大气污染防治面临的挑战及对策时间： 2015-08-18信息来源：卢华 孙丰凯 崔凯　作者：wyg_admin　责编：

 摘要：大气污染防治尤其是雾霾治理，对保障和改善民生、打造经济升级版具有重要影响;对建设“资源节约型、环境友好型”社会，实现“两个一百年”奋斗目标具有全局意义。通过深入分析大气污染防治面临的形势，准确把握需要处理的几方面关系，提出强化大气污染防治的具体路径，能够加速大气污染防治进程，促进产业转型升级和经济提质增效。

　　关键词：大气污染 区域联防联控

　　一、我国当前大气污染防治面临的挑战

　　近年来，我国政府和社会各界高度重视大气污染防治，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，从源头上扭转生态环境恶化趋势，大气污染防治取得一定成效。但与资源节约型、环境友好型社会建设的要求相比，与建设生态文明、实现美丽中国宏伟目标的要求相比，与全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的要求相比，我国大气污染防治仍面临诸多挑战。

　　(一)空气质量达标比例仍然较低

　　2013年《中国环境状况公报》数据显示，京津冀、长三角、珠三角等重点区域及直辖市、省会城市和计划单列市共74个城市空气质量平均达标天数比重为60.5%。从各指标看，二氧化硫达标城市比例为86.5%，二氧化氮达标城市比例为39.2%，PM10达标城市比重为14.9%，PM2.5达标城市比重为4.1%。特别是PM2.5达标比例极低，95%以上的城市PM2.5超标，污染形势严峻。

　　(二)雾霾现象日趋严重

　　2013年，全国平均霾日数为35.9天，比上年增加18.3天，为1961年以来最多。跨区域性大气污染问题越来越严重。根据中国气象局基于能见度的观测结果，中东部地区雾和霾天气多发，华北中南部至江南北部的大部分地区雾和霾日数范围为50～100天，部分地区超过100天。

　　(三)大气污染危害群众身体健康

　　大气污染影响居民身体健康。上世纪英国、美国的“烟雾”事件就是最直接的例子。学者们的研究也提供了有力的证据。Chen(2013)采用1981年～2000年的面板数据以秦岭一淮河一线做供暖政策的断点回归，发现北方城市的总悬浮颗粒物(TSP)高于南方的55%，并且北方的空气污染使得北方居民的期望寿命减少5.5年。近些年，随着污染问题的凸显，出现了一些新的研究。杨敏娟(2008)认为北京市大气污染对人群健康存在短期影响能增加入群心脑血管疾病死亡。杨海兵(2010)认为苏州居民恶性肿瘤日死亡率与7天前大气中二氧化硫及当日PM10平均浓度存在显著正相关。陈硕(2014)发现二氧化硫排放使死于呼吸系统疾病与肺癌的人数显著增加。谢元博(2014)发现2013年1月雾霾高发期间北京市急性人群健康风险显著增大，早逝与急性支气管炎、哮喘是健康损失的主要来源。

　　二、大气污染防治需准确把握几方面关系

　　(一)准确把握经济增长和大气污染防治的关系

　　我国经济发展既面临着大气污染防治的严峻挑战，也承载着“腾笼换鸟、凤凰涅槃”的重要使命。相关研究发现，我国现行的经济增长方式与大气污染是直接相关的，而粗放的生产生活方式则是雾霾天气持续发酵的深层次原因。因此在我国大气污染加剧的背景之下，必须强化经济增长的环保约束，强化环保规制，不再一味追求速度。

　　1.速度规模粗放型向质量效益集约型转变。长期以来，我国的经济增长主要依靠高耗能、高排放的重化工业，而我国的能源结构又严重依赖煤炭。经济长期高速增长的导致了煤炭消耗量的激增，煤炭消耗量从2000年的15亿吨跃升至2011年的30多亿吨，这不可避免的导致了排放激增、污染加剧的现象。十三五规划中提出的合理控制能源消费总量、抑制高耗能产业过快增长、提高能源利用效率的要求，正是针对目前我国粗放型的经济增长方式提出的，经济增长不能再一味的依靠追求速度规模的粗放型增长，而应该控制规模、改善结构、提升技术，向追求质量效益的集约型增长方式转变。

