我国耕地资源生态补偿机制的框架构建及对策研究时间： 2017-01-27信息来源：何琼 杨敏丽　作者：hjr_admin　责编：

　　【摘要】我国的土地资源特别是耕地资源日益减少，完善耕地资源生态补偿机制至关重要。在阐述构建耕地资源生态补偿机制重要意义的基础上，分析了我国现行耕地管理及补偿政策中存在的主要问题，借鉴美国、欧盟等发达国家和地区耕地补偿的先进经验，研究了我国构建耕地生态补偿机制的基本原则、补偿主体、补偿方式、补偿模式等，最后提出了相关对策建议。
　　【关键词】耕地资源    生态补偿    机制    框架
　　【中图分类号】F726    【文献标识码】A    【文章编号】1006—2025（2015）12—0086—04
　　【收稿日期】2015—10—15
　　【基金项目】本文系北京市青年英才项目研究成果。
　　【作者简介】何琼（1980.10—），女，汉，湖北荆州，中国农业大学工学院2012级博士研究生，北京信息科技大学经济管理学院助理研究员，主要研究方向为农村发展与农业机械化、知识管理；通讯作者：杨敏丽（1965.10—），女，汉，广西柳州，中国农业大学工学院教授，博士生导师，主要研究方向为农村发展与农业机械化。
　　doi：10.14076/j.issn.1006—2025.2015.12.18

　　一、构建耕地资源生态补偿机制的重要意义

　　（一）有助于应对耕地资源先天不足的劣势

　　我国虽然是全球国土面积第三大国家，但土地资源特别是耕地资源比较少，加之我国人口数量众多，人均耕地占有面积只相当于世界人均耕地占有面积的30%左右。平原、山地、高原、丘陵等适宜耕种的土地占到国土面积的69.3%，剩余的30.7%则是不能耕种的沙漠、沼泽等土地。目前我国有近66%的耕地处于山地、高原和丘陵地区，在这些地区开垦出来的耕地质量可想而知。在全部耕地资源中，水资源缺乏耕地占到1/3左右，有水源保证或是有灌溉保证的耕地不到40%。其中，高产田占比约26%，中产田占比约36.5%，低产田占比约37%。这些数据表明，我国耕地资源尤其是成熟高产良田非常宝贵，^[1]这些宝贵的良田大多分布在城市周围的平原地区，是城镇化进程中最容易被占用的耕地。可见，构建耕地资源生态补偿机制对保障现有耕地资源不会被大规模破坏进而保障我国粮食安全至关重要。

　　（二）有助于推进生态退耕

　　近些年来我国不少地区对耕地资源实行了掠夺性利用，不少耕地不仅面临土地肥力下降的问题，而且还面临着严重的水土流失问题。20世纪末，我国政府开始在全国推行生态退耕工程，将一些水土流失、沙化、盐碱化、石漠化严重以及粮食产量较低但生态意义比较重要的地区纳入到了退耕范畴。该做法可以大大减少人们对耕地生态环境的破坏，让耕地有较长的时间恢复其肥力，对土地可持续利用具有不可忽视的重要作用。1998年～2008年，我国生态退耕面积达到708万公顷，约占到耕地减少总面积的6成左右。但从另一个角度来看，由于国家缺乏相应的耕地退耕补偿机制，很多农民在无地可种后出现了生活困难等一系列问题，导致地方政府与当地农民的生态退耕积极性急剧下降。如果能够建立并推行补偿比较健全、补偿比较合理的相关机制，集合政府、社会等各方面力量对粮食主产区和生态退耕区进行补偿，让失地农民有工作可干、生活有保障，则可以极大激发农民参与生态退耕工程的积极性。

　　二、我国现行耕地管理及补偿政策中存在的主要问题

　　（一）土地用途管制制度被扭曲

　　任何一个国家对基础农田都会实行严格管制，以确保国家粮食供给安全，我国也不例外。目前，我国通过编制土地利用规划、明确土地用途、严禁土地用途随意变更等措施来确保国家耕地总量不减少。但在耕地管理实践中，由于耕地的农业用途及其对地方财政收入“零贡献”特征显著，许多地方政府都会想方设法改变耕地用途，将耕地转为商业用地、建设用地、工业用地并推向市场以获取土地出让金和更多税收等。^[2]如有的地方政府将农地变为未利用地， 以规避中央政府的严格审批。有的地方政府甚至不批即用、未批先用，先造成既定事实，再想法从其他地区补足耕地总量，造成实际耕地面积减少。还有一些地方政府将“化整为零”运用于耕地管理中，利用地方政府审批权限，实行分批分次报批，以“防”将土地审批事项捅到国家层面。还有一些地方政府采取以租代征方式，在实际使用耕地过程中不履行耕地用途变更手续来规避国家的政策监管。国土资源部统计数据显示，2014年全国共发生土地违规违法行为8.1万件，涉及的土地面积达到4.1万公顷。^[3]

