论新环保法下我国环境金融的发展时间： 2016-11-09信息来源：王戈　作者：hjr_admin　责编：

 　   [摘要]“史上最严的环保法”从2015年1月1日起开始实施。这次环保法的修订第一次将保护生态环境正式写入法律，体现出政府对环境污染治理的决心。而优化经济发展环境需要环境金融来优化配置资源，环境金融是金融业和环境产业的枢纽，它利用金融业来为环境产业融通其用户从而保护生态环境的资金额。在世界范围内，发达国家率先实践了环境金融，为各国经济的低碳发展提供了有力的保障。我国环境金融尚处于刚刚起步的阶段，可以细化到银行、证券和保险三个领域。虽然在绿色信贷、绿色证券以及环境污染责任险方面取得了显著的成效，但同时也面临严峻的挑战。因此，需要具体从银行业、证券业和保险业来完善环境金融制度、监督环境金融的投资机构、规范环境金融的经营业务、创新环境金融产品以及开发环境金融市场，进而构建符合我国国情的环境金融框架体系。
    　[关键词]环境金融；产业转型；绿色信贷
    　[中图分类号]F830  [文献标志码]A  [文章编号]1000－8284（2015）10－0153－05
    　[收稿日期]2015－05－28
    　[基金项目]国家社会科学基金项目“序方法与一般经济均衡存在性问题的研究”（13CJL006）
    　[作者简介]王戈（1982－），女，黑龙江哈尔滨人，副教授，博士研究生，从事规制经济学研究。
 
　　中国共产党第十八次全国代表大会的一个主要议题是“如何推进我国生态文明建设”，使人们开始意识到生态文明建设的重要性，环境保护逐渐成为人们最关注的焦点之一，专家、学者们纷纷开始立项研究该议题并相继提出要将生态文明建设做出整体性规划，将其进行到底。2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环境保护法（修订草案）》，被称之为“史上最严的环保法”从2015年1月1日起开始实施。这次环保法的修订，第一次将保护生态环境正式写入法律，并以法律为准绳，严格惩处破坏环境的企业并对该企业实施诚信档案记录，对于严重破坏环境的企业给予相应的惩罚。除此之外，经过重点修改、严格调整后的《大气污染防治法》的推出，也体现出政府对环境污染治理的决心。而优化经济发展环境需要环境金融来优化配置资源，才能更好地促进低碳经济发展和和谐社会构建。
 
    　一、环境金融的内涵
 
    　西方发达国家的学者最先提出环境金融的概念，它是一种新型的金融模式，伴随着经济的不断发展而迅速扩散。《美国传统辞典》（2000）记载：环境经济中的一个重要部分就是环境金融，它主要阐述的是如何应用各种衍生的金融工具来维护我国环境的最佳状态^[1]。Jose Salazar提出，环境金融是金融业和环境产业的枢纽，可以利用环境金融来分析金融业、环境产业各自的构建模式、思维方法，来保护生态环境，是一种金融创新。^[2]Eric Cowan（1999）提出，环境金融是联结金融业与环境业的一个桥梁，它就是利用金融业来为环境产业融通其用户保护生态环境的资金额。Sonia Labatt等认为，环境金融所研究的主要金融产品必须要满足两个条件：一是在金融市场上寻找合适位置；二是满足转移环境风险和对排放物量的控制。从而，达成提升空气、环境质量、转移环境风险等目的。^[3]
 
　　方灏认为：“环境金融这种新型金融模式，涵盖了几个重要部分，首先，应用环境金融来找出环境污染的源头，然后进行处理和防止环境污染来保护生态环境；其次，环境金融它不同于环境产业，就是它也是一种金融必然会带来风险，所以可以利用环境金融来规避这种环境污染带来的风险；再次，环境金融可以成为一种提供信息的方式，它可以使得管理部门大大地提高自身的管理效率；最终，作为一种新型的金融模式，环境金融可以使资金池变大，就实现了资金在资源剩余者和资源稀缺者之间的合理配置，以提升资金池的整理利用效率。”^[4]
 
