我国跨界水环境补偿的实践及启示时间： 2017-01-28信息来源：姚瑞华 赵越 王东 杨文杰 马乐宽　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.14115/j.cnki.zgcz.2015.03.018

　　党的十八大提出了大力推进生态文明建设的战略部署，并要求“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。跨界水环境补偿作为生态补偿的一项重要内容，坚持谁受益、谁补偿原则，在综合考虑流域水质保护成本、污染治理成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对上游地区给予合理补偿，是明确界定保护者与受益者权利义务、使环境保护经济外部性内部化的公共制度安排。跨界水环境补偿制度对于促进上下游地区区域联动开展水环境保护工作，实现跨界水体共建共治共享目的具有重要意义。

　　一、国家层面的新安江跨界水环境补偿实践

　　2010年，财政部、环境保护部联合启动了新安江水环境补偿试点工作。2012年，皖浙两省与两部正式签订《新安江流域水环境补偿协议》，建立了我国第一个跨省流域水质生态补偿平台。

　　（一）新安江水环境补偿实行“一纵加一横”的补偿模式，调动了地方政府的积极性。新安江水环境补偿实施“一纵加一横”的补偿模式，试点工作由中央政府统筹两省，在上下游自愿协商的基础上，协调各方利益关系，搭建“地方为主，中央监管”的平台，以政府补偿为主导，以国家行政手段保障补偿制度实施。试点明确了补偿资金的来源与使用范围。设立每年5亿元补偿资金，其中中央财政出资3亿元，皖浙两省各出资1亿元，有效地调动了地方政府开展新安江保护的积极性。补偿资金专项用于新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理等。新安江流域水环境补偿设定了严格的水质目标与资金拨付依据。补偿涉及四项水质指标，对高锰酸盐指数和氨氮的浓度值要求较高，优于地表水Ⅰ类标准。总磷浓度值要求也远优于河流Ⅱ类标准，总体目标要求水质保持稳定并力争改善。同时，由中国环境监测总站组织两省开展联合监测，确保数据质量、监测结果得到双方认可。

　　（二）新安江水环境补偿促进了政绩考核理念的转变，有效落实了跨界水质保护目标责任。安徽省委、省政府把以生态补偿机制为核心的新安江综合治理作为建设生态强省“一号工程”；省政府在市县政府分类考核办法中，黄山市不再单纯以GDP作为主要考核指标，重点加大生态环保、现代服务业等考核权重，引导支持黄山市进一步加强生态环境保护。黄山市专门成立了新安江流域生态建设保护局，全面负责新安江水环境保护工作。黄山市委、市政府与各区县和市直相关部门签订试点工作目标责任书，层层细化任务，逐级落实责任，制定并下发《新安江流域综合治理考核办法》，强化新安江保护各项工作的落实。

　　（三）新安江水环境补偿强化上下游协作，构建上下游联防联控的工作机制。安徽、浙江先后出台了《黄山市新安江流域生态补偿资金管理实施意见》、《黄山市新安江流域生态补偿项目管理办法》、《浙江省跨行政区域河流交界断面水质保护管理考核办法》等30多个文件，用制度保护流域生态环境，构建了流域保护的长效机制。流域上下游的黄山市和淳安县建立了联合监测、汛期联合打捞、联合执法、应急联动等工作机制，促进两地合作共建，互利共赢。截至2013年底，两地对新安江省界断面共开展了24次联合监测。

　　（四）新安江水环境补偿种子资金效益明显，资金放大效应近四倍。按照“政府引导、市场推进、社会参与”的原则，黄山市在中央及省级财政拨付试点资金的基础上，充分发挥“种子资金”效应，多渠道筹措资金，认真落实省政府与国开行签订的200亿元融资战略协议，积极鼓励和支持社会和企业投入生态保护和建设。截至2013年底，新安江流域水环境补偿试点项目已完成投资62.1亿元。其中，试点资金12.7亿元，放大效应3.9倍。

　　二、地方层面的跨界水环境补偿实践

　　“十一五”以来，我国已有20余个省（市、区）相继出台了水环境补偿政策，有效地促进了流域水环境保护工作。

　　（一）陕西省开创了省际之间主动提出流域水环境补偿的先河，实行考核时段分期考核，补偿标准分档递增的模式。2010年，陕西省政府出台了《陕西省渭河流域水污染补偿实施方案（试行）》，在本省内实施水环境补偿制度。2011年12月，陕、甘两省沿渭河的六市一区（陕西省宝鸡市、杨陵区、咸阳市、西安市、渭南市，甘肃省定西市、天水市）在西安签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》。陕西省主动提出对上游甘肃定西、天水两市实行水环境补偿，开创了省际之间主动提出流域水环境补偿的先河。补偿资金专项用于支持渭河流域上游两市污染治理工程、水源地生态建设工程和水质监测能力提升项目。陕西省将渭河考核时段划分为丰水期和枯水期，并将污染严重的城市水体纳入考核范围。考核指标分为化学需氧量和氨氮，补偿标准实行分档递增。

