要承受他人过度消费造成大气污染带来的恶果。同样，两个区域由于经济水平、人口数量、企业类型的不同对大气的消费量是不同的，特别是两个区域连接区，在该区域中大气的公共性就更加明显，每个省市都想更多地使用这片大气，容易产生恶性竞争，导致“公地悲剧”，致使这片大气的污染更加严重。因此，如不突破行政区划的界限，不从大局出发采取区域协作治理雾霾，人们必将继续承受这“呼吸之痛”。
 
    　2.3 政府间的利益博弈要求区域合作治理雾霾
 
    　个人和政府在进行决策时都会基于各自的理性，做出符合自己利益的决定。而这些决策尽管基于各自利益的最大化，但是从长远的角度看，各自的最优选择对整体而言并不一定是最优的。在环境治理过程中，由于资金、技术、政策等条件的限制，地方政府都会从治理环境和发展经济中做选择而不是力求实现均衡发展，所以往往在慎重的分析后都会选择忽视区域内环境污染的治理，而更加注重区域内的经济效益，致使各自区域的大气污染愈发严重。由于大气的扩散性和流动性，周边城市的大气也将受到影响，污染都更加严重，阻碍经济发展，损害身体健康，导致个体利益和总体利益都受到破坏。那么为了最终做出理性决策，达到各自博弈后的最优决策，就必须坚持区域合作，加强交流和增加互信，达到个人利益和集体利益的统一，实现经济发展和大气环境的和谐统一。
 
    　2.4 雾霾治理的“集团效益”要求区域合作治理雾霾
 
    　若每个行政区都能严格执行环保标准，控制污染物排放，确保本行政区内大气质量，那么即使不需要区域合作也可以确保大气质量。但是污染已经形成，必须立即治理，而即使是一个行政区内的环境治理，也存在着合作，存在着整体治理，统一规划，统一协调，进而保证其区划的环境质量达标。合理的联防治理范围会提高治理大气污染的协调性，避免重复治理，使区域内各省市充分发挥自身优势，提高治理效率，降低治理成本，并取得良好的治理效果。
 
    　3 区域联防联控治霾的成功实践
 
    　随着雾霾天气的频繁出现和严重恶化，治理雾霾天气，保证空气质量已经成为社会共识。美国、欧盟等发达国家的实践已经证明，治理空气污染，必须走区域联防联控的道路。

　　1952年英国的伦敦烟雾事件给英国带来巨大冲击，也引发了人们对这一事件背后深刻问题的思考。当时为了控制光污染和持续的雾霾天气，伦敦实行区域大气联防联控，并先后在1956年和1968年颁布《清洁空气法案》，旨在减少居民和工厂的废气排放，1965 年以后从伦敦销声匿迹；而1979年欧洲和北美国家为治理空气污染，制定了《长距离越界空气污染公约》，依靠相互间的信任和承诺，履行各自的义务，共同治理大气污染，并为欧洲和北美国家控制空气污染改善空气质量提供了区域协同控制机制；2005年美国就在国家内部实行区域协同控制，颁布《州际空气污染控制协定》，要求美国东部的23个州协同控制二氧化硫和氮氧化物的排放。
 