    　二、国外环境金融的实践特点
 
    　在世界范围内，发达国家率先实践了环境金融，为各国经济的低碳发展提供了有力的保障。
 
   　 （一）美国：政府主导环境金融的推广，重视环境金融的立法
 
    　美国政府以经济和环境相互促进的关系为切入点，结合本国的国情特点，引导银行和金融机构发展环境金融，以此实现经济和金融系统的可持续发展，也为环境治理提供了金融上的控制方法。与其他国家相比，美国的环境金融发展略胜一筹。美国的金融危机之所以能够得到缓解，经济增长能由负转正，也正是得益于环境金融的推广。
 
    　特别值得关注的是美国的环境金融立法。1980年颁布的《超级基金法》是美国环境金融的立法中较早出现的一部专门法案^[5]，在美国环境金融立法中有举足轻重的作用。因为在这部法案中，不仅对基金的资金来源、用途及管理等有明确的要求，同时也提出了贷款优先的政策要定向为绿色产业和环保类的企业服务的理念。此外，法案还提出要在银行信贷和资产管理等方面的评价中将环境因素纳入其中。从近年的环境金融立法也能看出美国对此领域的重视。2009年，美国刚经历过金融危机的冲击，面临严峻的经济形势，美国众议院能源委员会意识到发展低碳经济扭转经济形势的必要性，向国会提交了《2009年美国清洁能源与安全法》。这项法案的主要作用在于调整产业结构，同时，在法案中也对工业部门进行了严格的规范，要求其自创建开始就要符合相关的环保标准，更将其是否符合环保标准作为一项重要的考虑要素，来决定对其贷款的审核等。
 
    　（二）英国：制定及执行“赤道原则”的典型代表
 
    　首先，从政府的角度来看，早年的工业革命使英国的环境污染严重，英国政府为治理污染支付了高额的成本。针对这一背景，英国政府开始在二十世纪末，严格遵守可持续发展的原则，要求污染者付费和污染防治，并通过立法来积极防止环境污染。与其他发达国家相似的是，赤道原则在英国也被积极推行，作为商业银行的参照准则。因此，高污染企业申请贷款的风险极大地增加，也就能最大限度地避免不良贷款。
 
    　其次，从银行的角度来看，作为参与制定“赤道原则”的商业银行之一，汇丰银行（HSBC）积极地致力于该原则的推广，^[6]并取得了显著成效。无论是在传统的贷款和投资业务，还是创新的投行业务，银行都践行了环境金融的绿色发展理念。同样作为制定及第一批采纳“赤道原则”的银行，巴克莱银行一直致力于推动绿色信贷项目，特别是银行发行的绿色信用卡就是最好的实例，持卡人凭借此卡可以在交易绿色产品和服务时享受折扣及低利率，此外，银行还将从此类信用卡所获得收益的50%再次投资于低碳项目中。^[7]
 
    　（三）日本：政府引导社会责任投资，商业银行践行绿色金融
 
    　首先，从政府的角度来看，由于日本资源匮乏的国情，政府提出了“低碳社会”的概念，主要通过援助机制来激励银行，进而引导社会经济的发展趋向低碳化。尤其是在2011年3月的日本大地震和海啸导致的核安全事故后，政府更是看重环境保护和金融支持的关系。更强烈地意识到：低碳经济发展和环境保护措施将需要金融支持。同时，日本当局把社会责任投资的理念引入到环境金融的实践中，充分利用养老金等基金来进行关爱环境型投资，开拓了创新理念，首创了社会责任投资基金。
 
    　其次，从银行的角度来看，在环境金融的实践中最为突出的当属瑞穗实业银行。瑞穗实业银行在其实际业务中践行了绿色金融的理念，不仅率先在2004年制定了专门的手册指南来指导绿色金融业务，还在其具体的项目融资等业务中参照执行了此规则。此外，还成立了专门部门来负责开展绿色金融的业务，把环保要素作为评估的标准之一来审核贷款。发达国家的环境金融实践对我国有一定的借鉴和的启示意义: 发达国家都是结合本国自身的国情出发，实施发展环境金融; 同时，以上提到的三个国家在绿色信贷方面都严格的遵循了赤道原则等国际规则，这是特别值得我们借鉴学习的。
 