　　（二）占用耕地补偿制度被扭曲

　　我国《土地管理法》明确规定，占用耕地以及非农业建设批准占用耕地的，占用多少需要开垦同样数量和质量的耕地，如果没有达到这一要求，可以缴纳耕地开垦费，用于新耕地开垦。但在实践中，往往是城市周边分布的大量成熟耕地被占用，这些耕地大多经过了多年种植，地势平坦、交通便利，水利设施十分健全，属于优质良田；而地方政府在占用这些耕地后所开垦的耕地大多处于山沟边缘，开垦的耕地质量基本达不到国家《土地管理法》所规定的标准，大约三亩新开垦耕地才能达到一亩原有良田的种植水平。全国土地规划纲要相关数据显示，1997年以来，全国灌溉水田和水浇地为7.9亿亩，同期补偿性开垦耕地中只有37%属于灌溉水田和水浇地。这种只满足数量、缺乏质量的耕地补偿方式已经严重偏离了制度设计的初衷。^[4]

　　（三）耕地保护经济补偿机制不完善

　　耕地保护的最终目的是为了保障国家粮食安全。当前我国的耕地保护经济补偿机制很不健全，严重影响了地方政府和农民的耕地保护积极性。如实施耕地保护后，保护区内的基本农田只能种植粮食作物，而不允许种植其它作物，更不允许转变耕地用途，这实际上限制了土地用途转变可能带来的巨大收益，即有可能使耕地保护区内的农民失去巨大机会成本，必须要有相应经济补偿机制来予以支撑，以全社会的力量来共同承担这一经济损失。目前我国对耕地保护的规定比较“硬性”，通过良种补贴、种植补贴等方式最终落到地方政府和农民手中的资金与耕地用途变更后的收益相比差距悬殊，造成了实际上的“谁保护、谁损失、谁受穷”现状。这种因耕地保护经济补偿机制不完善所带来的耕地保护不公平， 严重影响了地方政府和农民的耕地保护积极性。

　　（四）耕地生态补偿机制存在局限性

　　一是耕地生态补偿机制层次较低。主要考虑了经济效益问题，对耕地保护的生态性、区域经济发展协调性等问题考虑较少。此外，补偿的内容十分简单，无法满足耕地可持续利用的长期需求。二是农民作为耕地生态补偿的主体，其在耕地保护中所发挥的作用非常有限。目前我国的耕地保护工作主要还是由政府主导，农民基本上没有话语权，导致相关政策的适用性较差，没有执行力。如退耕还林政策笼统地分为南方与北方两个区域，没有充分考虑到各省份基础条件的差异性，导致相关政策难以落实。

　　三、国外耕地生态补偿的先进经验

　　（一）美国的耕地生态补偿先进经验

　　美国的耕地生态补偿始于20世纪30年代经济危机时期，当时美国的主要政策就是对耕地实行休耕，由农民自愿与政府签订合同，对一些容易出现问题的生态脆弱耕地进行休耕，政府给予一定补偿。1956年以后，美国又实施了“土地银行”政策，主要做法是鼓励农场主将一部分生态脆弱土地存入土地银行，政府支付一定价格补贴。1985年，美国又进一步拓展了耕地补偿的政策范围，同时提高补偿标准，取得了良好的耕地保护效果。2002年，美国出台农业法案，提出每年投入20亿美元用于耕地保护，并确保其中90%的资金必须落实到农民手中。此外，该农业法案还提出了土地发展权购买制度与土地发展权转移制度，以加快土地流转、提高耕地利用率；对农村土地向城市流转提出了更加严格的限制性要求，以减少耕地流失。

　　（二）欧盟的耕地生态补偿先进经验

　　欧盟的耕地生态补偿始于1986年英国在欧共体时期建立的农业环境项目，该项目规定：耕地生态补偿资金由各国政府的纳税组成，相关合同每十年签订一次，补偿每年支付一次。其中，2003年农民领到的补偿金额为5300万美元，到了2013年这一数字增加到5.2亿美元。通常情况下，耕地环境比较好的地区，农民参与农业环境项目的人数更多，占比可达70%左右，而农业生态环境比较好的地区，农民参与农业环境项目的人数要少一些，这也符合耕地生态补偿的公正性。如瑞士等国基于保持农业生物多样性的环境目标，推行了农业区利用计划，奥地利、意大利与德国等国的游客要想在瑞士度假，必须支付一定的农业景观共享费用，以保护区域内农民的耕地生态保护积极性。^[5]