　　在2008年的北京奥运会期间，为确保空气质量达标，保证奥运会期间的蓝天白云，我国实行了奥运会期间的区域联动，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东六个省市达成了区域联防联控协议，由国务院统一规划、统一监督，制定减排指标。各个省市关闭了一大批工业企业，或对某些企业实行限产、停产，限制一些机动车上路，多方联动，齐抓共管，实现了奥运期间北京空气质量达标。此次奥运会期间的区域联动堪称是区域联防治理雾霾的成功典范。但是，奥运会期间的区域联动毕竟是一项应急举措，是建立在行政命令的强制性基础上的，是多地区确保奥运会的顺利举办而暂时舍弃自身利益才得以实现的。这种区域联动不具有长期约束力，随着奥运会的结束也渐渐地失去了效力。然而，空气污染却不能停止治理。2010年，国务院转发了环境保护部、发改委等九部委《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》，进一步强调了区域联防联控的治理举措，并指出了区域联防的重点区域是京津冀、长三角和珠三角地区，提出在辽宁中部、山东半岛、武汉及其周边、长株潭、成渝、台湾海峡西岸等区域，要积极推进大气污染联防联控工作，并要求到2015年建立大气污染联防联控机制，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系，主要大气污染物排放总量显著下降，重点企业全面达标排放，重点区域内所有城市空气质量达到或优于国家二级标准，区域空气质量大幅改善。2012年环境保护部制定了《重点区域大气污染联防联控“十二五”规划》，提出建立统一协调的区域联防联控工作机制，建立大气污染区域联防联控联席会议制度和领导小组机制，以及建立轮值年度联席工作会议。此外，各个地区和省市也开始在一定的区域和个体制定了各自的合作协议，同时，为了在全国范围内联动，社会各方呼吁制定《空气清洁法》，最终形成全社会联动治理雾霾。
 
　　空气质量的恶化要求区域联防联控治理雾霾，国外经验和我国奥运会期间的联防也已证明了区域合作治理的效果，国家已经出台了相关的指导性意见，部分省市也制定了本省市内的大气治理合作框架，但是我国的区域联防联控治理大气，并没有实质性的进展，区域联席制度以及领导小组尚在细化之中，究其原因是区域联防联控必然涉及各地区的利益纠纷，它将打破已有的区域利益格局，同时各地区的经济、文化、历史因素等不同的基础上建立联防联控，损害了部分地区的环境公平和发展公平。
 
    　4 区域联防治霾中政府责任分摊的影响因素分析
 
   　 1996年Ridgley就全球气候变暖问题提出国家或地区间的温室气体减排责任的分配是制定应对全球气候变暖的政策需要解决的四个重要问题之一^[1]。而对于中国特定区域的雾霾治理，同样需要将目标分解到区域内各个省市或者更小的经济社会单元。那么在区域联防治霾中的政府责任分摊应考虑哪些因素呢？
 
　　Ridgley认为温室气体减排责任的分配应该建立在公平的基础上，并且考虑效率、行动、谈判机制、社会决策功利主义和罗尔斯的正义范式等^[1]。具体而言，要分配减排责任首先应将每个国家或地区温室气体排放的罪行和治理能力纳入考虑之中。Ridgley & Ringius还对国家或区域间的碳减排责任分摊的公平原则和相应的测度指标进行了整理^[2]。他们认为公平原则应该包括平等，污染者付费，历史和能力匹配等四个方面，并分别用人口、单位工业增加值的碳排放量、累计碳排放量和经济水平对这几个方面进行测度。而郑立群在我国各省区碳减排责任分摊的研究中将公平与效率原则融合，并提出国家内部各地区碳排放责任分摊机制应遵循的公平性要素，即历史责任，支付能力，个体平等和基本需求四个方面^[3]。
 
    　然而，雾霾的治理与单纯的碳减排相比要复杂许多，它是多种污染物以及天气共同作用的结果。因而，在考虑区域雾霾治理的政府责任分摊时应充分考虑雾霾治理的特殊性。本文将区域联防治理雾霾中政府责任分摊的影响因素归纳为以下几个方面。
 