    　三、我国环境金融的现状及问题分析
 
    　我国环境金融尚处于刚起步阶段，还没有建立一套完整的法律体系。虽然我国在1998年5月签署了《京都议定书》，并于2002年8月正式核准了此议定书。但《京都议定书》未对我国做出温室气体强制减排要求。具体到环境金融方面，我们可从银行、证券和保险三个领域了解环境金融的现状及问题。
 
    　（一）绿色信贷的现状及问题
 
    　中国人民银行、环保总局及银监会在2007年首次提出“绿色信贷”，旨在制定适合中国国情的全新信贷政策，希望借此遏制中国“高耗能、高污染”行业的盲目扩张。2012年2月发布的《绿色信贷指引》主要针对银行业这种金融机构，充分利用银行业金融机构快速融得资金、拥有巨大资金池的特点，将社会上闲置的资金引入我国环境产业，用来达到节能减排和保护环境的目的。《指引》对银行业金融机构提出了严格要求，不仅需要银行业金融机构从战略上对绿色信贷要高度重视，同时还要切实地利用资源把绿色信贷推广到实际业务中，才能更好地服务于实体经济。
 
    　从近年的发展情况来看，绿色信贷业务确实取得了积极的成效。第一，绿色信贷政策体系逐步健全，大多数银行都制定了相应的绿色信贷政策和措施，特别是兴业银行还采纳了国际银行业准则；第二，设置了专门的绿色信贷机构；第三，支持环保金融的服务逐渐增加，以中国工商银行为代表的金融机构逐步减少对“两高”行业的贷款。
 
    　虽然银行在绿色信贷业务取得了显著的成效，但同时也面临严峻的挑战。一是缺乏有力的法律支撑和保障。我国目前的绿色信贷制度还是政府推动，但是政府也不是必须要强制执行绿色信贷制度，所以绿色信贷尚处在自愿的基础之上，那么对于发展绿色信贷业务没有法律的保障，其推动生态环境的目的尚未达成。二是银行业在环保审查时缺乏激励和约束机制。目前银行业尚未和环保监察部门形成合作关系，导致造成环境污染的企业不会在申请贷款或已申请贷款的安全性方面受到限制；同时，银行业无法按照企业的环保绩效来给予差异化的贷款政策。三是绿色信贷的信息披露机制不够完善。例如，各银行的信息披露口径不一致，绿色信贷标准不一致，导致无法横向对比。此外，信息披露还未能做到与环保信息沟通关联，导致无法将生态环境有关的信息与银行业系统关联起来。四是各大银行在开展绿色信贷业务时缺乏此领域的专业人才。随着绿色信贷业务的不断扩大，银行业亟需生态环境和金融知识的跨界人才，也缺乏在国外从事过此类业务、实践经验丰富的人才。
 
    　（二）绿色证券、基金的现状及问题
 
    　相比于发达国家，我国的绿色证券制度起步较晚，类似绿色信贷制度，也是建立在自愿性的基础上，主要起到政府推动作用。2008年2月原国家环境保护总局（现为环境保护部）发布了《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》，该意见指出上市公司环保核查制度、环境信息披露机制和环境绩效评估机制构成了绿色证券的重要部分。绿色证券虽然取得了一定的成绩，但是也暴露出诸多问题。近年来人们所关注的中海油漏油事件、紫金矿业“环保门”事件。而基金方面，2010年9月，财政部联合多部门发布了《中国清洁发展机制基金管理办法》，主要是对基金的筹资、管理和使用等进行规范，这是迄今为止我国环境基金方面唯一的专门性文件。可见，在绿色证券和基金的实践与发展中，都暴露出了我国绿色证券制度缺乏强制性和法律支撑的问题。

　　问题一：对申请上市的公司环保核查以及环保绩效评估制度不完善。虽然在2007年8月，中国证监会发布了《关于重污染行业生产经营公司IPO申请申报文件的通知》，对重污染行业的公司申请上市、再融资、增资扩股等投融资行为都进行了环保核查的限制，但是缺乏立法的强制性^[8]。例如2010年某上市公司在监管机构责令其整改后依然出现环境污染和损害的情况，这也说明了在此领域完善的监管体系的欠缺。
 
