浅议灰霾综合治理方略时间： 2017-01-26信息来源：罗涛　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.14115/j.cnki.zgcz.2015.03.030

　　当前，灰霾治理已然成为执政能力的重大考验。对此，财政作为“庶政之母”，应提高站位、科学谋划，促使灰霾治理从条块管控转向综合防治。

　　一、灰霾成因析要及问题反思

　　（一）工业废气及其背后的能源结构反思。大气污染物的重要来源是工业废气，而工业废气的重中之重是煤炭消耗。2012年，全国煤炭消费量35.76亿吨，比2008年增长30.5%，占能源消费总量近7成，远高于世界平均水平。这一能源结构背后有三个问题需要审视和反思：一是能源生产方式不合理。传统能源开发仍然在走“挖煤——运煤——发电”的老路；另一方面，电力销售垄断及中心化电网模式又抑制了新能源的发展并使我国坐拥光伏、风机产能过剩。二是能源区域布局不合理。“哪里缺电就在哪里建电厂”的就地平衡布局思路使污染源不断地向城市群聚集。三是能源消费模式不合理。“电、气、热、冷”联供发展缓慢，各类能源在消费过程中大多被直线释放，缺少有规划的梯级利用、循环利用和综合利用，能源利用效率偏低。

　　（二）建筑粉尘及其背后的产业结构反思。有关研究表明，建筑扬尘约占灰尘颗粒物的15%—25%，并且产生了巨大的连锁反应。因为建筑使用了约50%的资源，消耗了约40%的能源。2012年全国房屋施工面积573418万平方米，比2008年增长109.2%。据此推算，建筑扬尘仅用四年就翻了一番多，带动钢铁、水泥、玻璃等高污染行业的粉尘排放也翻了一番多。过度膨胀的房地产不仅是我国经济的“堰塞湖”，也是灰霾污染的“潘多拉魔盒”。以房地产为支柱的产业结构背后有三个问题需要审视和反思：一是房地产扩张失度固然有市场因素，但地方政府对土地一级市场的垄断和地产商对房价的垄断是重要推手，高房价透支了经济增长潜力。二是短期化倾向严重的财税制度设计，是房地产成为“经济鸦片”的制度根源，也是制约产业转型升级的重要瓶颈。而现行营改增和房产税改革，不能消除房地产重复征税问题和增值税对知识经济的抑制作用，更难以解决地方主体税种长期缺失问题。三是新型城镇化被普遍视为未来经济增长的重要引擎。可是，如果不能尽快平抑房价并推广绿色建筑，当前的社会心理与环境资源已然无法再承受更高的房价和更重的污染。

　　（三）汽车尾气及其背后的社会管理反思。2012年全国机动车保有量已经突破2.4亿辆，比2008年增长41.3%，其中民用汽车保有量增长86.9%。有关数据显示，机动车尾气约占城市PM2.5来源的20%—30%。汽车尾气和交通拥堵已经成为“大城市病”的主要病症，其背后的社会管理问题应引起审视和反思：一是车流的背后是人流，人口向中心城市过度聚集的一个重要原因是中心城市垄断了教育、就业、医疗、税收优惠等诸多社会资源。仅高考地区不公和超级中学问题就引发了难以计数的人口迁徙和汽车消费需求。二是汽车尾气的背后是油品标准偏低和公共交通发展滞后问题，前者与石油行业垄断密切有关，后者则受到城市规划和交通管理水平的影响。需要特别指出的是，大城市的交通拥堵不仅加剧尾气排放，还可能给城市安全带来隐患。三是汽车尾气与地方保护主义也密切相关，一些城市一方面限号、限行，另一方面却架空电动汽车试点政策以阻止外地品牌新能源汽车进入本地市场。

　　二、灰霾综合防治思路与应对举措

　　灰霾污染，表面上是由工业废气、建筑粉尘和汽车尾气所引发，实质上是不合理的能源结构、产业结构、社会管理模式及其背后的制度缺陷积累所致。从某种角度看，灰霾污染聚焦了当前的环境问题、经济问题和社会问题。而且，这些问题又很容易被灰霾污染所引发的燥热气氛和不满情绪加以放大。对于执政者来说，不虑其危、不除其害，必受其患。因此，应转换思路、瞄准症结，通过谋划和实施全局性、系统性的制度创新、管理创新和技术创新，走出一条综合防治灰霾的新路子。

　　（一）切实推进经济社会制度创新

　　首先，应尽快破除电网企业和石油企业的一体化垄断。上世纪90年代，凭借政府授权，两家电网企业取得了电力销售专营权和输电配电专营权；两家石油企业取得了成品油批发专营权、零售专营权和原油进口权。由此，形成了覆盖全产业链的一体化垄断。垄断会限制竞争，产生停滞和腐朽的趋向。电力、石油行业的一体化垄断未能带来能源技术进步和社会福利增加，却带来了高油价、高电价、高污染以及巨大的改革阻力。从维护公有制主体地位考虑，授权国企垄断矿藏资源乃至能源生产领域或许有其合理成分。可是在国内优质能源已经严重短缺的情况下，继续授权国企垄断原油进口和油、电销售，既不合理也不经济。打破垄断、开放市场，不仅有利于推进经济制度改革和能源技术创新，也有利于拓宽能源供给渠道和优化能源结构。