   　4.1 历史责任（污染排放原罪）
 
    　20世纪70年代初，经济合作与发展组织环境委员会针对环境污染造成的经济损失由谁承担的问题，提出了“污染者负担原则”。而我国环境保护工作中坚持的重要原则是“谁污染谁治理”原则。两者在内容上其实是一致的，都强调由于污染或破坏环境而造成的损失由该应污染物的排放者或环境的破坏者来承担。那么在区域联防治霾中，我们仍应坚持此原则，并对其进行延伸，将污染主体由单个企业或个人扩展到一个省（市）级行政单位，把各个省市的历史污染排放量作为治霾责任分摊的重要事实依据。那么，从每个省市独立的角度来看，历史污染物排放量大的省市应承担更多的责任。以京津冀地区为例，近年京津冀PM2.5的来源解析结果表明，该区域的PM2.5主要来源均为燃煤、机动车、工业和扬尘。所以在考虑历史污染排放量时，应把燃煤和工业排放的废气、机动车尾气和扬尘总和起来，以确定每个省市应承担的责任份额大小。具体而言，这些活动对空气的影响、对PM2.5的贡献都体现在空气中二氧化硫、碳氧化物以及烟（粉）尘等含量的增加。所以，在对各省市的历史责任进行测度时，可以直接将各省市在一定时间内（如2000～2013年）二氧化硫、碳氧化物和烟（粉）尘的排放量加总求和，并计算每个省市污染排放在实行联防治霾区域中总污染排放的比例，进而确定承担责任的比例。那么，以2011年和2012年空气中二氧化硫、碳氧化物和烟（粉）尘的排放量为依据，计算三个城市的废气污染排放量占三个城市总的废气排放量的比例。根据计算，2011年和2012年北京的废气污染排放量为69.01万吨，天津为130.85万吨，石家庄为117.89万吨，分别占区域内总量的21.7%，41.2%和37.1%，因而在三个城市联防治霾中，天津和石家庄应该比北京承担更多的责任。
 
    　4.2 省市之间的交互影响
 
    　空气具有流动性，空气中的污染物也会随着空气的流动而流动，因而大气污染具有很强的外部性，而且由于气候、地形等自然条件的差异，同一地区的大气污染对周边区域的影响也不尽相同。而我们所确定的联防治霾区域往往是行政边界相连的几个区划，更容易受到相互之间的双向影响。而且往往我们根据一定因素确定的联防区域并不止两个行政区域，所以，一个区域的污染物也可以同时向两个区域甚至三个区域传输，反过来也可能两个或是三个区域同时作用一个地方，即大气污染的区域传输不仅具有双向性，还具有多向性、复杂性，是一种交互影响。仍以京津冀区域为例，受季风因素影响，北京、天津、河北在不同的风向下大气污染的相互影响不同。比如在西北风的时候河北影响北京，在东南风的时候北京影响河北。所以这种相互之间的影响作用强度必须考虑到区域联防治霾中的政府责任分摊中。当然这其中影响作用的大小需建立在长期的科学监测基础上，由联防区域共同搜集信息，沟通协商，确定责任目标，科学进行责任划分。区域内各城市的相互影响较大，例如2014年北京市最新发布的PM2.5来源解析结果就表明，北京市2013年PM2.5来源中本地污染排放的贡献只占64%～72%，其余部分都是由区域传输带来的，在特殊重污染中，区域传输贡献可达50%以上。当然，天津、河北地区的雾霾也受到北京的影响。所以在确定责任分摊时各城市之间的交互影响不容忽视。
 
    　4.3 经济发展水平
 
    　各省市治霾责任的分摊应与其经济发展水平和治理能力相适应。一方面，我国工业化以及整个国民经济的发展，因起步晚而一直实施追赶型的发展战略，所以在一定程度上，经济发展水平能很好地反映出对环境的污染程度；另一方面，经济发展水平与治理能力是相匹配的，经济发展水平高的省市能提供更多的资金和技术支持。而经济发展水平可以由GDP总量来衡量，体现雾霾治理的能力。
 
    　4.4 污染产业的转移
 
    　由于大城市的土地、资源、和环境成本随着人口和严格的环境管制而不断提高，很多大城市的工业企业向周边偏远地区转移，而随之转移的还有所产生的大气污染。然而，这些企业在转移之后最终仍然服务于大城市，所以因产业转移而产生的环境污染应由产业转出地和转入地，也就是生产者和最终消费者共同分摊。
 