　　四、我国耕地生态价值补偿的框架构建

　　（一）补偿的基本原则

　　借鉴生态补偿条例相关规定， 确立耕地生态价值补偿基本原则为“谁破坏、谁治理、谁赔偿”“谁受益、谁补偿”“谁保护、谁有偿”，以最大限度兼顾耕地生态系统的正外部性与公平性。^[6]在此三项基本原则下，以耕地保护区、粮食主产区为一方，以其他地区为另一方，由其他耕地保护压力较小的地区对耕地保护区、粮食主产区进行补偿；在区域内部，谁占用耕地，谁就必须补偿相应数量与质量的耕地，以确保整个区域内的粮食产量与质量不会出现下降。特别需要指出的是，区域间的耕地补偿转移支付、区域内的耕地生态补偿资金发放必须坚持公平原则，即谁在耕地占用中获益最多，谁支付的补偿资金也应最多；谁丧失的耕地机会成本最多，谁获得补偿也应最多，进而确保耕地补偿机制能够顺利运转。

　　（二）补偿的主体界定及行为特征

　　一是中央政府。作为代表国家整体利益的最高行政机关，中央政府在耕地补偿方面不仅要考虑当代人利益，还要从可持续发展角度考虑后代人利益。基于此，中央政府制定了一系列耕地保护政策，形成自上而下的耕地保护与补偿制度。此外，中央政府还要考虑全局经济协调发展与地方政府的关系，加大耕地经济补偿财政转移支付力度就是一个重要举措。二是地方政府。作为中央政策的执行人，地方政府既要确保耕地保护一系列政策的贯彻落实，还要考虑地方经济发展及当地市民和农民的利益。实践中，地方政府基于“经济人”角色定位，往往从发展地方经济、增加地方财政收入角度出发，出台了许多与中央政府耕地保护政策初衷不一致的政策。三是农民。耕地是农民最为倚重的生产要素，出于追求个人利益最大化的本质需求，农民往往存在通过耕地保护、耕地补偿政策搭便车的想法，进而对耕地保护及耕地生态补偿执行带来不利影响。^[7]

　　（三）补偿的方式选择

　　一是资金补偿。这是地方政府和农民最喜欢的补偿方式，主要由耕地生态补偿受益区对耕地生态保护区进行资金补偿，以维护耕地生态保护的公平、公正，促进区域经济协调发展。二是实物补偿。主要是由耕地保护受益区或中央政府向耕地保护区提供与粮食生产有关的种子、农药、化肥、农业机械等实物，分担部分耕地生态保护区机会成本。三是技术补偿。主要是由东部发达地区向耕地生态保护区提供技术、管理经验及相关技术人才支持，帮助耕地保护区提高粮食生产产量和质量，进而提高当地农民的经济效益。四是政策补偿。主要是由中央政府向耕地保护区提供粮食生产优惠政策，如在粮食收购中进行经济补偿，或提供农业贷款优惠等，进而推进当地的耕地生态补偿进程。

　　（四）补偿的模式选择

　　一是政府主导补偿模式。即由政府代表力量分散、谈判能力较弱的农民与生态破坏者进行补偿协商。一般是利用政府力量，制定统一的补偿标准、补偿范围及补偿金额，以避免生态补偿中出现“搭便车”现象。具体措施是实行财政资金转移支付或实行相应税收优惠政策。二是市场主导补偿模式。引入市场力量进行耕地补偿不仅可以避免政府主导补偿模式中的补偿针对性不强、补偿效率低下等问题，还可以避免补偿操作中的各种违规行为。三是社区补偿模式。即使处在同一区域，各成员对耕地的使用也有差异，社区补偿可以有效调节各成员间的资源使用情况。如农业灌溉用水作为竞争性资源，任一成员更多使用农业灌溉用水，必然减少其他成员的农业灌溉用水量，社区补偿可以让使用量大的成员补偿使用量小的成员，实现区域内部公平。目前我国的耕地生态补偿机制尚不够完善，在耕地生态补偿模式选择上，有必要集中政府、企业、社区及农户等多方力量，共同确定具有实用性与针对性的补偿政策，从而更好地保护耕地、保障粮食生产安全。^[8]

