瞭望｜黄河生态治理进入重要关头，仍存四大短板时间： 2019-11-25信息来源：《瞭望》新闻周刊 2019年 10月29日 《瞭望》2019年第42期　作者：肖金成 宋建军　责编：qgy

　“九曲黄河万里沙。”黄河为害，害在泥沙。特别是黄河中游黄土高原区，地处晋陕豫三省接壤地区，受土质疏松、地形破碎、降雨集中等自然因素和陡坡开垦、过度开发等人为因素的影响，水土流失面积广、土壤侵蚀强度大，是黄河粗泥沙的主要来源地，也是历史上黄河决口泛滥的重要原因。

　　新世纪以来，尤其是党的十八大以来，随着国家实施退耕还林还草、小流域综合治理等重大生态治理工程成效日益显著，黄河流域生态环境明显改善，对改善黄河中下游生态环境、根治黄河水害、维持黄河长治久安发挥了重要作用。

　　目前，黄河的生态治理正在进入关键时期。按照习近平总书记提出的要求，必须紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，完善水沙调控机制，解决九龙治水、分头管理问题，实施河道和滩区综合提升治理工程，减缓黄河下游淤积，确保黄河沿岸安全。

治黄仍存四大短板

　　一是水土流失问题仍很严重。黄河干流流经晋陕峡谷，汇集了汾河、渭河等黄河支流，以及100多条小河流。区内分布有黄土高塬沟壑区、黄土丘陵沟壑区、河谷平原区和土石山区，水土流失面积约占土地面积的69%，水蚀剧烈叠加风蚀，年输沙量约占黄河总输沙量的60%。

　　多年来，国家实施了水土保持重点建设工程、三北防护林体系建设工程、退耕还林还草工程、黄土高原淤地坝建设等一系列生态建设工程，对控制土壤侵蚀、恢复植被、减少入黄泥沙等均发挥了重要作用，局部地区实现由“黄”变“绿”的根本性转变。

　　但区内仍有几万平方公里水土流失区需要治理，沿黄各干支沟道及台地坡面水土流失问题仍很严重，城镇建设、资源开发等人类活动产生的水土流失问题也不容忽视。每逢暴雨泥沙俱下，大量表土冲入黄河主河槽和三门峡库区，泥沙下泄直接影响黄河下游防洪安全，治理水土流失任务依然艰巨。

　　二是淤地坝老化失修与建设不足并存。淤地坝是指在黄河中游流域的黄土高原水土流失沟道中修建以滞洪拦沙和淤地造田为目的的水土保持工程，在控制水土流失、减少入黄泥沙、改善生态环境、促进农业规模化生产和脱贫致富等方面发挥了不可替代的作用。

　　受投资和认识水平的限制，上世纪七八十年代建设的一些淤地坝，建设标准偏低，坝体设施不配套、多数无泄洪设施，病险坝数量增多，已难以满足防洪和保水土的要求。

　　经过几十年的运行，许多坝体工程因年久失修、设施老化，存在不同程度的毁损，部分淤地坝已丧失继续拦泥和防洪的能力，甚至还存在安全隐患。如临汾市已建成大中型淤地坝531座，其中有400余座大中型病险淤地坝需要除险加固。各类病险淤地坝存在不同程度的安全隐患，发生溃坝的潜在风险加大，迫切需要除险加固。同时，需要新建淤地坝的支沟还不少，仅临汾市可供建设大中型淤地坝有150余处。

　　三是巩固退耕还林还草成果压力大。退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，保障国家生态安全的重大决策，也是完善强农惠农政策的重要举措。退耕还林还草工程的实施，对提高林草植被覆盖率、减轻水土流失、减少入黄泥沙，改善农民生产生活条件发挥了重要作用。

　　由于退耕还林工程的实施区域多为生态脆弱区和经济欠发达地区，退耕农户的生计来源有限，对来自土地收益和国家退耕补助的依赖性很强。受降水量少等自然条件影响，退耕后的林木生长缓慢，多数退耕林地到补助期满也难以获得经济收益。特别是占80%以上的生态林只具有生态价值，不具有经济价值。

　　从2015年开始，退耕还林农户享有的第二轮补助陆续到期；在第二轮补助结束后，巩固退耕还林成果项目难以覆盖到所有退耕农户。如果没有后续政策支持，农户保护退耕还林成果的热情随之减小，少数生态保护意识淡薄的农户可能在生计和利益的双重驱动下，毁林复耕，造成新的水土流失。

　　四是黄河滩区开发与保护矛盾突出。黄河滩区是指黄河大堤与河道之间广阔的滩地区域，具有拦蓄洪水、削减洪峰、沉积泥沙的功能。黄河出龙门后，河道骤然变宽，河床由100米的峡谷展宽为4公里以上，最宽处达18公里之多。过潼关后又收缩为850米。区间分布有大量黄河滩地，其中汾河、渭河入黄口滩地达20万亩。黄河滩地由黄河水携带泥沙淤积而成，地形平坦、土壤肥沃，水资源丰富，既是主要排沙放淤沉积区，又是水生物集聚地，具有较大的开发潜力，具备生产各类农产品的优良条件。当前，滩区保护与开发的矛盾突出。

水土流失治理是重中之重

　　

    治理黄河中游流域水土流失是黄河生态建设的重要内容，也是扭转黄河生态面貌的重要举措。国家发改委等四部委联合发布的《黄土高原地区综合治理规划大纲（2010—2030年）》明确提出，“针对黄土高原地区水土流失特点，水土保持及土地整治工程建设坚持把多沙粗沙区作为重点，把粗泥沙集中来源区作为重中之重，按照因害设防的原则布设。”

