进一步深化节能减排的政策框架初探时间： 2017-01-05信息来源：李成　作者：hjr_admin　责编：

　　内容提要    节约资源和保护环境是我国的基本国策。在政府的积极推动下，十余年的节能减排取得了重要阶段性成果，积累了不少有益经验和做法，但推进节能减排的机制和政策尚需进一步完善，节能减排面临的形势依然严峻复杂。未来，有必要站在我国发展的全局谋划节能减排工作思路和重点，把节能减排和稳定增长结合起来，把政府推动和市场引导结合起来，把创新驱动和结构调整结合起来，系统性、持之以恒加以推进，促进发展质量和效益提高。
　　关键词    节能减排    机制政策    政府推动    市场引导
　　DOI：10.16304/j.cnki.11—3952/f.2016.09.007
 
　　“十一五”规划首次把节能减排约束性指标纳入经济社会发展目标，十余年来我国节能减排取得了重要进展，有力地促进了生态文明建设，也为应对全球气候变化作出了积极贡献。当前，我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，强化节能减排，是适应把握引领经济发展新常态、加快转变经济发展方式的重要抓手。按照问题导向思路，深入剖析节能减排工作存在的“短板”和面临的形势，在此基础上研究探讨未来工作思路和重点，具有重要意义。
 
　　一、推进节能减排的机制和政策尚不尽完善
 
　　“十一五”时期，我国单位GDP能耗累计下降19.1%，基本完成了下降20%的目标，二氧化硫、化学需氧量排放总量分别减少14.29%、12.45%，超额完成了下降10%的目标。“十二五时期，我国单位GDP能耗累计下降18.2%，超额完成16%的目标，四项主要污染物排放总量实际降幅也都远超既定目标。这些成绩与政府高度重视强力推动、建立健全体制机制、创新完善政策措施密切相关，是在我国处于工业化、城镇化加速发展期的大背景下实现的，可以说难能可贵。但也要看到，我国节能减排机制和政策还存在一些突出问题，与建设生态文明的要求相比还有不小差距。
 
　　（一）粗放式的发展理念尚未实现根本转变
 
　　我国能源资源环境问题日益突出的重要原因在于发展理念不科学。长期以来，各地区把追求经济增长速度放在首位，热衷于相互攀比和竞赛GDP增速，重速度规模轻质量效益的粗放式发展理念普遍存在。由于相对于服务业，工业特别是重化工业能够更多更快地带来投资、税收、速度，导致不少地区无视市场需求、产业前景、竞争状况，大力发展重化工业，使得图虚名无实效的“政绩工程”、“面子工程”不断出现，不但导致了严重的产能过剩，而且造成了很大的节能减排压力。
 
　　十八届五中全会提出，破解发展难题、厚植发展优势，必须树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，其中绿色发展理念是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。从目前情况看，树立科学的发展理念，转变粗放式发展理念，依然任重道远。在当前形势下，部分地区为谋求经济增长速度，仍在推动发展煤电、煤化工、电解铝等产业；为了稳定外贸增长，成品油加工贸易也得以放开，有关产能的形成将进一步加大节能减排压力。
 
　　（二）行政干预和直接补贴使用偏多
 
　　节能减排具有外部性，推进实施面临政府和市场边界不清晰等问题，需要发挥好政府这只“看得见的手”的作用，这也曾是西方发达国家采取过的做法。“十一五”规划把节能减排约束性指标纳入目标体系，给地方政府带上了“紧箍咒”，提高了节能减排在政府工作中的分量。从实际情况看，推进节能减排的规划、方案、政策大量出台，基本形成了一个体系，但其中往往行政手段多、直接介入多、短期政策多。“十一五”末期为了完成节能减排约束性指标，一些地方甚至不惜采取“拉闸限电”的方式。行政手段虽然短期内会有效果，但容易形成新的扭曲，与长期持续滚动推进节能减排弊多利少。
 
　　财政投入是发挥政府“看得见的手”作用的重要途径。“十一五”中后期，结合应对国际金融危机，围绕发展新能源、发展节能环保产业、推广节能产品等，财政投入和补贴力度不断加大。目前，相关补贴政策有的已经结束，有的即将结束，客观地讲这些政策对稳增长和支持相关产业发展起到了积极促进作用。从资金运用上看，财政投入直接补贴偏多，针对某类产品、某个行业能够起到较强支持作用，比如光伏产业，但当这些政策退出后补贴对象往往并没有如预期般做大做强，同时对上下游产业的辐射带动作用也没有充分显现。当前，我国财政收入增长放缓，如何多使用税收等间接手段，少用补贴等直接手段，进一步发挥“看得见的手”的作用需要重新审视破题。
 