    　问题二：环境信息披露制度的不完善。根据2014年财经报道的统计数据，近10年所发生的上市公司环境污染事故呈逐年递增的态势。对这些污染事故进行调查分析后发现，超过半数的上市公司并未对污染事故进行公告，且有多家上市公司连续发生环境污染事故。
 
    　（三）环境污染责任保险的现状及问题
 
    　就保险领域而言，环境保险业务主要是环境责任保险，又被称为“绿色保险”。具体的险种有：核能责任保险、油污责任保险、污染损害责任保险、渗透污染责任险、属地清理责任保险和补救后责任保险、合同承担者环境损害责任保险。而我国的环境保险法律制度尚处于起步阶段，在政策方面，从国家的层面看：根据最新的统计数据显示，明确提到了环境污染责任保险的法律法规文件有17项，其中16项是法规性的文件，1项是行政法规。从地方的层面看：目前已经有19个省、市将环境污染责任保险写入了地方立法中。以上是环境污染责任保险的立法情况，而纵观环境保险的发展历程，结合当前的现状，可以看出环境污染保险呈现出如下特点：
 
　　第一，环境污染责任保险的试点范围扩大。自《国家环境保护“十二五”规划》提出“做好环境污染强制责任保险试点工作”之后，我国环境污染责任保险的试点区域已经扩展到28个；第二，投保的企业数量增加，截至2014年底的最新数据显示，已经有22个省近5 000家企业投保了环境污染责任保险；第三，保费总收入和总承保金额大幅度增加。
 
    　但是，也存在亟需改善的问题。首先，缺少立法的强制性要求，保险覆盖面不高。虽然现在已存在此方面的地方法规和政策文件，但是由于其鼓励性的表述特点，不适合用来作为强制性的约束法规文件。其次，现行的环境立法对违规企业惩罚力度不足，导致环境污染责任险的投保动力不足。在2015年的新环保法施行之前，关于环境污染的赔偿责任立法不完善、执法不严、处罚不重等多方面的原因，导致了企业对预防和处理环境污染事故的主动性不强，更缺乏投保以及分担环境污染的动力。此外，与其他保险种类相比，环境污染责任险的经营成本高以及潜在风险大。由于环境污染责任保险公益性的特点，使得其面临高风险、高成本的困境，因此保险公司对大规模发展此业务多持谨慎态度。最后，环境污染责任险的产品规范性的欠缺以及创新不足也是阻碍其发展的重要原因。由于现有的环境污染责任保险的条款和保单很多是由国外条款直接翻译的，不符合企业的实际需求，这也是此类保险发展受限的重要原因之一。
 
    　四、推动我国环境金融发展的对策建议
 
    　针对最新的《环境保护法》提出的要求，我国的环境金融发展应以市场为导向，结合全社会的环保责任观的发展、经济金融改革、资本市场及商业银行改革等多种因素，实现环境金融的创新。以政府为主导，积极的鼓励企业、私人以及国内外的金融机构等主体参与到环境金融实务领域中。
 
    　（一）环境金融产品创新
 
　　借鉴西方商业银行的经验，设计符合我国国情的环境金融产品。首先，从银行贷款方面，在已有的绿色信贷基础之上，将环保型信贷形式多样化。除了“赤道原则”所支持的大型项目融资以外，也要多开发环境金融的零售业务。例如，借鉴加拿大温哥华城市商业银行的“清洁空气汽车贷款”，以此来向环保型汽车提供优惠利率，可极大地支持环保型汽车的发展；借鉴花旗银行的经验，在人口密集型的城市，向“太阳能技术”型的环保型住房提供融资便利等。2015年1月，银监会和发改委联合发布了《能效信贷指引》，“鼓励银行业金融机构积极开展能效信贷业务，强调银行可通过以能效信贷为基础资产的信贷资产证券化试点工作”^[9]，因此银行可以积极的开发能效贷款、排污权抵押贷款、节能收益抵押贷款等新兴贷款形式，也可以开发与之相关联的理财产品等。
 