　　在巩固前期治理成果的基础上，加快汾渭丘陵台塬水土流失综合治理，保护与建设山地水源涵养林。国家实施的退耕还林还草、重点生态保护修复治理、水土保持工程建设、中小河流治理、淤地坝治理等生态保护和建设资金向黄河流域黄土高原区倾斜，提高林草植被覆盖率，持续减少水土流失面积和入黄泥沙，为实现《黄河流域综合规划（2012—2030年）》提出的到2030年黄河水沙调控和防洪减淤体系基本建成，洪水和泥沙得到有效控制的目标做出贡献。

　　充分发挥生态系统的自我修复能力，以黄土高原沟壑区、黄土丘陵沟壑区和土石山区等多沙粗沙区沙集中来源区为重点，实施黄河高阶台地边缘坡面及边沟生态修复治理工程，开展梯田、林草工程建设及封禁保护，在黄河二、三级台地边缘陡坡地种植生态林和经济林，拦蓄泥沙、保持水土，开展汾河流域生态修复工程建设，改善流域生态环境。完善区内水土保持生态环境监测网络，开展多沙粗沙区重点支流水土保持监测，强化预防监督和执法监督。

　　退耕还林还草是治理水土流失的重大生态修复工程，也是促进农民脱贫致富的重要手段。但是，新一轮退耕还林的补助标准同上轮相比有所下降，加之物价水平的提高，以及农业耕地补贴政策出台，退耕还林的比较效益降低。

　　亟待根据造林难易程度、物价、经济社会发展水平以及退耕还林预期收益，适当提高新一轮退耕还林补助标准，延长补助年限，确保“退得下、稳得住、不反弹”。

加快淤地坝除险加固和坝系建设

　　

    已建成的淤地坝不仅承担保持水土、提高农业综合生产能力、增加耕地面积的任务，还承载着补齐农村基础设施短板、改善农村人居环境等功能，尤其是拦减泥沙的功能是其他措施不可替代的。

　　为确保已建成的淤地坝持续发挥效益和安全运行，保障坝下广大群众生命财产安全，重点推进中型以上病险淤地坝除险加固，尽早消除安全隐患。对于淤满后的淤地坝，应完善以溢洪道为主体的排洪设施建设，做好坝体陡坡防护，提高坝体植被覆盖度，保障安全运行。

　　黄河具有“水少沙多，水沙关系不协调”的显著特点。粗泥沙是造成下游河道淤积的主要物质，最大程度控制入黄粗泥沙是减轻下游河道淤积抬高，缓解下游防洪压力的关键。因此，在黄土高原区的粗泥沙集中来源区，继续实施以小流域为单元，以骨干坝为主体，中型、小型淤地坝配套建设的拦沙减沙体系尤为重要。

　　近期重点支持黄河小北干流和三门峡库区周边支沟道内建设淤地坝，利用区域独特的自然条件采取筑坝拦沙、放淤排沙等措施，最大限度减少入黄泥沙,减轻小浪底水库淤积及黄河下游泥沙淤积抬高河道的压力。加强对淤地坝工程设计、资金、招标、施工、质量等环节的管理，确保淤地坝如期建成和安全运行。

　　黄河生态治理尤其是淤地坝建设是一项关乎中国北方生态环境、减少黄河中下游泥沙、增加耕地储备保障粮食安全的生态保护工程，不是“小打小闹”所能解决的。过去，靠当地群众自发开展的方式，虽然有一些效果，发挥了一定作用，但解决不了根本问题，有些还留下隐患。

　　下一步，宜统筹规划，科学设计，分期实施黄土高原区淤地坝建设工程，由国家出资建设，在黄土高原区选择若干片区首先开始规划设计施工，实现黄河长治久安的效果。

共同保护和合理开发黄河湿地

　　

    黄河湿地作为重要的生态廊道，是黄土高原区重要的资源宝库。黄河湿地生态系统存在碎片化管理、多头管理和管理机构权责不清等问题。区内已建成三处湿地自然保护区，分别是河南黄河湿地国家级自然保护区（三门峡段）、山西运城湿地省级自然保护区、陕西黄河湿地省级自然保护区。现有的湿地保护区按行政区域分而治之，实行属地化管理。以三门峡库区湿地为例，黄河南湿地属三门峡管理，黄河北湿地属运城管理，各自负责所管辖的区域。

　　当前，亟待保护黄河湿地生态系统完整性，打破部门分割和地域限制，整合各类保护地管理机构，使日常管理、综合执法、经营监管等政出一门。可以考虑将山西运城湿地省级自然保护区、陕西黄河湿地省级自然保护区升级为国家级自然保护区，并入河南黄河湿地国家级自然保护区，并将名称统一为黄土高原区湿地国家级自然保护区，完善相应管理机构和基础设施，实行统一管理，解决同一生态系统多头管理、保护效率不高等问题。根据《自然保护区管理条例》，划分为核心区、缓冲区和实验区，并采取相应的保护措施，实施湿地保护与恢复工程。

　　开展生态旅游是湿地保护与合理利用的有效途径。在满足黄河行洪、输水安全的前提下，依托黄河沿岸自然风光与民俗风情等旅游资源优势，挖掘天下黄河的文化内涵，适度开发公众休闲、旅游观光、生态康养服务，塑造黄河风情旅游品牌，并完善旅游配套基础设施和公共服务。LW