　　（三）市场调节机制尚不健全
 
　　通过市场手段，把节约资源和保护环境的外部成本内部化，是节能减排的治本之策。石油、煤炭、天然气等能源资源开采加工储运将破坏大气、水、土地等生态环境，很多时候这种破坏是永久性的，且影响相关人群的身体健康。如果这些产品价格没有反映环境保护和生态修复成本，也就是说，终端消费者没有支付相应成本，那么相当于形成了对这些产品的“隐性补贴”，间接鼓励了“两高一资”产品消费，也在一定程度上挤压了环境友好型产品的市场空间。例如，据一些学者测算，我国煤炭开发利用的外部成本呈现逐年上升趋势，2007年为150元/吨，2010年为205元/吨、260元/吨。^①目前，我国煤炭价格形成机制中部分考虑了这些成本，其中环境税费为30—50元/吨煤，排污费为5元/吨煤左右。不难发现，环境税费尚远不能将外部成本内部化。
 
　　同时，由于定价机制不完善，造成我国不同能源间比价关系不合理，导致低排放能源难以替代高排放能源。例如，我国天然气门站价格与燃料油、液化石油气价格挂钩，而不是与其替代品煤炭价格挂钩，加上省网和配气管网加价，导致天然气价格相对偏高。从国际看，几年前由于煤炭价格持续下降，欧洲曾出现煤电替代天然气发电的现象。
 
　　二、推进节能减排面临的形势依然严峻
 
　　我国节能减排机制政策是在经济和能源消耗高增长的背景下出台的，目前我国发展的内外部环境已出现重大变化，优化调整节能减排机制政策已到了重要关口。从国内看，我国经济发展进入新常态，经济和能源消耗增长放缓，经济结构出现不少新变化，但以煤为主的能源结构没有出现根本变化，能耗水平依然偏高。从国际看，世界经济仍处于国际金融危机后的深度调整期，产业技术和能源利用革命正在孕育，应对全球气候变化成为世界各国的共同责任，推进节能减排外部压力依然不小。
 
　　（一）产业结构优化未改能源消耗持续增长趋势
 
　　速度变化、结构优化、动能转换是我国经济发展进入新常态的重要特征。“十二五”时期，我国经济增速由2011年的9.5%逐步放缓至去年的6.9%。节能减排目标的顺利完成，既有机制政策发挥作用的原因，也与经济增长放缓特别是重化工业增长放缓密切相关，并不意味着未来节能减排压力就小。我国工业化城镇化尚未完成，即使重化工业领域的过剩产能得以去除，剩余的产能及其能源消耗和污染物排放也将是巨大的。去年我国粗钢产量8.04亿吨，30年来首次出现下降但仍占全球的49.5%^②；国家计划从今年起利用5年左右时间去除粗钢过剩产能1—1.5亿吨^③，照此测算，5年后我国粗钢产能仍将达到
6亿吨以上。
 
　　服务业日益成为拉动我国经济增长主动力，2011年服务业占GDP比重为44.3%，去年上升至50.5%，今年上半年升至54.1%。相对于工业，服务业能耗和排放较少，但这只是“相对的”。2013年，我国服务业能源消费11.1亿吨标准煤，占能源消费总量的26.6%；其中，交通运输和生活消费分别占能源消费总量的8.4%和11.9%。^④未来服务业比重的继续提升将降低我国能源消费总量增速，但能源消费总量仍将是刚性增长的。事实上，节能减排的重点领域大体包括工业、建筑、交通和公共机构，后两者都属于服务业领域。
 
　　（二）能源利用结构优化依然任重道远
 
　　我国能源消费总量仍在增加，其中化石能源尤其是煤炭在一次能源中占据绝对地位，非化石能源和新能源比重偏低。去年在我国一次能源消费中，煤炭、石油、天然气、非化石能源分别占64%、18%、6%、12%，其中煤炭消费量约占全球的50%。在我国能源供给中，煤炭同样占据了绝对地位，去年比重为72.1%，石油、天然气、一次电力及其他能源比重分别为8.5%、4.9%、14.5%。^⑤这种能源结构不仅导致各类能源之间互补性差，比较优势难以发挥，以及需要长距离运煤、输电，能源整体使用效率偏低；而且造成二氧化硫、氮氧化物、粉尘等污染物排放较高，环境污染严重。
 
