我国开征环境税的紧迫性及对策建议时间： 2017-02-28信息来源：李金荣　作者：hjr_admin　责编：

　　内容提要：随着我国经济的发展，环境问题日益突出，并已成为制约我国经济、社会和谐发展的瓶颈。然而，我国在环境保护方面的税收体系还不够完善，截止目前还未开征专门的环境税税种，环保税收政策散见于现有的税收体系中，其所发挥的调控作用有限。本文综合分析我国环境保护方面的税费现状，阐述了我国开征环境税的紧迫性，并通过借鉴国外发达国家开征环境税的经验，针对性提出我国开征环境税的建议。
　　关键词：环境税    国际经验    差别税制    税收激励
　　本文为河北省科技厅课题“河北省生态环境建设的财税政策研究”（项目编号：14454207D）阶段性成果。

　　外部不经济通常是指有害外部性的商品。这类商品的生产会对社会和环境产生的负效应，因此会产生“过度消费”的行为。环境污染是典型的外部不经济现象，由于市场无法自动调节，必须通过政府的有效干预加以解决。环境税作为一种通行、有效的经济手段，具有改善环境和促进经济可持续发展的双重效应，较早的在发达国家开征，在保护环境、维护生态平衡方面取得了较好的成效。由于经济的高速发展和环境的日益恶化形成强大的反差，我国的环境问题日益严峻。为实现经济、社会、生态的可持续发展，我国更加注重对环境的保护。然而，我国目前还没有开征专门的环境税税种。环境税的缺位不利于环境的治理和保护。基于此，本文分析了我国开征环境税的紧迫性，并在借鉴国际经验的基础上对我国开征环境税的制度设计提出了相关对策建议，以期为我国环境税的开征提供参考。


　　（一）环境污染日益严重，引起政府对开征环境税的高度重视

　　近年来，我国大面积、高频率的雾霾天气，直观地证实了我国的空气质量令人堪忧。《2013中国环境状况公报》显示：按照新的《环境空气质量标准》对二氧化硫等六项污染物进行评价，74个新标准监测实施第一阶段城市环境空气质量达标城市比例仅为4.1%。除了空气污染，水源污染也日益严重，据新华网报道，118个城市连续监测数据显示，约64%的城市地下水遭受严重污染，33%的地下水受到轻度污染，基本清洁的地下水只有3%。而污水灌溉还会造成土壤污染，影响农业生产和发展。

　　由于环境污染问题日益严重，需要政府通过有效的干预手段加以解决。因此，开征环境税已引起政府的高度重视。《中国低碳经济发展报告（2014）》指出，中国要根治雾霾问题最快至少需要15—20年左右，建议适时开征环境税，用经济手段治理雾霾；2014年《政府工作报告》明确指出，要做好环境保护税的立法工作；2015年《政府工作报告》指出，推行环境污染第三方治理。做好环保税立法工作。环境税的开征迫在眉睫。

　　（二）开征环境税是改善环境的现实要求和必然选择

　　1. 现有排污收费制度的规范性不足，环保治理投入资金效率低。长期以来，我国政府保护与治理环境的途径主要是通过增加财政投入和征收排污费等方式。统计资料显示：我国对环境保护的财政投入由2006年的2567.8亿元增加到2013年的9516.5亿元，年均增长38.66%。但是，环境问题仍未得到改善。由此表明，如果不进一步完善约束经营者排污行为的政策，政府环境治理的财政资金投入将变得低效。长期以来政府约束经营者排污行为的方式主要是收费。排污收费在一定程度上抑制了环境污染，筹集了一定量的环保资金，但是排污收费仍存在一定的弊端。首先，排污收费长期只对超标准污染排放收费且征收标准偏低，不能有效约束企业的环境污染行为；其次，排污收费执法的规范性不强，环保部门既是排放标准的测量者，也是收费的执行者，这种集权利于一身的执法方式会产生“协商收费”、“人情收费”的现象。排污费改征环境税，有利于克服现有收费制度的弊端，对环境保护和治理有重要意义。