    　其次，作为实现环境金融交易的重要平台，证券交易所也要以新的环保法为契机，积极的实现创新。虽然目前在全球已经存在了典型的碳金融交易所，如欧洲、美国芝加哥以及澳大利亚等气候交易所，且已推出碳期货与碳期权等金融衍生品。但我国在此领域尚属空缺，应利用新环保法实施的契机，积极的促进清洁技术公司上市和创新。同时，以新环保法的规范为导向，编制环保类投资指数来作为环境指数基金发展的基础。
 
    　（二）完善环境金融的政策法规
 
    　党的十八届四中全会强调“依法治国”，因此要充分发挥环境金融的法律法规在应对环境风险方面的积极作用。从银行业的角度，要健全绿色信贷标准体系。首先，商业银行与其监管部门需要同环保部门联手，研究制定基于环境风险的“绿色信贷”指南；同时，银行业以此来评估项目对社会和环境的影响和风险，制定差异化的贷款策略。其次，要建立绿色信贷数据平台，加强绿色信贷信息披露。
 
    　从证券业的角度，首先，要坚持环境风险预防和环境保护优先的原则，把环保要素作为公司上市的考量指标。证券监管部门进行上市审查时，应该对环境友好型、资源节约型公司优先考虑。例如，2008年推出的“海通环保指数”就是最好的例证，在筛选上市公司时除了对比常规的指标以外，也选择了环保贡献值高的公司作为优先考虑上市，这极大地加强了上市公司的环保理念。同时，对于“高污染，高能耗”的上市公司，尽管市盈率极高，也应该慎重对待公司对环境污染的威胁，严格限制其再融资，而对于具备发展潜力的环保项目和环保类的上市公司，则应酌情适当放宽对其上市的资格限制。其次，要完善对于已经上市的公司核查的制度，尽快立法，以法律的形式保证这类制度和规范的实施。同时，建立健全奖惩机制，对那些未按环保要求或违反环保信息纰漏的企业，应予以暂停其再融资资格等惩罚措施。
 
    　从保险公司的角度来说，鉴于新《环境保护法》已经提出鼓励投保，在之后修订其他的环境单行法，如《大气污染防治法》《水污染防治法》，或者制定新的单行法，如《土壤环境保护法》的时候，就应当结合环境污染责任保险的特点，在不同领域体现出不同的特色性法律规则，这样才能逐渐形成更科学的法律条款^[10]。
 
    　（三）深化金融体制改革，优化环境金融发展环境
 
    　一方面，要完善商业银行环境金融内部管理制度。从管理层的角度要切实重视环境金融，以此来发展制定银行发展环境金融的策略; 从基层要选拔和培养专业的人才，专门负责产品的研发及营销、风险的识别及管理等环境金融的业务。另一方面，要从外部为环境金融营造可持续的发展环境。第一，降低环境金融发展的准入门槛，减少传统商业银行的垄断性市场行为，鼓励新兴金融公司和民间金融的参与，提高合理化竞争水平。第二，加快碳排放权交易市场的建设，丰富环境金融市场，完善多层次资本市场的建设。第三，深化能源价格和税收改革，探索碳排放税收制度，从而推动环境金融的融资需求，开拓更有利于环境金融的市场发展前景。同时，要明确政策性金融机构的环境金融的发展责任，提高三大政策性银行的可持续金融发展的责任要求。鼓励其参与国际合作，通过与发达国家的政策性金融机构在绿色金融等领域的合作来实现政策性金融手段的创新，以强化政策性环境金融对商业性金融的引导和杠杆扩大功能。
 
    　总体而言，要创新环境金融产品以及开发环境金融市场、规范环境金融的经营业务、监督环境金融的投资机构、完善环境金融制度，进而构建符合我国国情的环境金融框架体系。
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[3]Sonia Labatt, Rodney R Whit, el. Environmental Finance [M]. New York: John Wiley and Sons, 2002.
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