山西：建立区域间生态补偿机制的政策思考时间： 2017-01-26信息来源：张小三　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.14115/j.cnki.zgcz.2015.15.020

　　在山西省转型跨越发展的过程中，出现了一系列区域性环境问题，如经济发展与环境建设不对称、跨流域水资源污染严重等。为改善生态环境，山西在区域间生态补偿方面进行了一些探索实践。“十一五”期间，山西在全国率先建立了煤炭开采生态补偿机制，“十二五”期间，探索建立了排污权有偿使用机制，加快制定主要污染物排污权有偿使用与交易相关管理办法，并结合主体功能分区，研究确定全省建立生态补偿机制的区域、流域范围，制定生态补偿地方性法律法规和经济政策，探索建立了跨界断面水质管理的补偿政策。

　　但山西建立区域间生态补偿机制仍处于初级阶段，还没有统一的法规和制度，不同区域的生态补偿模式也千差万别。在建立区域间生态补偿机制时应坚持“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁污染谁付费”的原则，选择适合本区域的生态补偿模式，不断完善政府生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用，逐步建立法制化、规范化的区域间生态补偿机制。

　　（一）完善相应法规或条例。应尽快完善相应法规或条例，明确生态补偿主体和对象、补偿的方式和途径以及补偿资金的筹集渠道等。否则，生态补偿机制难以建立，生态环境服务者的利益也无法保障。在生态环境补偿的立法工作中，应当借鉴煤炭资源生态补偿和地表水跨界断面水质考核生态补偿工作已经取得的经验，将之继续应用于生态环境补偿立法的相关实践中。

　　（二）扩展生态补偿的资金来源。一是建立区域间生态合作基金。通过调动在生态服务上存在联系的地区间政府、企业及个人的参与，可以吸引生态服务获益地区的政府和拥有富余资金的企业或个人将资金投入到区域环境维护工作中。生态环境的提供地区可以利用生态服务获益地区先投入的资金开展环保工作，不用再为环境受到破坏却得不到补偿的问题担心，这种由获益地区支付生态补偿的方式，真正体现了“谁受益，谁支付”的原则。二是开征生态补偿税，建立生态补偿基金。征收“生态税”，保证补偿资金有长期稳定的来源。开征统一的生态环境保护税，建立以保护环境为目的的专门税种，不仅可以消除部门之间交叉、重叠收费的现象，还可以使受益者负担部分补偿费用，体现公平合理原则。同时，生态补偿基金具有预防生态恶化、补救生态损失等功能。生态补偿基金来源的构成可以为政府的财政拨款或专项资金以及资源开发企业就生态补偿上缴的专门资金。开征生态补偿税，建立生态补偿基金，做到专款专用，对严重破坏生态环境的生产生活方式利用税收手段予以限制，有利于生态环境的恢复，也有利于环境友好型社会的建立。

　　（三）建立生态环境保护标准，实现生态补偿规范化。某地区或某单位完成生态建设和环境保护的任务，达到生态环境保护标准，是给予一个地区或一个单位生态补偿的基本前提。如达标了，应当给予相应的补偿；而不能达标的，就要扣减相应的补偿经费；对环境造成污染的，应由责任主体做出相应的赔偿。根据资源环境状况，允许并鼓励地方政府在统一的生态补偿机制框架下制定与地方相适宜的措施，建立区域生态环境保护标准。山西省根据实际情况将全省划分为44个生态功能区，这些生态功能区的生态条件有所差别，并且这些功能区保护的措施和要达到的标准也不尽相同。因此，建立区域间生态保护标准是必要的。

　　（四）科学确定生态补偿标准。生态补偿标准的确定是生态补偿机制的难点。区域间生态补偿涉及到方方面面的关系，补偿标准的确定更加复杂，区域间生态服务的边际成本和效益不容易确定，所以很难确定补偿标准。为了使区域间生态补偿标准在实践中具有可操作性，可以通过以下方法来确定：一是实现基本公共服务的均等化。横向的财政转移支付，以实现地区间人均财政支出的均等化为标准。二是使居民人均可支配收入水平大体相当。对于区域间生态的补偿，主要是补偿某一方发展权利的损失，通过生态补偿，使限制和禁止开发区居民同其他区域享有相当的可支配收入水平。三是居民生活恢复到生态破坏前的水平。由于一个地区对生态破坏造成另一个地区居民生活受到影响，以补偿这一地区居民恢复原生活水平为标准。四是生态服务的市场价格。对于区域外部性作用效益界定明确的，如区域间的“水权”、“排污权”、“碳汇”交易等，其交易就是生态补偿的过程，成交价格就是补偿标准。

　　（五）积极探索市场化生态补偿模式。积极探索资源使用权、排污交易权等市场化的生态补偿模式。山西省水资源短缺，完善水资源有偿使用制度是非常必要的。同时，应积极探索建立区域内外水资源使用权出让、转让等制度，充分发挥地区优势。此外，还应逐步建立政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。应广泛吸收相关利益主体参与生态补偿机制的建立，这样有利于调节生态保护背后相关利益者的经济利益关系，进而形成有利于生态环境保护的社会机制。

　　（六）建立地方政府间的横向转移支付。横向转移支付适用于跨省界流域、城市水源地、辖区小流域的生态补偿。与纵向财政转移支付的补偿含义不同，受益地地方政府对保护地地方政府的财政转移支付应该同时包含生态建设和保护的投资成本。建立横向生态转移支付制度是解决区域性生态补偿的重要途径，它通过财政在特定区域内由经济较好的地区向贫困地区横向转移，使生态受益者和提供者在成本和受益的分担和享受上趋于合理，从而激发贫困地区保护生态环境的积极性，形成生态补偿与环境保护的良性循环。