　　2. 我国现有环保税收体系不完善。由于我国没有开征专门的环境税税种，环境保护税收政策散见于现有税收体系中。现行税法体系中与环境保护相关的税种主要有资源税、消费税和企业所得税等，使其保护和治理环境的作用得以有效发挥，但其作用有限。（1）征收资源税可以引导企业合理开发、利用资源，减少环境污染。虽然原油、天然气、煤炭资源税为从价计征，但是资源税长期以来与价格脱钩，限制了其环保作用的发挥；（2）开征消费税可以引导消费方向，促进环境治理和节能减排。尽管将对环境有害的鞭炮、焰火、成品油、木质一次性筷子等纳入消费税的征税范围，从而起到保护环境的作用。但是，有些高污染、高环境风险产品（农药、有机砷等）还没有纳入课税范围，使其在环境保护方面的调节作用受到影响；（3）企业所得税主要是通过税收优惠政策引导环保产业发展。《企业所得税法实施条例》规定，对符合条件的公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造项目的所得给予三免三减半的优惠，对购置环保专用设备给予一定的投资抵税优惠。但是优惠范围过窄，对新兴能源如风能、生物质能等缺少优惠政策，不利于新兴能源的发展和能源结构的调整。

　　我国环境税税种的缺失以及现有与环境保护有关的税种在制度设计方面的不完善，导致我国环境税收体系的环保作用不能有效发挥。因此，需要尽快开征环境税，以形成较为完整的环境税税收体系，实现税收的环境保护和引导作用。


　　经济发达国家由于较早受到环境污染困扰，已开征了环境税并且在实践中不断完善税种，合理税率，在保护环境、约束消费者行为、实现经济的可持续发展上取得了较大成效。因此，我国开征环境税可以借鉴其他国家的有益经验。

　　（一）环境税收种类呈多样化趋势

　　发达国家最初对环境税的探索主要是专门针对某一种污染物或某种能源类产品征税，如法国在1969年开征森林砍伐税；美国在1972年开征二氧化硫税；芬兰在20世纪70年代开始征收燃料税和电税；意大利1984年开征废物垃圾处置税。各国逐步把税收手段引入到环保领域，形成较为完整的环境税收体系。国外环境税一般指对损害环境的行为征税税种的统称。如荷兰征收的环境税税种主要包括燃料税、能源调节税、铀税、水污染税、地下水税、废物税、垃圾税、噪音税等。英国开征的与环保有关的税种主要有大气污染税、气候变化税、英国机场旅客税、机动车环境税、购房出租环保税、垃圾填埋税等。

　　（二）环境税主要是对危害环境的行为征收

　　目前，发达国家普遍开征的环境税主要有空气污染税、水污染税、固体废弃物税、噪音税、垃圾税等，而且各国环境税收都主要是对危害环境的行为征收。如美国政府对资源开采征收开采税，减少对自然资源的过渡开采，提高资源使用效率；对排放到空气中的二氧化硫污染物征收二氧化硫税；对损害臭氧层的化学品征收生产税、储存税；对超过一定分贝的特殊噪声源征收噪声税；开征与汽车使用相关的税收，包括汽油税、轮胎税、汽车使用税、汽车销售税和进口原油及其制品税等；此外，还有塑料袋使用税等。在芬兰，用电要交能源税，开车要交交通税和排放税，回收垃圾需要交垃圾税。有针对性地对危害环境的行为征税有助于增强纳税主体及全体国民的环境意识，减少环境污染。

　　（三）国外大多数环境税采取从量征收方式

　　不同国家的环境税征收方式不尽相同，一般来说，主要是从量征收，即根据污染排放量或者污染物含量征税，对污染源征税也多是按照污染源的计量单位来从量征收。如丹麦、瑞典等北欧国家，空气污染税是空气污染物按一定排放量征税；水污染税则按污水量征税；噪声环境税税基是噪声的产生量，或者是按每个噪声器征收一定额度的税；日本在2012年10月1日开始阶段性施行根据石油、天然气和煤炭等化石燃料的使用量征收的“地球温暖化对策税”。