　　虽然近年来节能减排取得积极进展，但我国能源利用方式整体仍比较粗放，能源利用效率依然偏低。2013 年全社会能源利用效率仅为36.8%，远低于发达国家43%的平均水平；2014年我国单位GDP能耗是世界平均水平的1.7倍、欧盟水平的3.3倍，也高于巴西、墨西哥等发展中国家。^⑥钢铁、有色、建材、化工四大高载能产业用能约占能源消费总量的一半，单位产值能耗高。
 
　　我国石油、天然气人均资源占有量仅为世界平均水平的5.4%、7.7%。近年来，石油对外依存度快速攀升，去年首次超过60%，达到60.6%，天然气对外依存度也达到33.7%。^⑦当前，我国能源应急体系、储备体系尚不健全，能源消费总量还将增长，国际市场波动和突发性事件难以避免，能源安全保障压力继续加大。
 
　　（三）节能减排国际压力有增无减
 
　　近年来，我国在应对全球气候变化上的国际压力越来越大。目前，我国已经成为世界上最大的温室气体排放国，排放总量相当于美国和欧盟之和。我国也是世界上温室气体排放增量最大的国家，约占全球增量的3/4。我国人均温室气体排放量已超过世界平均水平，接近欧盟的水平。“十三五”规划提出有效控制温室气体排放，积极应对全球气候变化。树立负责任大国形象，推动全球治理体系改革，要求继续推动节能减排。
 
　　世界各国都在大力发展低碳产业和绿色经济，清洁、智能、高效的生产生活方式日益成为国际潮流。以电动汽车为代表的新一代交通工具加速了电能对液态燃料的替代，超低能耗建筑、近零能耗建筑、主动式产能建筑正在逐步兴起，信息技术与传统制造业相互渗透、深度融合。有必要继续深化节能减排，迎头赶上世界潮流。
 
　　三、做好“三个结合”深化节能减排
 
　　节能减排是一项需要持之以恒加以推进的复杂系统工程，十余年的工作已使一批易实施、见效快、效果好的项目和领域潜力得到充分挖掘释放，而未来的形势依然严峻复杂，因此需要从我国发展的全局谋划未来节能减排工作思路和重点，突出问题导向，落实质量和效益中心、供给侧结构性改革主线，系统加以推进。
 
　　（一）把节能减排和稳定增长结合起来
 
　　我国面临的节能减排问题，从根本上讲是发展理念不科学造成的。树立绿色发展理念需要体制机制的激励和约束，客观上讲需要一个过程。而当前我国经济仍面临较大的下行压力，因此需要把节能减排和稳定增长结合起来，既不能为了稳增长而上“两高一资”项目，也不能为了节能减排而忽视稳增长，而要把两者的“结合部”作为近中期的重点。
 
　　投资是稳增长的关键，节能减排和环境保护领域投资空间巨大，而且关联大、效益好、不浪费，能够带动新技术、新产业、新业态及基础设施等领域的投资增长，有利于结构调整，这些需求在传统需求不足的情况下显得弥足珍贵。核心要解决融资问题，多元化融资渠道，发挥好政府和社会资本合作（PPP）模式和政策性、开放型金融机构作用，引导商业银行、基金、债券、信托等机构参与。消费是稳增长的基础，不宜使用财政直接补贴方式，需要更多使用技术标准、法律法规手段，扩大节能环保产品消费以及在交通、建筑、公共机构等领域使用，培育新的消费和经济增长点。
 
　　同时，要完善政府节能减排绩效管理制度，按照可测量、可报告、可核查的原则，完善目标责任评价考核体系，强化目标考核，改变地方政府“唯GDP论”的政绩观，促进地方政府深刻认识节能减排是稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要举措。
 
　　（二）把政府推动和市场引导结合起来
 
　　从一定意义上讲，过去十年的节能减排具有明显的政府主导特征。从国外看，排污交易、碳交易、合同能源管理等市场化机制，都是节能环保工作开展到一定阶段的产物，是市场自行发育的结果。继续推动节能减排除了要发挥好政府推动作用、强化资金保障、营造良好环境之外，要更加强调通过改革的方法让市场更好发挥引导作用。在近中期争取让市场发挥更大作用，实现政府和市场“两只手”共同发力，在中远期争取让市场发挥主导作用，政府除了提供相关公共服务外，在其他领域实现淡出。
 