　　其次，应尽快破除土地垄断和房价垄断。根据现行土地管理制度，土地“农转非”的进出通道完全由地方政府控制。一进一出土地差价所形成的垄断利润，成为了土地财政来源，使地方政府对卖地产生了高度依赖。另外，大宗土地成片出让的做法，事实上排斥了小房地产商的竞争，加剧了大房地产商对市场和房价的垄断。垄断制度牢牢地将地方政府和房地产商捆绑在一起，不断地推高地价和房价，不仅影响经济社会健康发展，也造成了土地过度开发，加重了灰霾污染。尽快破除土地垄断和房价垄断，有利于平抑地价和房价，有利于去掉房地产“泡沫化”，也有利于保护业已稀缺的土地资源和脆弱的生态环境。

　　再次，应限制中心城市对教育、医疗等社会资源的过度垄断。政治、经济、文化中心多重叠加的城市发展模式，导致中心城市人口急剧膨胀，形成了灰霾分布与人口分布高度重叠的局面。从发达国家城市化的轨迹来看，铁路网和公路网促成了政治中心、经济中心、文化中心的分离，不仅缩小了地区差距、优化了人口分布，也化解了灰霾污染等环境问题。我国中心城市对重点高校招生名额的垄断，超级中学对优秀师资和生源的垄断，引致无数家庭向中心城市聚集。通过改革打破教育垄断，有利于缓和教育不公带来的社会矛盾，有利于形成统筹发展的城市化战略布局，也有利于缓解人口过度集中带来的环境压力。与此同时，还应从中心城市转出一批高校和医院，降低中心城市作为企业总部基地的税收分成比例。

　　（二）积极探索财税金融管理创新

　　首先，应及时“绿化”财税金融政策，尽快消除逆向调节。一是为现行财税优惠政策设置“绿色门槛”，即将主要污染物排放达标、单位产品能耗达标等节能环保标准作为市场主体享受各类税收优惠、财政补贴的前提条件，避免财税优惠政策对冲节能减排效果。二是创新增值税抵扣制度，对限制类项目实行进项税额除权抵扣，对鼓励类项目实行进项税额加权抵扣，尽力消除增值税对清洁能源、循环经济和知识经济的抑制作用。三是加强上市环保核查，积极推行“绿色信贷”，以环评合格和排污达标作为企业获取信贷资金的前置条件。同时，清理规范影子银行和委托贷款，防止资金进一步涌入房地产市场。

　　其次，应提高财税金融政策支持节能减排的绩效。一是建立独立的财税政策评估制度，在此基础上系统梳理、整合和优化节能减排专项财税政策，及时调整或废止秸秆能源化、金太阳工程等直接干预生产行为的财税优惠政策，适当加大对火电脱硝电价、光伏上网电价和绿色建筑的补贴力度。二是对年度行驶里程数较低的机动车和新能源汽车应缴纳的车购税、车船税、交强险和商业险给予减税优惠和折扣处理，形成鼓励绿色出行的财税金融激励机制。三是积极开发环保金融创新产品，建立支持合同能源管理、清洁发展机制的融资担保机制和优惠利率政策。四是通过调整财政支出结构、加大税收优惠力度、拓宽投融资渠道等方式，构建支持铁路运输和城市轨道交通优先发展的财税金融政策体系。

　　最后，应创建地方主体税种和健全环境税体系。一是在土地私有化有悖国情、全面开征房产税法理不足且不太现实的情况下，探索建立覆盖个人住宅的新型土地使用税制度，即从向开发商一次性“卖地”转为向购房者永续“租地”。这样既有利于平抑房价和化解土地使用权到期难题，又能使地方政府拥有主体税种，促使其从短期行为模式向长期行为模式过渡。二是扩大资源税从价征收范围，以便保护生态环境和公平公共产权分配。三是积极推进排污费改税，以增强征收的严肃性和调控的灵活性，同时促进提升环保监管的效率与公平。

　　（三）全力支持三新产业技术创新

　　推进三新产业（新能源、新建筑、新汽车）的技术创新，是治理灰霾污染的重要方向，也是占据未来经济增长制高点的关键。与发达国家相比，国内三新产业的技术创新能力并不弱，以新奥、远大为代表的一些企业甚至已经成为新技术、新领域的开拓者。未来，三新产业能否做大做强，取决于政府战略与企业创新能否有效融合。总的思路是，以政府战略引领企业创新，以企业创新支撑政府战略，积极采用政府购买公共服务方式，以高标准来助推新技术应用和倒逼产业升级。

　　在新能源领域，一是提高煤炭采掘业的排污标准和节水标准，助推地下煤气化技术应用；二是提高机场、车站、学校、医院等大型综合建筑群的单位能耗标准，助推泛能网技术、分布式能源技术应用；三是提高风电、光伏电价补贴标准和并网准入标准，同时在电力销售和输电配电领域引入市场竞争机制，助推电网智能化；四是确定页岩气作为独立矿种的法律地位，制定勘探开采技术规范和行业标准，鼓励多种投资主体凭技术占资源，以标准占市场。

　　在新建筑领域，一是提高学校、医院等公共建筑的抗震、节材、节能和空气净化标准，采用政府购买方式，助推可持续建筑技术应用；二是探索建立新型城镇化指标评价体系，为绿色建筑占城镇新建建筑比重设定下限，并通过用地指标和绿色建筑补贴加以控制和引导，助推绿色建筑技术应用；三是统一电动汽车充电技术标准，将充电桩纳入城市基础设施和房地产项目的配套建设范围。

　　在新汽车领域，一是提高机动车排放标准和燃油标准，加速淘汰“黄标车”和落后生产工艺，助推脱硫、脱硝技术在汽车和石油两大行业广泛应用；二是提高城市空气质量监测标准并将其纳入政绩考核范围，倒逼地方政府向新能源汽车开放市场；三是运用政府采购、财政补贴、税收减免等工具，优先采购新能源公务车、公交车，适时出台以旧机动车更换新能源汽车的“以旧换新”政策。