　　（四）环境税一般采取差别征税的办法

　　由于国外环境税是针对消费行为或污染物性质专门设置税种和征税办法，为达到环保目的，同一税种在税率设计上也会有差别。美国在1972年实施的《二氧化硫税法案》中规定，二氧化硫的浓度达到一级标准的地区，每排放一磅硫征税15美分；达到二级标准地区按每磅硫10美分征税；二级以上地区则免征。通过差额税率，促使生产者安装污染控制设备，或选择使用低含硫量的燃料。瑞典对工业用能源和家庭用能源实行差别收费制度，对工业用电不收税，而对家庭用电要征收能税和碳税；对含铅和无铅汽油实行差别税率征收。德国对污水排放实行差别收费政策，污水排放不达标，则污水排放费按排放费费率100%征收，如果达标，则污水排放费按排放费费率的25%征收。这种办法促进了污水排放者不断改进生产工艺，强化污水处理，减少水源污染。

　　（五）注重税收约束与激励优惠的协同效应

　　许多国家在对损害环境的行为征税的同时，对有益于环境建设和保护的行为给予税收激励，对尽量减少环境危害的行为给予减免税优惠。如1991年起，美国23个州对循环利用投资给予税收抵免扣除，对购买循环利用设备免征销售税。美国联邦政府对州和地方政府控制环境污染债券的利息不计入应税所得范围，对净化水、气以及减少污染设施的建设援助款不计入所得税税基；对用于防治污染的专项环保设备可在5年内加速折旧完毕；此外，美国政府公开表示，环保产品享受出口退税，同时给予出口信贷上的优惠。

　　英国财政部2010年出台了气候变化税的减征制度。企业根据自愿原则，与财政部核定每年的减排目标，凡是如期完成任务的，可减免80%的气候变化税。对农业部门生产企业在5年过渡期内减免50%的气候变化税；使用石油产品、热电联产和可再生能源均可减免税收；英国政府还对列入节能设备技术目录的产品实施加速折旧，由节能产品而产生额外费用可以在1年内计提折旧。这些税收激励和优惠政策不仅减少了纳税人在生产经营过程中对环境的破坏，而且通过节能措施实现了对资源的有效利用，提高了社会综合效益。


　　当务之急，我国尽快开征环境税税种，采取循序渐进的方式，逐步完善相关制度，形成环境税收体系。

　　（一）选择并设计适合我国国情的环境税税制模式

　　1. 税制模式的选择。环境税税制模式的选择，即指环境税收制度是采取独立的环境税税种，还是由不同税种组成的环境税收体系，实现环境保护的目标。我国环境税的设计应是在现有排污收费制度的基础上，进行费改税的改革，其税制设计不能完全脱离开现有排污收费制度。我国开征环境税的税种名称既可以直接确定为“环境税”，在课税范围下设计不同的税目；也可以借鉴其他国家的做法，直接针对某一类污染物来命名，如二氧化硫税、碳税等。由于对各类污染物征税有趋同性，因此本着简化税制原则，建议直接开征环境税税种，下设若干税目。

　　2. 税制要素的设计。

　　——纳税主体的选择。为将纳税人对环境造成的外部成本内在化，我国环境税的纳税主体应本着“污染者付费原则”确定，应包括在我国境内排放污染物的单位和个人。与企业相比，居民个人在生活中产生的污染物总量较少，危害程度较低，征管难度较大，建议税务机关委托现有收费部门代征居民个人应纳的环境税。

　　——课税范围的界定。由于目前很难做到将所有污染物都纳入到环境税的课税范围。因此，我国目前设定环境税的课税对象应结合“费改税”的进程，从排污收费项目中选取，主要税目应包括污水、废气、固体废弃物、危险废物及噪声等。一方面，这些项目已具备较为稳定的征收基础，具有相对稳定的税源；另一方面，这些项目也是对环境造成较大危害的、亟需治理的环境项目。