　　2.政绩考核导向实实在在、没有水分的速度。在我国的地方政府党政领导干部考核体系中，环保指标的权重长期以来一直较低，而经济增长速度等指标则畸高，这导致了部分地方政府片面追求经济增长，而环境保护则为经济发展让路。2014年《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》，首次提出对空气质量改善目标完成情况考核指标、终期考核实施质量改善绩效“一票否决”，这改变了过去“唯GDP”的发展思路，加大了大气污染防治在考核体系中的比重。发展不要“唯GDP”，要实实在在，没有水分。

　　3.转变经济发展方式，实现大气污染标本兼治。防治大气污染恰如医者行医，必须标本兼治，方能药到病除。我国目前大气污染的防治存在诸多难点，但本质上还是目前我国的高能耗、高污染、高排放、低效益的产业结构结构。党的十八大提出的加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，十八届三中全会也提出了要加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。实现大气污染的标本兼治，必须从根本上实现产业结构的转型升级，推动技术创新，淘汰与扶持相结合，实现绿色发展与可持续发展。

　　(二)准确把握大气污染防治和产业结构升级的关系

　　我国作为发展中国家，重工业和高能耗产业所占比重高，而服务业及高新技术产业等污染排放较低的产业占比低。长期以来高消耗、高污染的经济增长方式对大气环境造成了严重破坏。调整产业结构，转变经济发展方式成为改善生态环境的重要战略之一。相关研究发现，产业结构调整、城市化与环境污染之间存在着长期均衡关系。因此，做好大气污染防治工作，必须解决好发展中结构性矛盾问题，积极推动发展方式的转变。必须调整产业结构，促进工业转型升级。

　　1.产业结构联动升级，整体形成产业链条。产业联动促进区域产业结构优化升级和可持续发展，有助于建成资源节约型和环境友好型社会。积极促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化同步发展，通过建链、强链、补链形成完备的产业链条，丰富产业发展内涵、提升产业发展层次。

　　2.形成环保倒逼机制，促进产业转型升级。2014年十二届全国人大常委会审议通过了《环境保护法》修正案草案，此次修订设置了专门条款规范流域水污染和区域大气污染的防治问题，赋予了环保部门查封、扣押等强制执法权。环保部门在输出层面通过行使强制执法权，建立环保标准，树立环保理念，形成环保倒逼机制，迫使高污染、高排放企业转型或退出，置换出新空间发展高新技术产业，从长远而言，有利于促进经济结构调整和发展方式转变。

　　3.坚持产业结构转型升级是速度和质量的内在统一。从国内形势看，我国还只是—个经济总量大国。而不是—个质和量统一的经济强国。随着汇率升值、劳动力成本持续攀升和能源资源约束不断强化，传统的制度红利逐步消退，我国经济增长的低成本扩张优势正临近终点。有专家指出，以提高增长质量和效益为中心，是转型升级最核心的内容。当然，推动经济转型升级也要保持合理的增长速度。党的十八大提出的10年两个翻番。就是对速度的要求。推动我国经济转型升级是速度和质量的内在统一，既要保证合理的增长速度，也要坚持可持续发展战略，彻底摒弃过去30多年高速、粗放发展模式。

　　(三)准确把握区域联防联控的地区间利益关系

　　大气污染的防治需要做好区域间的联防联控，“大气十条”中也明确提出了建立环渤海包括京津冀、长三角、珠三角等区域联防联控机制。

　　1.建立“谁保护、谁受益，谁污染、谁付费”的生态补偿机制。在普遍的大气污染的现实下，清洁的空气便成为绝对的稀缺资源。区域内应将大气质量的逐年改善作为区域发展的约束性要求。根据科斯定理的相关原理，空气质量持续改善的区域应被赋予不受污染的权利，因此区域内应统一协调，对生态质量持续恶化的地区征收生态补偿金，对生态质量持续改善的区域提供生态补助金，各地区获得的生态补助金统筹用于大气污染防治的项目。