    　4.5 经济补偿
 
    　在区域联防环境下治理雾霾，为了整个区域的大气质量达标，必然会关闭一些耗能产业或污染企业。而这些企业往往布局在一些经济发展水平相对较低，人均收入不高且以这些企业为主要经济增长源的地区，为这些地区创造了就业岗位，提高了当地财政收入，带动了经济发展。所以，尽管这些企业的关闭或是减产是为了环境质量的提高，也有利于当地居民的健康，但是与那些经历经济发展后造成污染才开始治理污染的地区相比，要求一个经济落后的地区放弃发展机会是不公平的。同时这些地区的企业在一定程度上也是服务于经济发达地区的，是丧失了自己的发展机会而服务于大局，那么在政府责任分摊时就不得不考虑发达地区对这些地区利益损失的补偿。
 
    　4.6 平等原则
 
    　每个人使用大气资源或免于受雾霾影响的权利是平等的，每个人都平等地消费大气，并不以别人的使用而减少，但是在人口数量较多的地区，一定程度上拥有的机动车数量就相对较多，焦煤的使用量和产生的污染也较大，那么对雾霾天气产生的贡献就多，影响到了别人对大气资源的使用，所以在分摊政府治霾责任时应将每个省市的人口纳入考虑。而且将人口与历史大气污染物排放量结合、人口与GDP总量结合起来，即人均累计大气污染物排放和人均GDP能够更进一步地反映各省市的历史责任和治理能力。
 
    　4.7 区域内各省市的比较优势
 
    　充分发挥各省市在资金、技术、政策等方面的比较优势对保障和提高区域联防治霾效率至关重要。区域联防治霾并不仅仅是将几个地理位置相近的行政区域整合、加总起来，而在这种治理模式下的政府责任分摊也单单是将区域内的治霾目标按历史责任和减排能力分摊下来。建立联防治霾区域更重要的意义在于促进区域内部的协调和空气污染治理成功经验的交流，实现区域内各种资源的优化配置。如某一省市在治理雾霾的过程中，通过落实所制定的可再生能源开发项目取得了很好的效果，那么就可以将其推广到其他省市，为其他省市可再生能源开发项目的制定和落实提供经验和技术指导，避免重复劳动和浪费不必要的资金、技术以及时间成本，进而提高整个区域内部雾霾治理的效率。例如，2013年9月北京市强调要落实与《北京大气污染防治能源保障方案》相关的重大项目，其中包括大力发展可再生能源，建设张家口、承德等风电基地。如果这些项目在落实之后，优化了北京市的能源结构，减少了温室气体的排放，并在一定程度上改善了北京市的空气污染状况，那么完全可以由北京推广到河北和天津。与此同时，河北和天津若有成功的环保项目或经验也可以在该区域内推广，从而节约区域内污染治理的成本，缩短治理周期，提高治理效率。
 
    　而且，即使目前没有成功的项目治理经验，各个省市也都拥有各自的比较优势。仍然以京津冀为例，北京由于经济发展水平较高，资金充裕；而河北的环境监管体制较为成熟，建成了省、市、县、乡、村五级网格化环境监管体系；天津的高校林立，科研能力强。所以，在区域联防治霾的政府责任分摊中应充分考虑区域内各省市的比较优势，合理配置区域内部的稀缺资源。
 
    　5 总结
 
    　雾霾问题亟待解决，而作为治理大气污染的一个重要角度，区域联防治霾的实现至关重要。本文对区域联防治霾的重要性和必要性进行了系统的分析，并着重提出了在区域协作治霾中政府责任分摊时应考虑的因素，为区域雾霾治理的顺利有序进行提供了依据。当然，要使区域联防治霾能够具体实施，还需要进一步地研究其可行性，并将各个影响因素量化通过计量模型测算出区域内各行政区的治霾责任。
 
    　参考文献：
    　[1]Ridgley M A. Fair sharing of greenhouse gas burdens [J]. Energy policy, 1996, 24 (96): 517-529.
    　[2]Ringius L, Torvanger A, Holtsmark B. Can multi-criteria rules fairly distribute climate burdens? [R]. CICERO Working Paper, 1998.
    　[3]郑立群. 中国各省区碳减排责任分摊——基于公平与效率权衡模型的研究 [J]. 干旱区资源与环境，2013（5）：1～6.
 
    　（责任编辑：冯胜军）