　　——选择合适的征收方式。我国开征环境税应采取从量定额征收的方式，即按照纳税人从事生产经营活动所产生污染物的排放量来计税。能够准确测量排放量的，按照测量的数据为计税依据；不能准确测量的，以相关部门估算的排放量为计税依据。

　　——合理设置税率。征收环境税的主要功能是调节纳税主体行为，减少污染排放，税率的高低是影响环境税作用实现的关键因素。税率的设置应以环境治理成本为基础，并考虑纳税人的承受能力和选择偏好，即合适的税率应促使纳税主体在对环境治理成本和污染排放征收的环境税权衡后选择环境治理。因此，税率水平应略高于环境治理成本，并根据现实需求设置不同层次的差别税率模式。对不同的排放物根据环境治理成本设置不同的税率；对同一排放物可以根据不同的排放浓度设计差别税率；此外，还可以对不同行业实行差别税率，如对设计公用事业的行业和产品设置较低的税率。

　　——注重税收优惠的引导。征税是通过增加纳税主体的成本，使其改变原有运行模式，减少污染排放，遏制环境进一步恶化；而税收优惠政策具有导向功能，可以激发纳税主体进一步减少污染、增加收益的动力。税收优惠设计可以借鉴英国政府对完成减排任务的纳税人直接减免气候变化税的做法，我国环境税也可以对纳税人污染排放少、环境危害轻的行为给予减税或免税优惠。如对居民生活污水和固体废弃物可以设置阶梯型征税方式，在较低排放量标准以内的可以免税，超过部分累进征税；对经营性纳税人通过更换减排设备、转变能源结构完成减排任务的，可以定期减免环境税。

　　3. 征管与收入归属。基于我国的环境现状及环境治理需要，应当明确环境税收入全部用于环境治理和保护，即专款专用性质。由于地区间存在产业结构和资源禀赋的差异，环境问题存在较强的地域性特征，理论上环境税应由地方政府征收管理。随着“营改增”进程的加快，地方税收收入在不断减少，需要新的税源弥补税制改革带来的地方财政缺口。我国现有排污收费制度规定，排污费收入的90%留归地方政府使用。为保证环境“费改税”的顺利实施，建议环境税收收入归属地方，由地方税务机构负责征收。由于部分环境问题具有跨区域特征，如我国中西部地区资源丰富，长期以来为东部地区的发展提供能源和资源支持，资源环境却日益恶化。为了保证不同区域的居民公平地享受环境改善的福利，需要中央政府通过转移支付的方式进行区域性协调。

　　（二）加快环境税的立法进程

　　环境税的开征需先行立法。环境税立法涉及立法目的、税制要素设计等。因此，立法部门应尽快明确立法目的，根据现有排污收费的数据资料确定税目和税率，制定环境税税法。“费改税”是一个阶段性、系统性工程，需循序渐进。初期可对排放量大、技术检测也较成熟的污染物如二氧化碳、二氧化硫、污水、固体废弃物等改征环境税，随着经验的不断积累、检测技术的不断成熟，再逐步扩大征税范围。

　　（三）制定环保部门与税务机关的合作机制

　　随着排污费改环境税的推进，征收主体将由环保部门改为税务机关。税务机关作为征税主体，在征管流程、征管队伍等方面具有特定优势，但是征收环境税对污染物排放的测量技术水平要求较高，而目前税务机关尚不具备相关专业技术测量能力。加强地方税务部门与环保部门的合作，由环保部门负责污染排放的技术检测，作为税务机关征收税款的基础，不仅可以降低税收成本，而且还能够实现两个部门的相互监督，促进税收公平。因此，在环境税立法过程中，应明确双方职责，建设信息共享平台，为环境税的顺利开征奠定基础。

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　　（作者单位：河北经贸大学财税学院）