　　2.做好区域间联防联动，促使各地区治污措施形成合力。区域联防联动机制下，可以降低交易成本与协商成本，使协同治理的外部成本内部化，根据大气污染的空间特征和跨境传输特性划分区域联防联控区域与高值一高值污染集聚区。

　　3.加快构建生态文明长效机制。大气污染的防治不是一蹴而就的，也不是一劳永逸的，而是一个需要长期坚持的过程。生态文明长效机制的构建更是一个从理论到实践深刻的变革和调整的过程。生态文明长效机制的构建一定要坚持系统推进、多方参与、联防联动的原则。

　　三、政策建议

　　(一)着力实施联防联控，提升大气污染防治效率

　　1.完善环境空气质量横向生态补偿机制。深入研究大气污染传输特征。依据大气污染与气象条件、地理条件和污染源的关联性，重点研究大气污染的时空分布特征和形成机理，摸清空气污染物的迁移转化和扩散规律。实施横向生态补偿。按照“谁保护、谁受益，谁污染、谁付费”原则，依据大气污染物跨地区传输及扩散轨迹测算城市间空气质量的相互影响，合理设定横向生态补偿资金系数，实施横向生态补偿，形成纵横向相结合的生态补偿机制。

　　2.建立健全大气污染区域联防联控机制。科学界定联防联控区域。结合城市总体规划，突破环境治理的地域限制，在核算区域生态环境容量的基础上，统筹人口、资源、环境等各方面因素，以区域内的产业布局、能源构成、气候规律等为依据，因地制宜，分类施策，合理划分大气污染联防联控区域，促进外部效应内部化。制定区域联防联控实施方案，成立专门机构具体负责区域大气污染联防联控日常工作，建立污染物排放会审制度，严格控制污染项目落地，定期对各城市落实区域联防联控工作情况进行监督考核。

　　3.完善大气污染防治的行政监管手段。实行多样化的行政监管方法，不断完善现场检查、限期治理、环境标准、行政指导、环境监测、突发性大气污染应急处理等命令控制手段，不断优化和提高监管指标水平，完善监管配套技术法规;实行严格的环境行政监管问责制，把大气污染防治履职情况作为地方政府政绩考核的重要标准，定期将大气污染联防联控区域内规模以上工业企业的能耗及排放情况、企业减排目标任务及工作措施向全社会公示，充分发挥全社会监督作用，督促企业切实履行单位主体责任。

　　(二)着力转变发展方式，促进经济提质增效

　　1.转变消费理念，注重绿色消费。在能源资源紧缺的大背景下，转变生产方式的同时，也要转变消费方式。居民消费要重视产品的环保特征，消费要选择同时具备质量与绿色双重属性的产品，从消费端向生产端施加环保约束，共同促进环境质量的提高。

　　2.优化投资结构，注重绿色含量。在我国经济增长的赶超阶段，得益于“以GDP论英雄”的政绩考核评价机制，地方政府有强烈的投资冲动，且集中投资于见效快、税收大的重工业，漠视了环境污染等因素。在更加注重环境质量的发展阶段，要重点投向污染少、排放低、科技含量高的现代农业、现代服务业及装备制造等高端行业，

　　3.提高FDI门槛，突出绿色元素。发达国家较高的环境规制门槛导致其较多的污染性产业向发展中国家转移，使得许多发展中国家成为发达国家的“污染天堂”。面对产业发展的转移趋势。我国应主动提高外商直接投资门槛，在环境保护方面予以多方面核查，提升绿色投资占比。

　　(三)着力完善考评机制，引领资源优化配置

　　目前，我国经济发展的着眼点正逐渐从规模、速度向质量、效益转变，以生产总值增长率论英雄不符合新时期经济发展的科学内涵。长期以来，以GDP增长率为目标的地方官员晋升锦标赛，显著的促进了经济增长。使得地方政府资源配置更加偏向对GDP贡献高、税收贡献大的行业或产业，但同时产生了环境污染、公共品供给不足等负面问题，