　　（二）浙江省率先建立省内全流域水环境补偿机制，通过加强资源费征收管理等保障补偿资金，创新开展异地开发、生态脱贫等补偿方式。浙江省在全省8大水系开展流域水环境补偿试点，对水系源头所在市、县进行生态环保财力转移支付，成为全国第一个实施省内全流域水环境补偿的省份。并提出加强资源费征收使用和管理，加大各项资源费使用中用于水环境补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。同时，探索多元化的水环境补偿方式，包括鼓励异地开发、下山脱贫、生态脱贫、“大岛建小岛迁”等。

　　（三）福建省晋江——洛阳江流域跨界水环境补偿，补偿资金主要由下游受益地区依据水量分配比例来计算分摊，对上游补偿实行资金补助和项目补助两种方式。2005年，泉州市政府印发了《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理暂行规定》，初步建立了流域水环境补偿机制。2005—2009年，每年筹措资金2000万元，其中500万元来源于市本级财政固定投入，其余1500万元由下游受益地区依据水量分配比例来计算分摊，体现了受益多补偿多的原则。同时，30%补偿资金按流域面积、流域水质水量、年度主要污染物削减任务完成比例等因素切块分配给上游地区。70%补偿资金以项目补助形式安排，由市里确定整治项目带帽至上游地区。

　　（四）河南省对四大流域实行“超标罚款”和“达标奖励”相结合的“双向”补偿机制，补偿金额由水质目标、水量目标和补偿标准共同确定。2010年，河南省财政厅和环保厅联合出台了《河南省水环境生态补偿暂行办法》，在河南省内全面实施地表水水环境补偿机制。实施过程采用“超标罚款”和“达标奖励”相结合的“双向”补偿机制。补偿金标准以断面浓度、断面水质和生态补偿标准共同确定。补偿资金用于上下游水污染防治、水环境监管能力建设以及对水环境责任目标完成情况较好省辖市的奖励等。

　　（五）江西省对五河一湖及东江源头生态保护区水环境补偿，补偿金额依据保护区面积、监测断面水质确定，补偿资金通过省财政转移支付下达，补偿金额实行逐年递增。江西省在赣江、抚河、信江、饶河、修河五大河流源头和鄱阳湖滨湖地区及东江源头划定保护区，并对其实行水环境补偿，补偿标准依据保护区面积、监测断面水质进行补偿。奖励金额由两部分组成，第一部分奖励金额根据各保护区面积确定，占奖励总金额的30%；第二部分奖励金额根据各保护区出水水质确定，占奖励总金额的70%。补偿资金由江西省财政转移支付。补偿金额逐年递增。并确定了涵盖城市集中式饮用水水源地水质达标率、城镇生活污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率和森林覆盖率等指标在内的补偿目标。

　　三、建立跨界水环境补偿政策的初步设想

　　国家层面建立跨界水环境补偿机制是地方实践的迫切需求，也是中央政府完善顶层设计的客观需要，对于提高跨界水环境治理能力具有重要意义。

　　（一）借鉴和推广新安江生态补偿模式是政策实践积累的重要补充。借鉴新安江流域水环境补偿试点的经验，积极推动引滦入津、东江、南水北调等流域水环境补偿机制建立，并对跨省界水环境补偿机制的建立和实施予以全过程指导与监管，包括流域水环境补偿协议文本的编制、签订和落实情况，协调解决跨界水环境补偿机制建立过程中的重大问题。

　　（二）建立地方主导、国家引导模式是政策实施的核心内容。国家制定和出台跨界水环境补偿的指导意见，引导地方建立跨界水环境补偿的工作机制；中央设立跨界水环境补偿的财政专户，主要通过财政转移支付方式进行支持。财政资金来源主要包括中央财政投入、地方政府交纳跨界水质达标的保证金、环境损害赔偿金、高风险企业的环境污染责任保险金、受益地区的部分财政收入、水资源收费、社会援助、国际捐助和公众捐款等。

　　（三）法规制度体系的完善是政策实施的重要保障。目前，我国还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。尽管近年来有关部门出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章，但其权威性和约束性不够。现有的政策法规，也存在着有法不依、执法不严的现象。应加快研究起草生态补偿条例，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等。鼓励各地出台规范性文件或地方法规，不断推进生态补偿的制度化和法制化。

　　（四）跨界水环境补偿标准体系研究是政策实施的关键任务。由于跨界水体的环境差异、生态补偿对象的多样性以及范围的不确定性等因素，目前在学术界并没有公认的生态补偿标准的确定方法。近期内补偿标准和额度以上下游两省协商确定为准。推荐采用跨省界断面的污染物排放通量大小、断面主要污染指标浓度和断面水质达标情况等确定。补偿实行达标补偿，超标赔偿的“双向”补偿机制。同时开展跨界水环境补偿标准研究，综合考虑水环境保护成本、发展机会成本和生态服务价值，建立反映市场供求和资源稀缺程度，体现生态价值和代际补偿的生态补偿标准。

　　（五）多形式跨界水环境补偿方式是政策实施的基本要求。充分应用经济手段和法律手段，探索多元化生态补偿方式。减少“输血式”生态补偿，鼓励和发展“造血式”生态补偿。搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、项目支持、产业转移、人才培训、共建园区、异地开发等方式实施横向生态补偿。鼓励流域上下游探索水权和排污权出让、转让、租赁的交易机制，吸引社会各方参与跨界水污染防治和生态建设。