　　对于政府而言，未来要强化资金保障，优化资金投入结构，减少针对市场化项目和企业的补贴，减少相关领域专项转移支付，增加一般性转移支付，进一步调动地方政府积极性，发挥地方政府了解情况、便于统筹协调的优势，提高资金使用效率。更为基础性和重要的是，要理顺中央与地方在节能减排和生态环保领域的事权和支出责任，哪些需要中央管，哪些需要地方管，哪些需要中央和地方共同管，要通过制度形式尽快明确下来，从而使这项重要工作进入规范化、制度化轨道，这也是十八届五中全会对加快财税体制改革提出的要求之一。
 
　　市场化节能减排手段的广泛应用需要良好的环境。要充分发挥法律、标准体系对节能减排的促进作用，加快立法进程，完善基本法律、制定专项法律，在工业、建筑、交通、环保等领域，制定实施具有强制性和前瞻性的标准。要健全产权制度，探索推动对自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的制度，提高微观主体保护资源环境的意识。
 
　　同时，要加快推进资源型产品价格形成机制改革和资源税等税制改革。预计近中期内，国际大宗产品价格还将处于低位，目前国内PPI依然处于负增长状况，CPI涨幅不足2%，这是推进资源税改革、把外部成本内部化的重要时间窗口，既不会形成较大通胀压力，还有利于增加财政收入，有必要积极稳妥加以推进。
 
　　（三）把创新驱动和结构调整结合起来
 
　　近年来，我国产业结构、能源结构出现了很多有利于节能减排深入推进的变化，但也要看到通过技术手段推进节能减排仍然是这项工作的“短板”，我国能耗相对于全球平均水平依然偏高。也就是说，各类节能减排约束性指标、结构性数据这些“表”比较好，但“里”也就是能源资源利用效率依然不够好。因此，未来推进节能减排要把创新驱动和结构调整结合起来，使两者相互促进、相互支撑，实现“表里”一致，促进节能减排效果最大化。
 
　　要加强基础性、前沿性和共性技术研发，提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，推动建立以政府为指导、企业为主体、市场为导向、多种形式的产学研战略联盟，鼓励企业加大节能减排研发投入。完善科技创新转化机制，加强技术集成和商业模式创新，支持成熟的节能减排关键、共性技术与装备产业化示范和应用。
 
　　就目前情况看，近中期我国产业结构还将继续朝着“二下三上”方向发展，在这种情况下要更加重视工业和服务业内部结构的完善。要扎实推进煤炭、钢铁等领域去产能，有效防范产能过剩领域企业的债务风险；落实“互联网＋”行动计划，推广应用先进适用技术，提高钢铁、有色、建材、化工等高耗能高排放行业能源利用效率；大力发展现代服务业，提高其在服务业中的比重。
 
　　在能源结构方面，要大力削减煤炭终端消费，提高煤炭高效清洁利用水平；有序推动重点领域“煤改气”，扩大天然气使用；加强完善电力基础设施，提高全社会电气化水平；因地制宜发展风电、光伏发电、生物质能等，扩大可再生能源的终端使用。同时，要深化能源领域体制机制改革，理顺化石能源和清洁能源的比价关系，加快建设现代能源市场，破除各环节的垄断，引入多元市场主体。
 
注释：
　　①根据茅于轼、盛洪和杨富强（2008），环保部环境规划院（2014），清华大学（2014）整理。
　　②来源于中钢协2016年2月15日公告。
　　③见国务院发布的《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发［2016］6号）。
　　④根据《中国统计年鉴（2015）》整理。
　　⑤能源供需结构数据均来源于国家统计局。
　　⑥根据王庆一（2015）整理。
　　⑦来源于《国内外油气行业发展报告（2015）》，中石油经济技术研究院。
 
参考文献：
　　①环保部环境规划院：《煤炭环境外部成本核算及内部化方案研究》，2014年。
　　②茅于轼、盛洪、杨富强：《煤炭的真实成本》，煤炭工业出版社2008年版。
　　③清华大学：《煤炭总量控制的协同效益研究》，2014年。
　　④王庆一：《2015能源数据》，2015年。
　　⑤中国能源研究会：《中国能源展望2030》，经济管理出版社2016年版。