　　五、完善我国耕地生态补偿机制的对策建议

　　（一）完善相关法律法规

　　一是要通过立法来明晰耕地生态补偿机制的法律地位。开采矿产资源、水资源等领域的生态补偿机制已经逐步得到全社会的认可，并取得了一定成效，但人们对耕地保护补偿机制的理解和接受度仍然较差。应在《土地管理法》中明确耕地生态补偿机制的原则、要求和经济措施，将目前比较宽泛的表述细化为具体操作要求。二是进一步细化耕地生态保护补偿内容。如对耕地占用后的新开垦土地质量提出具体要求；对全国重点粮食主产区、耕地保护区提出明确的中央转移支付水平等。三是明确社会力量参与耕地生态保护和补偿的具体方式及途径，科学引导社会力量、市场力量进入耕地生态补偿领域。如针对新开垦土地水利设施建设落后问题，可以允许有实力企业负责新农田开垦，同时配套完成相应农田水利设施建设， 待其成为成熟良田后卖给有需要的地方政府，切实保障新开垦农田质量。

　　（二）将耕地生态补偿绩效纳入政府考核体系

　　一是每年对地方政府主官、农业口分管领导任期内的地方农田变化情况进行一次考核，并在其离任前由上级国土资源管理部门进行离任审计。二是对耕地生态补偿过程与补偿结果进行监督。主要是要求政府每年公开辖区内的耕地变化、补偿情况，并请第三方社会力量包括民众给予监督。对在耕地生态补偿中实施作假行为的人员，依法追究责任。

　　（三）建立多方投入机制，加大耕地经济补偿力度

　　一方面，要建立多方投入机制，实现补偿资金多元化。财政转移支付是目前我国生态补偿的主渠道，但相对于全国2000多个县、13个粮食主产省区而言，财政转移支付力量显然过于单薄。从发达国家的经验来看，采取多元化补偿方式、集中政府与全社会力量共同为耕地补偿买单是比较通行的做法，它不仅可以减轻中央政府的财政负担，还可以调动全社会的积极性，最大限度保证公平。耕地生态保护补偿多方投入机制可以通过融资机制的多元化方式实现，如创新相关证券、信贷产品和渠道，鼓励企业投资；也可以通过财政、税收政策的设置来实现，如对非粮食主产区、耕地保护区加征耕地保护补偿税。另一方面，要加大耕地经济补偿力度。我国现有的粮种补贴、农具补贴等经济补偿力度太小，而耕地一旦改变用途进入市场，地方政府不仅可以获得巨额土地出让金，后续土地税收也非常可观，由此耕地保护区政府与非耕地保护区政府的收入会产生巨大差异。因此，有必要加大耕地经济补偿力度。除了中央财政转移支付资金，还可以设置土地出让金补偿税，并从各地土地出让金中抽取一部分税收，专门用于支持粮食主产区和耕地保护区，提高其保护耕地的积极性与主动性。

　　（四）完善耕地生态补偿监督机制

　　一是要建立明确的目标责任制。通过建立目标责任制，明晰各级政府的权力与责任，进而减少各级政府出台的地方政策冲击。以立法形式将耕地生态补偿从资金筹措到转移支付、再到发放到农民手中等一系列环节纳入到监管体系中，用全程公开监管来确保监督体系发挥作用。二是制定详细的奖惩制度。如在地方政府土地出让金中提取耕地生态补偿款，提取资金额度可以与地方土地出让面积构成一定比例，进而对地方政府进行绩效考核。三是制定更加严格的问责机制。目前土地出让金在地方政府财政收入中占据非常大的比重，极大程度刺激了地方政府占用耕地、出让土地的积极性。特别是随着各地城镇化步伐的加快，这种局面有进一步恶化的趋势。因此，制定更加严格的问责机制非常有必要。如加大耕地保护执法力度，对造成占用良田行为后果的主要责任人进行问责，对在耕地生态补偿中实施作假行为人员依法追究责任等。

【参考文献】
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　　[3]付二光. 我国耕地生态补偿法律制度研究 [D]. 杭州：浙江农林大学硕士学位论文，2013.
　　[4]马爱慧，蔡银莺，张安录. 基于选择实验法的耕地生态补偿额度测算 [J]. 自然资源学报，2012（7）：17.
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　　[7]任玉鹏. 河津市耕地生态补偿量化研究 [D]. 太谷：山西农业大学硕士学位论文，2013.
　　[8]陶建格. 我国坡耕地资源开发利用与水土流失之困——水土资源系列调研分析 [J].科技管理研究，2014（11）：20.