　　1.纠正考核偏向。进一步克服简单以生产总值增长率论英雄的倾向，牢固树立正确的政绩观，强调考核要看全面工作，更加注重环境保护、民生改善和社会进步，重视看基础、看质量、看潜绩、看实绩，用好科学的政绩考核“指挥棒”。

　　2.制度约束与政绩考核“两手都要硬”。新的发展形势下，要求进一步强化经济增长的环境制度约束，加强环境规制，不断提高环境质量。同时，要改变传统的“GDP锦标赛”式的绩效考核方式，加强生态考核、环境考核，使地方政府在政策制定、制度安排方面突出环境、突出生态，使建设生态文明的制度安排成为长效机制。

　　(四)着力强化创新驱动，增强发展内生动力

　　1.提高能源利用技术水平，走低碳高效发展之路。贯彻实施创新驱动发展战略，大力搞好科技创新，全方位提升技术水平，通过技术进步提高能源使用效率，减少高耗能、高污染能源的使用。同时，要加大研发投入，培养高层次科技人才，为技术进步提供有力保障。减少高耗能、高污染能源使用的另一个有效途径是发展和使用太阳能、风能、水能等清洁能源。

　　2.积极开发利用新能源。进一步实施能源消费总量控制和污染物排放总量控制，从源头和末端双侧入手减少污染物排放，倒逼新能源产业发展。适当增加在新能源开发与利用方面的技术研发投入，降低新能源使用与开发成本，提高能源的利用效率和产出效率。

　　(五)着力创新发展途径，促进产业转型升级

　　1.加快工业结构优化调整，向中高端水平迈进，走新型工业化发展道路。紧密结合最近颁布实施的《中国制造2025》总体方案，以及关于创新驱动发展的一系列安排部署，促进制造业发展向高端化、智能化、链条化提升，加快总体产业布局优化和园区功能提升，提升产业发展的整体竞争力和稳定性，加快新型工业化进程。

　　2.加快发展服务业，不断提高服务业占比，走协调发展之路。工业尤其是制造业发展，一方面，形成新的产业链条，拉动服务业发展需求;另一方面，促进工业中的服务行业独立发展，实现主辅分离，拓宽服务业发展空间。国内外经验表明。在经济发展的更高阶段，服务业将成为主导和重要支撑。加快发展服务业，实现一二三产业交叉融合、协调发展。成为解决大气污染难题和产业转型升级的重要出路。

　　(作者：卢华 山东省宏观经济研究院;孙丰凯 崔凯 山东大学经济学院)

　　参考文献：

　　[1]杨敏娟、潘小川.北京市大气污染与居民心脑血管疾病死亡的时间序列分析[J].环境与健康杂志，2008，25(04).

　　[2]杨海兵，葛明，洪梅，贾秋放，华一江，倪攀，陆学奎，陆颂文.苏州市恶性肿瘤日死亡率与大气主要污染物的关系[J].环境与职业医学，2010(06).

　　[3]陈硕、陈婷.空气质量与公共健康：以火电厂二氧化硫排放为例[J].经济研究，2014，49(08).

　　[4]谢元博，陈娟，李巍.雾霾重污染期间北京居民对高浓度PM2.5持续暴露的健康风险及其损害价值评估[J].环境科学，2014，35(01).

　　[5]张宇青，易中懿，周应恒.我国主要城市大气污染与经济增长关联分析——基于静态与动态面板数据的实证[J].江西社会科学，2013(06).

　　[6]孙华臣，卢华.中东部地区雾霾天气的成因及对策[J].宏观经济管理，2013(06).

　　[7]刘冰，孙华臣，卢华.“双约束”条件下经济结构调整的缺口测度及路径选择[J].东岳论丛，2014(04).

　　[8]杨继东，章逸然.空气污染的定价：基于幸福感数据的分析[J].世界经济，2014(12).



 

国家发改委国土开发与地区经济研究所  编发：王宇光